РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ ПОТРЕБУЄ НАУКОВОГО ОБҐРУНТУВАННЯ

Наукове обґрунтування є суттєвою підставою для об’єктивного й

ефективного вирішення будь-яких складних проблем, в основі якого лежить

практика в широкому розумінні. Що, як відомо, виступає і критерієм істини, і

її джерелом.

Наукового підходу, свого прогнозування потребує і вирішення

проблеми реформування органів прокуратури, що виникла у зв’язку зі вступом

України до Ради Європи, взятими при цьому зобов’язаннями та з намаганням

реалізувати вимоги Перехідних положень Конституції України щодо органів

прокуратури (ст. 9 розд. XV).

У цьому аспекті найсуттєвішим є внесення принципових змін до статей

121–123 Конституції України. З цією метою розроблений проект Закону

України «Про внесення змін до Конституції України». Обговорюються також

проекти нових Законів України «Про прокуратуру», а також «Про

дисциплінарний статут прокуратури України».

Щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції

України» є проект висновку, підготовлений експертною групою Інституту

міжнародних досліджень Монте-Карло (Вольтер Швіммер, Віллі Фурманн і

Мішель Лесаж).

Згадані документи і викладені у них положення лежать в основі

реформування органів прокуратури України і за суттю є предметом

обговорення сьогоднішньої міжнародної науково-практичної конференції,

присвяченої цій проблемі.

Загалом висунуті проблеми, положення, висновки щодо реформування

органів прокуратури України на сьогодні і на перспективу заслуговують на увагу. Особливо це стосується сформульованих функцій, які покладаються на

прокуратуру зокрема, про проведення досудового слідства. Оскільки

здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять

кримінальне досудове розслідування, вимагає активної участі прокурорів у

розслідуванні злочинів. Перед здійсненням цього нагляду прокурор повинен

мати змогу показати, як це необхідно робити і навіть розслідувати

кримінальну справу у повному обсязі.

Однак, на наш погляд, загалом реформування органів прокуратури,

навіть зі змінами Конституції України, здійснюється на умоглядному рівні і

під певним тиском авторитету та впливу Ради Європи, без предметних

наукових досліджень.

Таке суттєве реформування повинно ґрунтуватися не лише на

поглядах, думках окремих осіб, на виконання якихось зобов’язань, а на

ґрунтовних теоретичних, науково-практичних, статистичних, соціологічних

дослідженнях. Такі конкретні дослідження не проводились, тому і важко

стверджувати про наукову обґрунтованість висунутих положень, висновків,

пропозицій щодо реформування органів прокуратури, які залишаються

догматичними, суто суб’єктивними – одним бачиться, щоб прокуратура

входила в судову систему, іншим – в систему Мін’юсту України, третім – щоб

прокуратура представляла законодавчу владу. А багаторічна практика, на наш

погляд, виправдовує самостійне місце прокуратури серед гілок державної

влади і усього механізму державних органів, враховуючи функції, здійснення

яких Конституція України (ст. 121) покладає на прокуратуру. У такому підході

науки мало. Є лише думки, суб’єктивні бачення.

Ніякі експерти, жодна з прийнятих резолюцій науково не доводять, що

існуюча система органів прокуратури України і ті функції, що ними

здійснюються, не виправдали себе в плані захисту прав людини таі

громадянина, забезпечення інтересів держави і суспільства загалом.

Немає наукового обґрунтування і прогнозування тих положень,

пропозицій, що змінюють природу прокуратури, зміст її функцій і повноважень. Залишаються багатозначні суб’єктивні, умоглядні, але

зобов’язуючі висновки для прокуратури на шляху інтеграції до Ради Європи.

Хотілося б висловити власні критичні погляди лише щодо деяких

основних положень, висновків щодо реформування органів прокуратури,

висунутих для обговорення, але які залишаються без достатнього наукового

обґрунтування.

Так, пропонується в Конституції (ст. 121) записати, що прокуратура

України є єдиною незалежною системою судової влади, на яку покладається

кримінальне переслідування у досудовому провадженні.

Ці фундаментальні положення суттєво змінюють природу і зміст

організації та діяльності органів прокуратури, виконання функцій, покладених

на них, і знову ж таки, на мій погляд, без проведення відповідного наукового

дослідження.

Почнімо з того, що науково і практично не доведено, що прокуратура

буде єдиною незалежною системою судової влади.

Про єдину незалежну прокурорську систему в структурі судової влади

стверджувати важко, навіть тому, що судова влада має свою судову систему зі

своїми завданнями і статусом (гл. 1 Закону України «Про судоустрій»). Отож

система прокуратури в судовій гілці влади буде не самотньою і не

незалежною, а ніби на правах «приймака», до якого, як відомо, теща може

бути не завжди нейтральною, лояльною і доброзичливою.

Прокурор правосуддям не займається, до судової гілки влади не

належить. Він «гойдається» на своїй незалежній конституційній гільці

державної діяльності, так як і інші державні органи, що прямо не відносяться,

а ні до законодавчої, ані до виконавчої чи судової влади. Наприклад,

Президент України, Національний Банк, Виборчком та інші здійснюють згідно

з Конституцією (ст. 6) свої повноваження у встановлених межах і відповідно

до законів України. Чому тоді, за реформою, прокуратура позбавляється

такого права, маючи свій унікальний єдиний статус, перевірений багаторічною

практикою. Посилання тут на відому теорію Монтеск’є є недостатнімені Адже

поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову був зроблений з тим, щоб обмежити абсолютну владу французького короля (1748 р.). А ще за декілька

десятків років до Монтеск’є ясновельможний Гетьман Війська Запорізького

Пилип Орлик (1710 р.) у своїй знаменитій Конституції заклав ідею поділу

влади в зв’язку з її узурпацією деякими Гетьманами. Таким чином, розподіл

влади на три гілки з самих своїх витоків не ідеалізувався, а мав дещо умовний

характер. Така умовність збереглася і дотепер. Так, палата лордів парламенту

Великобританії займається не тільки законодавчою діяльністю, а і судовою

(справа Піночета). Конгрес США згідно з Конституцією (розд. 8) вправі дбати

про скликання народної міліції, яка має здійснювати закони Союзу,

придушувати повстання та відбивати напади; озброювати, навчати міліцію і

керувати її частинами. А це є не що інше, як виконавча діяльність.

Відповідно до Конституцієї України (ст. 85) Верховна Рада не тільки

приймає закони, а й вирішує численні кадрові й інші питання. Зазначені

приклади не притаманні прокуратурі. Вона є єдиною і повинна виконувати

свої специфічні функції незалежно від інших органів, в тому числі й судових

чи управлінських.

Вбачається без спеціального прогнозування, що включення органів

прокуратури в систему судової влади чи виконавчої буде означати ліквідацію

незалежності прокуратури, яка може бути розчинена в системі судових органів

чи інших і перестане бути єдиною та неповторною. А цього допустити

неможливо. Альтернативи органам прокуратури не існує. Недарма міжнародні

експерти підкреслюють, що в такій ситуації може виникнути «безлад у

відносинах прокуратури з судом» (п. 15). І справді, суди повинні будуть

здійснювати не тільки правосуддя, а опікуватися і виконанням функцій

прокуратури на правах «господарів».

Таким чином, штучне втягування прокуратури у судову систему,

судову владу є небезпечним як для самої судової системи, так і для

незалежності прокуратури, виконання нею своїх функцій, і принципово

неправильним, бо науково не обґрунтовано, і, очевидно, недоречно.

Зазначаємо також своє критичне ставлення до такого принципового

положення, такої функції, щоб «кримінальне переслідування у досудовому проведенні» вважати головним завданням прокуратури в демократичному

суспільстві (п. 16 Висновків міжнародних експертів). У демократичних

державах, у тих, які називають себе правовими, ніхто нікого не повинен

переслідувати.

За Великим тлумачним словником сучасної української мови

переслідування означає гнатися, захопити і знищити; ходити скрізь

невідступно за ким-небудь, відслідковувати з метою покарання; не давати

спокою; піддавати утиску, пригноблювати кого-небудь тощо (Київ – Ірпінь

«Перун», 2003. – С. 745).

Такою діяльністю прокурори не займаються і не повинні займатися.

Відомо, до яких наслідків призводило переслідування громадян у період

репресій. Тільки за режиму Сталіна було знищено 42,6 млн переслідуваних.

Сліпе залучення терміна «переслідування» з західних зразків є недоречним і

практично не виваженим.

Однак, на жаль, цей чужий для нас термін широко використовується у

законодавстві Росії. Навіть правом переслідування наділяється потерпілий (ст.

22 КПК РФ). І тоді невідомо, що в переслідуванні є публічне, а що приватне.

Наш український законодавець теж не відмовляється від

«переслідування» і планує ним наділити прокуратуру, незважаючи на існуюче

заперечення деяких науковців. Хоча відомо, що переслідування жодним чином

не відповідає так званому принципу презумпції невинуватості, а також

конституційним вимогам (ст. 3) про те, що права і свободи людини та їх

гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави і є її головним

обов’язком. А прокуратура діє від імені держави. Стосовно особи, яка скоїла

злочин, повинно порушуватися кримінальне провадження, бути проведене

неупереджене розслідування, пред’явлене і підтримане обвинувачення з метою

притягнення до відповідальності чи звільнення від неї, якщо виникли для

цього підстави. Проте людина жодним чином не повинна переслідуватися, а

тим більше прокурором, на якого покладається завдання захисту від

неправомірних посягань на права і свободи людини та громадянина.

Принциповим у реформуванні органів прокуратури України є також

розробка нового Закону України «Про прокуратуру», який, на наш погляд, не

повинен мати назву Закону України «Про прокуратуру». У Конституції

України (ст. 123, п. 14 ст. 92), сказано, що «організація і порядок діяльності

органів прокуратури України визначаються законом». Тому і назва закону

повинна відповідати цьому конституційному формулюванню, а не

застарілому.

І справа тут не тільки в його назві, а в суті, змісті. Адже, як видно,

Конституція, Закон України «Про прокуратуру» приділяють увагу не тільки

статичним нормам: що є прокуратура, її цілі, функції, завдання, принципи

організації та діяльності, система прокуратури, повноваження її органів тощо,

а й звертає увагу на порядок їх діяльності, тобто на динамічну, процедурну

сторону функціонування прокуратури.

Враховуючи те, що прокуратуру можна розглядати як правозастосовну

систему, їй має бути притаманна і своя процесуальна форма, своя процедура.

Оскільки недостатньо передбачити, що необхідно робити, які функції потрібно

виконувати, а принципово важливо зазначити, як, яким чином необхідно

здійснювати нагляд та виконувати інші функції. На цьому теж необхідно

зосередити увагу при реформуванні прокуратури.

На наш погляд, прокурорсько-наглядовий процес може складатися з

таких стадій: інформаційно-пошукова, перевірочна; стадія реагування на

виявлені порушення чи інші результати перевірок з передбаченням

відповідних актів прокурора; підсумкова стадія, де б передбачалась перевірка

виконання прокурорських актів і з’ясовувались їх ефективність та

профілактична спрямованість.

Процесуальна сторона прокурорської діяльності, як і все реформування

її органів, потребує самостійного вивчення, окремого наукового обґрунтування

і відповідних пропозицій, реалізації. А для цього, на наш погляд, необхідно

організувати роботу так, щоб у Генеральній прокуратурі України

зосереджувались усі пропозиції, висновки щодо реформування органів

прокуратури, підвищення ефективності їх діяльності, (наприклад, за наслідками захисту відповідних дисертацій, публікацій тощо) з наступним їх

використанням. В цьому аспекті доцільно було б поновити право

Генерального прокурора України на законодавчу ініціативу.

Насамкінець зазначу: передусім необхідно дотримуватись наших

вітчизняних правових доктрин, положень, традицій, удосконалювати їх,

розвивати та наукового обґрунтувати, а потім зважено брати на озброєння

західні зразки і стандарти, прийнятні для нашої дійсності.