ПРОКУРАТУРА В СОЦІАЛЬНІЙ ДЕРЖАВІ

Однією із головних складових сучасного процесу становлення України

як європейської соціальної, правової держави, безумовно, є реформування

прокуратури та інших правоохоронних органів, кінцевою метою якого має

стати їх максимальна демократизація. Це перший, але вкрай необхідний крок

до демократизації всього суспільства, оскільки саме демократизація

прокуратури, міліції, суду є ключовим інструментом побудови держави

європейського зразка. Саме від них залежить, чи буде реалізовано в нашій

країні основний принцип правової держави – верховенство права.

Як відомо, рецензуючи законопроект про внесення змін до Конституції

України щодо статусу і функцій прокуратури, Венеціанська комісія «За

демократію через право» висловила занепокоєння, наприклад, щодо функції

«захисту прав людини і громадянина, державних та суспільних інтересів»,

вважаючи, що вона підпорядкована більше суду й омбудсмену.

Спробуймо розібратись, що нам пропонують експерти Венеціанської

комісії, чи можна їх стовідсотково трансформувати у сучасну українську

дійсність. Звісно ж, під час реформування прокуратури України було б

серйозною помилкою не врахувати величезний демократичний досвід

функціонування прокуратури в умовах соціальної правової держави країн

Європейського співтовариства. Але передусім необхідно одержати відповідь

на таке питання: до якої держави ми приміряємо висновки цих поважних

європейських установ – до України як до вже сформованої, повноцінної,

правової демократичної держави, тобто до країни майбутнього, чи до держави

перехідного етапу з усіма її труднощами і проблемами, якою і є сьогодні

Україна?!

Світовий (зокрема і європейський) досвід переконує, що кожна країна

будує цей державний інститут з урахуванням національних інтересів, рівня

розвитку суспільства, особливостей його правової системи. Статус і функції

прокуратури навіть таких близьких ідеологічно і географічно країн, як Франція

й Англія, кардинально відрізняються. В Англії, у різних її автономіях, взагалі

функціонують три моделі прокуратури.

Кардинальні відмінності від європейських моделей має прокуратура

США, де Генеральний федеральний прокурор є одночасно міністром юстиції,

тобто фактично належить до виконавчої гілки влади. Генеральних прокурорів

штатів та окружних прокурорів обирає населення. Понад те, всі три рівні

прокуратури США – Генеральна федеральна прокуратура, генеральні

прокурори штатів і окружні прокурори незалежні один від одного, мають свої

особливі повноваження. А федеральний генеральний прокурор наділений

окремими функціями загального нагляду (земельні відносини).

Прокуратура такої великої демократичної держави, як Бразилія, яка

скоро стане постійним членом ради безпеки ООН, наділена максимально

широкими повноваженнями, враховуючи і загальнонаглядові. В Основному

Законі цієї країни головну функцію прокуратури сформульовано як захист

правового порядку, демократичного режиму, суспільних та особистих

інтересів; забезпечення дотримання урядовими органами і службами прав,

гарантованих Конституцією; призначення громадського розслідування і

подання публічних цивільних позовів для захисту державної та суспільної

власності, навколишнього природного середовища та інших індивідуальних і

колективних інтересів.

З огляду на це спадають на думку слова Г. Гегеля, який писав у своїй

знаменитій праці «Філософія права», що «кожний народ має свій власний

устрій: англійський є державним устроєм англійців, якби схотіли віддати його

пруссакам, це було б так само абсурдно, як і рішення віддати Прусську

державу туркам».

Тому, плануючи реформу української прокуратури, дуже важливо

враховувати роль прокуратури, що історично склалася в державі, уроки її розвитку, соціальні, економічні, правові та політичні умови розвитку

сучасного українського суспільства, стан законності, правопорядку та

забезпечення прав і свобод громадян. Не можна не зважати і на правовий

нігілізм у суспільстві, поширеність неповаги до закону, до прав людини з боку

не тільки значно збільшеного чиновницького апарату, а й нової економічної

«еліти», де нехтування, наприклад, трудовими правами громадян набуло

небезпечного поширення. Потрібно також враховувати і протистояння, що

триває між гілками влади у центрі та на місцях, невідповідність нормативних

актів, що видаються на місцях, чинному законодавству. Не можна забувати й

про те, що на перехідному етапі розвитку нашого суспільства було втрачено

накопичений раніше позитивний досвід функції контролю з боку держави.

Сьогодні стаття 55 Конституції України про гарантування кожному

судового захисту його прав і свобод має вельми декларативний характер.

Механізм її дії не врегульований остаточно. Численні скарги громадян про

грубе порушення трудових, житлових, майнових прав, протиправне

застосування заходів адміністративного примусу часто залишаються без уваги

або невипадково затримуються в судах. До того ж для мільйонів людей, що

перебувають сьогодні за межею бідності та мають прибуток, нижчий за

прожитковий мінімум, звернення за правовим захистом їхніх законних

інтересів до суду все ще залишається проблематичним. Внаслідок цього

щороку до вищих органів держави – Верховної Ради України, Президента,

Кабінету Міністрів – надходить понад чверть мільйона звернень громадян

здебільшого саме з цього приводу.

Таке масове звернення громадян до вищих органів влади переконливо

свідчить, що чинні механізми, зокрема суди і система омбудсмена, не

спрацьовують. Загальновідомо, скільки суперечливих, взаємовиключних

рішень в одній і тій самій справі приймають місцеві та апеляційні суди. Після

рішення Конституційного Суду про неконституційність касаційного суду

України в державі фактично не діє такий важливий механізм захисту прав

людини, як касаційний перегляд справ. А єдина касаційна інстанція – Верховний Суд України, де вже роками ждуть своєї черги на перегляд 50 тис.

справ, навіть фізично не в змозі розглянути їх в короткий термін.

Тому задіяння ще одного механізму – прокуратури – для організації

захисту прав і свобод людини потрібно лише привітати. Цей підхід повністю

відповідає міжнародним правовим документам, зокрема Конвенції ООН про

захист прав і свобод людини та громадянина 1950 р., Рекомендаціям Комітету

Міністрів Ради Європи (2000 р.) та іншим документам.

У висновку Венеціанської комісії (2004 р.) записано, що повноваження

прокурора у цій сфері потрібно обмежити лише випадками, коли порушується

громадський інтерес і коли сама особа звертається до прокурора за допомогою.

З такими підходами варто погодитись. Сучасній прокуратурі справді не

потрібен «тотальний» нагляд за всім і вся, вона просто не зможе нести цю

ношу. Їй хоча б упоратись із розглядом звернень громадян за захистом своїх

прав та інтересів.

Щодо повноважень прокурора з захисту суспільних та державних

інтересів, то досвід історичного розвитку свідчить, що найбільш небезпечні

форми і способи зловживань у сферах управління, господарської діяльності,

фінансів та бюджету спостерігаються у країнах, які перебувають у стадії

політичної, економічної та соціальної трансформації. Саме на такому етапі

розвитку ось уже 15 років перебуває українська держава. Еволюція цього

процесу призвела до того, що Україна, за даними більшості досліджень, стала

однією з найбільш корупційних країн світу. Різко зросла економічна й

організована злочинність, тому звужувати в цих умовах повноваження

прокурора щодо захисту інтересів держави було б передчасно. Інша річ, що

такий захист не повинен мати нічого спільного з «тотальним» наглядом за

ініціативою прокурора, а лише у випадках, передбачених у законі.

Не менш важливою проблемою, з точки зору Європейської комісії, є

визначення статусу прокуратури в системі гілок державної влади. Справді,

якщо подивитися в Конституцію України, то прокуратура залишилась поза

гілками влади – законодавчої, виконавчої та судової. У наукових дискусіях була спроба довести, що прокуратура в Україні – це четверта гілка влади. Але

таку думку абсолютна більшість науковців не підтримує.

Необхідно пам’ятати, що, пропонуючи облаштувати владу відповідно

до принципу її розподілу на три взаємопов’язані елементи одного цілого, Ш.

Л. Монтеск’є мав на меті вирішити комплексне завдання. По-перше,

виключити можливість зловживання владою; по-друге, створити реальну

можливість для забезпечення прав людини як члена державного утворення.

Тому треба до чогось приєднатися.

У Бельгії, Італії, Греції, Іспанії, Нідерландах, Португалії, Фінляндії і

Франції прокуратура належить до судової гілки влади. Думається, що саме

такий підхід найбільш логічний для прокуратури України, оскільки,

здійснюючи функцію кримінального переслідування, прокурор практично

виконує першу частину судочинства – досудове слідство.

Щоправда, постає питання взаємовідношення суду і прокуратури в

одній системі влади. Процесуальний взаємозв’язок між ними необхідно

відрегулювати в окремих законах, процесуальних кодексах. Але реформування

прокуратури повинно мати своєю кінцевою метою не тільки її

демократизацію, а й суттєве зміцнення як важливого правового, соціального

інституту. У цьому контексті важливо підвищити статус самої посади

прокурора. В державі діє Закон «Про статус суддів», у парламенті

обговорюється проект закону «Про статус слідчого», але чомусь немає і навіть

не обговорюється відповідний закон «Про статус прокурора»! Саме такий

закон міг би вирішити можливі колізії між судом і прокуратурою, які

перебуватимуть в одній «ніші».

Нам запозичити досвід Італії, де суспільний статус прокурора і судді

прирівняні. У цій розвиненій демократичній державі судді і прокурори

належать фактично до однієї юридичної корпорації, у ній постійно

відбувається перехід прокурорів у судді і навпаки. Втілення цього досвіду на

практиці в Україні значно підвищило б статус прокурорів, зміцнило їх

незалежність та імідж. Можна запозичити і досвід Франції, де судді і прокурори належать до Єдиної вищої ради магістратури, при цьому

зберігаючи свій суверенітет і незалежність.

Дуже важливо визначитися з межами повноважень судового і

прокурорського нагляду за досудовим слідством. Сьогодні нагляд за

досудовим слідством в Україні виконують фактично прокуратура і суд.

Судовий контроль за попереднім розслідуванням існує як в англо-

американській, так і в романо-германській системі права. Цей контроль

передбачає ст. 6 Європейської конвенції про захист прав людини та основних

свобод. Водночас потрібно пам’ятати, що в європейській системі права

справжнім «господарем» досудового слідства, як ми вже зазначили, все ж таки

є прокурор.

З огляду на теорію управління кожний блок системи має виконувати

тільки одну властиву йому функцію. Дублювання повноважень дезорганізує

систему. Не можна не враховувати і схильність людини в цих випадках

перенести вирішення питання на інший – паралельний орган, що зумовлює

безвідповідальність, спробу «відфутболити» розв’язання завдання на інший

орган на будь-яких підставах. Але й скасувати судовий контроль за

найважливішими слідчими діями та оперативно-розшуковими заходами

(арешт, перегляд кореспонденції), про що висловлюються окремі практичні

працівники – означає повернутися назад до поліцейської держави.

Потрібно привітати врешті-решт визначення в проекті Закону «Про

прокуратуру» її головної функції – кримінального переслідування. Але хотів

би дещо уточнити. Як відомо, нинішня редакція ст.121 Конституції України

покладає на прокуратуру п’ять функцій, три з яких: підтримання державного

обвинувачення, нагляд за додержанням законів органами, які проводять ОРД,

дізнання і досудове слідство, та нагляд за дотриманням законів при виконанні

судових рішень у кримінальних справах, пов’язаних з обмеженням особистої

свободи громадян. Усі вони тісно пов’язані між собою і фактично є

складовими запропонованої нової функції прокуратури – кримінального

переслідування. Подібний триєдиний зміст в це поняття закладено у

законодавстві Німеччини, Португалії, Італії, Казахстану, Фінляндії та багатьох інших країн. Тому доцільно в Конституції України ці три напрями діяльності

об’єднати під єдиною назвою, давши більш широке тлумачення його

складових у спеціальному законі. Цей підхід повністю відповідає стандартам

розвинених європейських країн, де центральну функцію прокуратури

сформульовано як «кримінальне переслідування», що означає як безпосереднє

розслідування (слідчу функцію), так і керування розслідуванням злочинів

іншими слідчими органами.

Поза сумнівом, прокуратурі, що очолює всю правоохоронну систему

щодо здійснення кримінального переслідування, навряд чи потрібен власний

слідчий апарат, що розслідує тільки окремі види злочинів. Із цим

погоджується більшість дослідників. Але кому ж передати слідчий апарат

прокуратури? Нині пропонують створити єдиний Слідчий комітет шляхом

об’єднання слідчих структур МВС, СБУ, податкової міліції і прокуратури,

тобто те саме, що проектували і раніше, але в іншій формі. Прихильники

такого вирішення питання стверджують, що це позбавило б головної проблеми

– забезпечило незалежність слідства від гілок влади. Але це ілюзія, не буває

абсолютної незалежності. Адже хтось буде призначати, звільняти,

заохочувати, просувати по службі і слідчих, і їхніх керівників?!

В Італії, наприклад, немає єдиного слідчого апарату, але саме завдяки

реальній незалежності судової і прокурорсько-слідчої систем вдалося досягти

значних результатів у боротьбі з мафією, максимально обмежити можливості

корупціонерів.

У США окрім ФБР кримінальне переслідування здійснюється

поліцією, органами аторнейської служби, міністерством фінансів,

міністерством юстиції і, як відомо, виконують вони цю функцію непогано.

Мінуси запропонованого об’єднання слідства є очевидними.

Абсолютна монополізація слідства неминуче призведе до зловживань, замість

прозорості – до замкнутості. Ще більшої шкоди завдасть відрив слідчого

апарату від оперативних служб МВС, СБУ, податкової міліції. Адже в тому ж

Федеральному бюро розслідувань США в одному відомстві зосереджено

оперативні та слідчі структури! Відповідь на питання, як учинити зі слідчою функцією прокуратури

України, знаходимо у практиці діяльності прокуратури в розвинених країнах,

де прокуратура має право розслідувати будь-який злочин. Однак головним

завданням прокуратури є організація кримінального переслідування і

керівництво розслідуванням конкретних злочинів незалежно від того, де і хто

його проводить.

Отже, головні конституційні функції прокуратури як органу судової

влади можна сформулювати таким чином:

1. кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочини, охоплює

всі стадії кримінального процесу – від порушення кримінальної

справи до нагляду за виконанням вироку;

2. захист прав і свобод людини і громадянина, суспільних та

державних інтересів у випадках, передбачених законом, та представництво

їхніх інтересів у суді.