ЗАГАЛЬНА ОЦІНКА ПРОЕКТУ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ ЩОДО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ

Для мене велика честь і велике довір’я бути запрошеним на цю

конференцію, де я маю можливість звернутися до такої кількості

співробітників Генеральної прокуратури України і поважних членів

українського суспільства, які беруть участь у проведенні реформування

законодавства щодо органів прокуратури.

Я намагатимусь якомога стисліше викласти наші враження і

погляди, які у нас сформувалися щодо цього законопроекту. Перш за все

треба сказати, що він є дуже ефективним, і ми розглядаємо його як

правильний крок на правильному шляху для того, щоб українська прокуратура

відповідала міжнародним стандартам. Критика законопроекту, принаймні та

критика, яку я висловлював, стосується здебільшого деяких двозначностей і

сумнівів в тлумаченні значення закону. Зараз я пропоную з’ясувати саме ці

складні питання. Ви, звичайно, знаєте попередні висновки Венеціанської

комісії стосовно колишньої і існуючої систем української прокуратури. І мені

немає потреби про них згадувати. Тому я зупинюся на тому, що зараз

пропонується. Перша пропозиція: визначити статус прокуратури як незалежну

систему в судовій гілці влади. Я можу висловити свою власну позицію, щоб

ви зрозуміли, як я ставлюсь до цієї проблеми. До речі, у моїй країні,

прокуратура, яку я очолюю, є частиною виконавчої гілки влади. Але вона не

підпорядкована міністерству юстиції і уряду. За своїм статусом прокуратура

незалежна, хоча і є частиною виконавчої влади. Насправді ми маємо більше

спільного з системою, яка існує в інших демократичних країнах, де

прокуратура є частиною судової влади. У формулюванні ваших коментарів,

які ви надіслали до Ради Європи, ви підкреслили і наголосили на проблемі

незалежності, що я, безперечно, підтримую. Я також погоджуюся з коментарями пана Швіммера та інших експертів, які також написали свої

висновки. Мушу сказати, що не всі члени Венеціанської комісії поділяють мої

погляди, деякі з моїх колег надають перевагу тій моделі, де прокуратура

підпорядкована міністерству юстиції. Це були гострі дебати. Але немає

жодних перешкод для визнання прокуратури частиною судової влади. І в своїх

коментарях я це чітко висловив. Це є загальноєвропейська модель, про що пан

Генеральний прокурор України зазначив раніше. Є приклади держав, де

прокуратура є частиною судової влади, яка організована за ієрархічною

структурою. Більш звичайною моделлю є така, коли окремі прокурори

виносять свої незалежні рішення як і незалежні судді. Є країни, які мають

ієрархічну систему прокуратури, наприклад, Нідерланди.

Тому немає причин, чому вам не слід рухатися в цьому напрямі. Але є

одне важливе застереження, яке я мушу зробити, пов’язане з параграфом 10

Рекомендацій 2019 Ради Європи. Це майже єдиний чіткий текст, де

викладаються європейські стандарти послідовно і зрозуміло, які повинні

стосуватися всіх прокуратур незалежно від того, підпорядковані вони

виконавчій або судовій владі. Параграф 10 Рекомендацій говорить про те, що

всі прокурори мають право вимагати, щоб інструкції, які вони отримують для

виконання, надавалися в письмовому вигляді, для забезпечення

транспарентності розв’язання конфлікту у випадку, коли вони вважають, що

такі вказівки чи накази не є законними або суперечать їх сумлінню.

Наявність такої процедури обов’язкова. Вона забезпечує об’єктивність

заміни такого прокурора у справі. Тобто позиція окремого прокурора в

ієрархічній системі забезпечує його незалежність і запобігає втручанню при

прийнятті ним рішень. З цього приводу можу додати, і це було відмічено в

моєму письмовому висновку, що дуже важливо надати гарантії строку

повноважень прокурора, щоб його не могли звільняти або переміщати

безпідставно. Причинами відставки прокурора без його бажання можуть бути

лише його некомпетентність, або протизаконні дії.

Окреме застереження, яке я висловив, стосується обов’язковості

розмежування функцій прокурорів і суддів. Прокурори ні в якому разі не можуть виконувати судових функцій. Це питання теж чітко викладене у

Рекомендаціях 2019.

Ви можете поставити питання, чому ми так критично ставимося до

намагання зберегти (за прокуратурою) функцію нагляду в традиційному сенсі

слова. Ви наголошуєте у своїх коментарях, що пишаєтеся історією

прокуратури в Україні і це зрозуміло. Але ми вважаємо, що збереження цієї

функції є проблематичним, тому що вона підриває значення суду, ставлячи

його у підпорядковане положення. Ось чому сучасна європейська тенденція

вважає ці повноваження не прийнятними.

Окреме питання, яке розглядається під час реформування прокуратури,

– нагляд за дотриманням прав і свобод громадянина. Тут є потреба в певних

роз’ясненнях, тому що складається враження, ніби прокурор наділяється

правом прийняття рішень у цій сфері. Це недопустимо. Рішення у справі, про

порушення прав і свобод людини може прийняти лише суд. Прокурор лише

ініціює процес з цього приводу.

Загальний погляд Венеціанської комісії з цього приводу такий:

функція захисту прав громадян може надаватися прокурору як додаткова до

права окремої особи виступати в суді і не повинна підміняти це право окремої

особи.

Наступне питання стосується загального нагляду за дотриманням

законів. Ми вітаємо пропозицію скасування існуючих загальнонаглядових

повноважень прокурора. Ми вважаємо це важливим кроком у демократичному

напрямку. Проте деякі питання залишаються, і дуже важливим є отримання

чіткої відповіді на них. Прокурор, повторюю, не приймає рішення, і не має

повноваження впливати на його прийняття. Останнє слово залишається за

суддею. Але з тексту проекту можна зрозуміти, що така можливість відкрита

з посиланням на те, що прокурор представляє інтереси громадян. У зв’язку з

чим виникає занепокоєння щодо можливості втручання в судову функцію або

функцію інших органів держави. Якщо це положення залишиться у тексті, то

треба чітко зазначити, які саме «інші функції» малися на увазі, бо в цьому випадку ми даємо карт-бланш законодавцю при прийнятті закону з наданням

таких функцій прокурору.

Що стосується збільшення строку, на який призначається

Генеральний прокурор, то вітаю це і не маю нічого проти. У моїй країні я

призначаюсь не довічно, а до віку 65 років. Багато людей вважають, що це

положення не є дуже слушним. Бо це означає, що Генеральний прокурор

залишається на своїй посаді дуже великий строк. Мій попередник був

Генеральним прокурором в Ірландії майже 25 років. Єдиний напрям, де, я

думаю, існують складнощі, це фіксований період повноважень з можливістю

поновлення на посаді на другий термін. В цій ситуації прокурор може

приймати популістські рішення, аби завойовувати схильність високих

урядових установ, Парламенту або окремих представників влади.

У мене є питання щодо обов’язкового для претендента на посаду

Генерального прокурора 15-річного стажу в органах прокуратури, тому що в

багатьох інших юрисдикціях такої практики не існує. Таке рішення виключає

юристів-вчених, суддів, інших представників правоохоронних органів, тобто

звужує діапазон можливих кандидатур, з числа яких можна призначати

Генерального прокурора. Поставлю знак питання і стосовно вимоги, щоб

людина , яка претендує на цю посаду, проживала в країні протягом останніх 10

років постійно. Навіщо це? А якщо людина за кордоном викладала в

університеті, навчалася чи працювала протягом деякого часу? Тобто

розірваний строк проживання в Україні має об’єктивні причини, і мені

здається, що це не дуже добра ідея – виключати таких людей з числа

претендентів на пост Генпрокурора. Стосовно процедури призначення

Генерального прокурора: те, що він має призначатися Президентом за згодою

Парламенту вважаю абсолютно нормальним положенням. Як додаток я

запропонував би складати список претендентів, які є придатними для цієї

посади на розгляд Президенту і Парламенту. Це подібно тим процедурам, які

існують в моїй країні, де уряд займається призначенням, але до цього

проводяться консультації з технічним органом щодо кандидатур на посаду

того ж головного прокурора.

Це може бути корисним для забезпечення призначення на цю

посаду не з політичних міркувань, а з урахуванням професійної компетенції

претендентів.

Ви порушуєте питання процедури звільнення Генерального

прокурора. Тут, думаю, було б краще, якби Конституція чітко зазначала, що

Генпрокурора не можна звільнити за будь-що, окрім хибної поведінки. Коли

ви говорите про незалежність Генерального прокурора, ви не повинні

залишати поза увагою і незалежність інших прокурорів, яких також можуть

звільнити без належних гарантій або без дотримання належних процедур.

Щодо пропозиції щорічного звіту Генерального прокурора, то я її

схвалюю. Керівник органів прокуратури повинен звітувати щорічно, і це не

обмежує його незалежності. Незалежність не означає, що він не повинен бути

підзвітним.

Взагалі, як на мене, напрямок і акцент цієї реформи є вірним і добрим,

тому слід її підтримувати. А питання, на яких я акцентував увагу, лише

потребують подальшого роз’яснення, подальшої роботи, доопрацювання. Але

загалом наші позиції співпадають, завдяки чому, реформування органів

прокуратури в Україні пройде згідно з європейськими стандартами.