ОКРЕМІ ПИТАННЯ ВЗАЄМОВІДНОСИН ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ З ІНШИМИ ОРГАНАМИ ВЛАДИ

Проблеми, що постали перед національними системами

державотворення наприкінці XX – початку XXI століття, мають загальний

світовий контекст і пов’язані вони з тими процесами, які мають ємну назву

«глобалізація». Вдумаємся в це, колеги!

Справді, ми живемо у світі, який глобалізується, у світі, де

формуються принципово нові правила економічного і суспільного буття, у

світі, де стираються кордони, у світі нових інформаційних технологій, у світі,

де започатковуються нові принципи функціонування політичної, економічної

та правової систем. Це факт, який існує незалежно від нашого бажання.

У цих умовах ми маємо чітко усвідомлювати, що в світі, який

глобалізується, зростає конкуренція у різноманітних її формах, і всі ми

змушені, я б сказав, приречені жити у цьому конкурентному світі,

конкурентному середовищі, яке вимагає від кожної активної людини, всіх

суб’єктів держави, суспільства в цілому наявності конкурентних переваг.

Корені такої моделі походять з Європи.

Вчені нашої країни, зарубіжних країн стверджують, що

конкурентні переваги мають стати провідною ознакою, однією з домінант

розвитку суспільства в XXI столітті. Тому чи не найголовніша теза

сьогодення полягає ось у чому: аби мати конкурентні переваги, наша країна

має сформувати інноваційну правоохоронну систему в державі, у якій

визначити місце Генеральної прокуратури України.

Значна зміна на краще відбувається останнім часом у

реформуванні прокуратури України. Наприклад, практично кожне рішення

прокурорів у будь-якому напрямі діяльності може бути оскаржене до суду.

Тому ефективність цього процесу значною мірою залежить від

розробки та запровадження системи подальшого реформування органів

прокуратури України як дієвого інституційного механізму, в якому

паралельно задіяні законодавча, виконавча та судова гілки державної влади.

Доказом цього є присутність учасників нашої конференції.

Донедавна дискусія окреслювалась загалом питанням обсягу

конституційних функцій прокуратури, зокрема, чи буде серед них

досудове слідство, яким має бути нагляд за дотриманням законів, чи не буде

це так званий загальний нагляд і що під цим терміном розуміти.

По-перше, вбачається за доцільне поставити питання дещо інакше.

Варто насамперед визначити, до якої гілки влади належить цей державний

орган. Адже стаття 6 Конституції України чітко визначає, що державна влада

в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та

судову.

Синонімом терміна «засади» є слово «принципи». Поняття «принцип»

тлумачні словники називають саме основоположною ідеєю, засадою. Під

правовим принципом можемо розуміти не просто ідею, а головне положення,

закріплене у законодавстві, якому мають відповідати всі інші норми цієї

сфери. Коли необхідно, воно заповнює прогалини правового

регулювання.

З огляду на зазначене можна зробити висновок, що закріплений у

статті 6 Конституції України поділ державної влади лише на три гілки є

принципом, і до того ж – конституційним. Відступити від нього можна

лише у тому разі, коли будуть внесені відповідні зміни до зазначеної статті

Конституції.

По-друге, враховуючи нагадані шановними експертами положення

відомих міжнародних документів про те, що «прокурори не є суддями»,

варто погодитися з їхньою думкою, що «прокуратура може розглядатися як

частина судової системи, тобто як частина судової влади», оскільки термін

«судова влада» вживається в Україні у широкому і вузькому значеннях. Як

уже було наголошено, у широкому значенні йдеться про систему державних органів. Саме у такому сенсі цей термін вжито у статті 6

Конституції України. У вузькому значенні розуміється компетенція цих

органів, їх функції та повноваження. Також слушною є думка пана Корню

щодо зарахування прокуратури до судової гілки державної влади, але для

цього, наголошує пан Корню, необхідно внести більш детальні зміни до

Конституції України, і це закономірно.

По-третє, чи можна віднести прокуратуру до виконавчої гілки

влади? У статті 113 Конституції України визначено, і ми це знаємо, що

вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів

України, і зазначається повний вичерпний перелік посадових осіб, які

входять до його складу. Однак ми знаємо і про те, що на загальному рівні

існують також і інші центральні органи виконавчої влади, в тому числі зі

спеціальним статусом, які не входять до Кабінету Міністрів України. Зокрема

і на місцях виконавчу владу уособлюють відповідні державні

адміністрації першої та другої ланок.

Серед названих органів є й ті, що виконують правоохоронні

функції, як, зокрема, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки

України, Державна податкова служба України, Державна митна служба

України, Державна прикордонна служба України тощо.

Однак прокуратура не може вважатися органом виконавчої влади

через низку причин, серед яких, зокрема, такі.

Основною ознакою органу виконавчої влади є те, що до його функцій

належить управлінська діяльність. Міністерство внутрішніх справ, скажімо,

здійснює державне управління в сфері паспортно-візової та міграційної

роботи, дорожнього руху, дозвільної роботи тощо. Служба безпеки України

здійснює держуправління щодо забезпечення режиму державної таємниці,

податкова служба – у сфері мобілізації державних коштів до держбюджету і

таке інше.

Прокуратура ж щодо непідпорядкованих їй суб’єктів права

управлінською діяльністю не займається. Саме цій темі у «Віснику

прокуратури» № 9 за 2006 рік присвячено цікаву публікацію заступника

Генерального прокурора України пана О. І. Шинальського під назвою

«Тотальний контроль за діяльністю прокурора – пережиток минулого чи модель

майбутньої прокуратури демократичної держави?», де автор ставить питання

і запрошує до дискусії, формулює позицію Генеральної прокуратури України в

процесі реформування органів прокуратури України, яка визначається у

напрацюванні нових демократичних і цивілізованих принципів взаємовідносин

між прокурорами різних ланок прокурорської системи. Відомі виняткові

випадки, коли прокурор може давати оперативному працівникові, слідчому

чи органу виконання покарань вказівки, обов’язкові для виконання. Це

стосується, відповідно, сфери оперативно-розшукової діяльності, кримінального

процесу чи виконання покарань, а не управлінської діяльності (остання ж

регулюється адміністративним правом, а не іншими галузями). Управління в

органах прокуратури має місце лише як фактор її внутрішньої організації.

Таким чином, для прокуратури залишається єдина гілка влади, до якої

можна віднести цей державний орган – судова. До того ж повноваження

прокуратури під час реалізації кожної з її конституційних функцій без винятку

нерозривно тією чи іншою мірою пов’язані з судом. Чи то йдеться про

підтримання обвинувачення або представництво інтересів, чи нагляд за

слідством або виконанням судових рішень у кримінальних справах.

Тому, звісно, до судової системи прокуратура має входити. Водночас

при цьому вона має залишитися автономною структурою в межах цієї

системи. Це має забезпечуватися законодавчо як щодо організації, так і

щодо діяльності прокуратури, і особливо в процесуальному законодавстві.

Позитивний досвід щодо цього питання має місце в законодавстві

Російської Федерації.

Узгоджується така позиція і з міжнародними договорами, в яких

Україна є учасницею, і з позиціями міжнародних організацій, як-от, зокрема,

Венеціанської комісії, Інституту міжнародних досліджень в Монте-Карло

щодо проектів законів України, які стосуються прокуратури, і з

європейськими стандартами, викладеними в різних документах Ради Європи,

як, зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї 1604 (2003) «Про роль прокуратури у демократичному суспільстві, керованому верховенством

права» і у Рекомендації 19 (2000), прийнятій Комітетом міністрів «Про роль

прокуратури у системі кримінального судочинства», Рекомендації «Про

виконання обов’язків і зобов’язань Україною».

З огляду на зміст названих документів пропозиція щодо

віднесення прокуратури до системи судової влади цілком узгоджується з

побажаннями, викладеними в них.

Тому узагальнення позицій цих організацій, а також подальші

напрацювання сучасних розробників щодо вдосконалення Конституції

України, законодавства про прокуратуру при його прийнятті сприятиме до

підвищенню ефективності діяльності органів прокуратури у реалізації

поставлених перед ними законом завдань.