ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ФУНКЦІЇ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

В умовах сьогодення чинним законодавством передбачається новий

підхід до визначення процесуального становища прокурора в цивільному,

адміністративному, господарському судочинстві. Передусім, звертаючись до

відповідного місцевого суду із заявою про захист прав і свобод громадянина,

державних та суспільних інтересів, прокуратура реалізує конституційну

функцію представництва, яка розглядається як один з дійових засобів

утвердження верховенства права, зміцнення законності та правопорядку.

Прокурор – особливий суб’єкт некримінального процесу, і його участь

у господарському, цивільному, адміністративному судочинстві зумовлена

необхідністю виконання функції представництва інтересів громадянина або

держави у випадках, передбачених законом (п. 2 ст. 121 Конституції України,

ч. 2 ст. 45 ЦПК, ст.ст. 2,29 ГПК, ст. 60 КАС України). Тобто функція

представництва інтересів у суді є для органів прокуратури конституційною.

Участь прокурора у зазначених процесах необхідна для захисту прав та

свобод громадян, інтересів держави, дотримання законності у суспільстві,

злагодженого функціонування державного механізму в умовах властивого

демократії поділу влади. Втім, унаслідок недосконалості чинного

процесуального законодавства існує багато проблем, пов’язаних із цим

інститутом, які потребують невідкладного роз’яснення, тому що від успішного

виконання прокуратурою функції представництва інтересів громадянина або

держави у суді залежить становлення правової держави, невід’ємним, якщо не

основним, атрибутом якого є утвердження законності та верховенства права. Історія розвитку представництва прокурора у цивільному та

господарському судочинстві відображає історію становлення національного

процесу й участі в ньому прокурора від нагляду за законністю цивільного

арбітражного (господарського) процесів через участь у розгляді спорів до

представництва у суді інтересів громадянина або державних чи суспільних

інтересів.

Визначаючи правову природу представництва прокурора в

аналізуючому судочинстві, необхідно виходити із сутності інституту

прокуратури як органу, який здійснює функцію охорони закону, державно-

правових відносин. Вступаючи у господарський, цивільний, адміністративний

процес, прокурор стає його учасником і підпорядковується тим правилам, які

регулюють процесуальну діяльність усіх суб’єктів цього процесуального

права. Але цей факт є внутрішнім стосовно того, що прокурор передусім –

представник держави, який виконує правозахисну функцію.

Відповідно до Конституції України (ст.ст. 121–123) прокуратура є

організаційно самостійним державно-правовим інститутом влади, який не

належить до жодної з її гілок (ст. 6). Представляючи в суді інтереси

громадянина або держави, прокурор реалізує винятково конституційні

положення, закріплені в ст.ст. 3, 13 Основного Закону, відповідно до яких

держава зобов’язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, а також усіх

суб’єктів права власності та господарювання.

Однак не можна ототожнювати статус прокурора зі статусом

представника у цивільному, адміністративному та господарському процесах.

Відносини між представником і довірителем засновані на договорі доручення

або трудовому договорі. Представник для виконання своїх обов’язків

наділяється відповідними повноваженнями і не може виходити за їх межі,

якщо не одержить на це спеціального дозволу. Зовсім інше процесуальне

становище займає прокурор. Завданням прокурора при розгляді цивільних,

адміністративних, господарських справ є дотримання прав і законних інтересів

громадян, держави, винесення судом законних і обґрунтованих рішень.

Прокурор бере участь у розгляді справ судами загальної юрисдикції як представник держави і є гарантом законності при здійсненні судочинства.

Виконуючи свої функції, прокурор керується відповідним процесуальним та

іншим законодавством.

Отже, усі види представництва в суді, які закріплені процесуальним

законодавством, передбачають в обов’язковому порядку правові відносини

між представником і особою, яку він представляє. Прокурор же діє від імені

державного органу – прокуратури, на яку законодавством покладені

представницькі функції. Для підтвердження своїх повноважень у

господарському, цивільному та адміністративному судочинстві прокурору не

потрібно надавати суду ніяких документів (довіреностей), оскільки він

виконує обов’язки, що надані йому законом. Його діяльність може бути

віднесена до представництва, яке є самостійним інститутом процесуального

права, оскільки саме Основний Закон є правовою підставою участі прокурора

в процесі.

Згідно з ЦПК України та КАС України у новому Господарському

процесуальному кодексі України (Кодексі комерційного судочинства)

необхідно передбачити положення, що прокурор здійснює у господарському

суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку,

встановленому даним Кодексом та іншими законами, і може здійснювати

представництво на будь-якій стадії господарського процесу. Крім того,

прокурор має право самостійно визначати підстави для представництва у

господарських судах та його форму.

Юридичний інтерес прокурора до процесу завжди має державний

характер. Проте інтерес органів виконавчої влади, органів місцевого

самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які зазначені поряд з

прокурором у ст. 2 чинного ГПК України, ст. 45 ЦПК України, ст. 60 КАС

України зовсім інший; цій інтерес має переважно відомчий характер.

Юридичний інтерес до процесу найчастіше визначається місцем цих органів у

системі органів держави, вони беруть участь у справі в силу покладеної на них

службової компетенції.

Конституція та чинні процесуальні кодекси передусім не

конкретизують, коли прокурор може представляти в суді інтереси

громадянина або держави. Норма п. 2 ст. 121 Основного Закону є відсильною,

тобто зазначені випадки повинні передбачатись у відповідних законодавчих

актах. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 8 квітня 1999 р. № 3-

рп/99 (справа про участь прокурора в арбітражному процесі) не дав офіційного

тлумачення пункту 2 ст. 121 Конституції України, зокрема слів «у випадках,

визначених законом». Однак це необхідно, адже і в Законі України «Про

прокуратуру» має бути чітка відповідь на це питання. Вважаємо, що практично

передбачити у відповідних законодавчих актах усі випадки, коли прокурор

може представляти в суді інтереси громадянина або держави, неможливо, адже

як громадянин, так і держава беруть участь у численних правовідносинах, які

регламентуються різними нормативними актами. Конституційне положення

щодо випадків, визначених законом (пункт 2 ст. 121), варто розглядати як

підстави представництва у суді інтересів громадянина або держави, які мають

бути закріплені у ЦПК, ГПК та КАС України.

Зміст поняття «інтереси громадянина», а також «інтереси держави» у

ЦПК, КАС, ГПК також не розкривається. Стаття 361 Закону України «Про

прокуратуру» визначає підстави представництва інтересів громадянина, а

саме: неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан або з

інших причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або

реалізувати процесуальні повноваження. Але критерії цієї неспроможності

закон не визначає, тому вважаємо, що поняття «фізичний та матеріальний

стан», «інші поважні причини» є оціночними, їх прокурор має визначати

самостійно у кожному конкретному випадку залежно від конкретних обставин.

Інтереси держави, представництво яких у суді здійснюється

прокурором, можуть полягати в захисті загальнодержавних політичних,

економічних, соціальних та інших програм, спрямованих на захист

суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України,

гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки,

охорону землі як національного багатства, захист прав усіх об’єктів господарювання тощо. Отже, поняття «інтереси держави» – це категорія

також оціночна, і суб’єктом її оцінки є виключно прокурор.

З питанням про ініціювання прокурором відкриття цивільного,

господарського або адміністративного процесу пов’язані й проблеми

визначення його процесуального статусу у суді під час розгляду справи. На

процесуальне становище прокурора значний вплив має організаційний

принцип судочинства – здійснення правосуддя тільки судом. Це виключає

можливість наділення прокурора владними повноваженнями в процесі. Він не

може давати суду які-небудь вказівки, визначати будь-яку поведінку.

Найбільш цілеспрямований вплив на формування процесуального статусу

прокурора у суді мають функціональні принципи судочинства:

диспозитивність, змагальність, рівноправність сторін. Отже, підтримуючи в

суді заявлені позовні вимоги, прокурор є рівноправною стороною процесу.

Проте він не перестає бути представником органу, який здійснює нагляд за

дотриманням Конституції і додержанням законів України.

З метою правильного і однакового застосування процесуального

законодавства, усунення розбіжностей у судовій і прокурорській практиці

необхідно чітко визначити обсяг і межі повноважень прокурора при здійсненні

ним функції представництва безпосередньо на стадіях перегляду судових

рішень. У майбутньому ГПК необхідно передбачити положення, що прокурор,

який не брав участь у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав

для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення у

зв’язку з винятковими або нововиявленими обставинами має право

ознайомитись із матеріалам справи в господарському суді, робити виписки з

неї, отримувати копії документів, що знаходяться у справі.

У зв’язку з цим виникає питання, чи у всіх правових спорах прокурору

має належати таке право, чи лише у тому випадку, коли ухваленим судовим

рішенням порушуються права громадян та інтереси держави, які охороняються

законом. Здається, що найправильнішою є друга точка зору. При реалізації

прокурором права на апеляційне, касаційне оскарження судового рішення або

на перегляд його за нововиявленими або винятковими обставинами прокурор повинен обґрунтувати, у чому по даній справі полягає порушення прав

громадян та інтересів держави. У разі відсутності такого обґрунтування суд

повинен відмовити у прийнятті скарги або заяви прокурора.