КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАХИСТУ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ ТА ГРОМАДЯНИНА, ДЕРЖАВНИХ І СУСПІЛЬНИХ ІНТЕРЕСІВ, А ТАКОЖ ПРЕДСТАВНИЦТВО ЇХНІХ ІНТЕРЕСІВ У СУДІ У ВИПАДКАХ, ВИЗНАЧЕНИХ ЗАКОНОМ

Проблема, про яку йтиметься у моєму виступі, має найбільш

проблемний і дискусійний характер. Насамперед хотів би подякувати

присутнім тут експертам Ради Європи за їх внесок у теоретичне осмислення

проблем так званої загальнонаглядової діяльності органів прокуратури

України. З окремими з них можна погодитися при опрацюванні нової редакції

Закону України «Про прокуратуру». Водночас як практичний працівник хочу

навести ряд аргументів на корить збереження такої функції прокуратури як

«захист прав і свобод людини і громадянина, державних і суспільних

інтересів, а також представництво їхніх інтересів у суді у випадках,

визначених законом», які, можливо, будуть Вами сприйняті.

Загальні міркування.

По-перше, запропонована редакція дає змогу скасувати існуючу

функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів, що заслуговує на

позитивну оцінку експертів Ради Європи. З другого боку, вони висловлюють

сумніви щодо меж запропонованої функції захисту, насамперед щодо «захисту

прав і свобод громадян». При цьому, якщо пані Сухоцька рекомендує взагалі

відмовитися від останньої, то пан Гамільтон допускає такі повноваження

прокурорів, однак лише стосовно громадян, які не здатні захистити себе

самостійно.

По-друге, рекомендація № 19, прийнята Комітетом Міністрів Ради

Європи 6 жовтня 2000 року, зовсім не заперечує можливість існування у

прокурорів вказаних повноважень. У Пояснювальному меморандумі

наголошується, що відповідно до сфери компетенції Експертного комітету

Рекомендація обмежується виключно розглядом ролі державного прокурора в

системі кримінального судочинства, хоча в деяких країнах на державних прокурорів можуть покладатися й інші важливі обов’язки, скажімо, в галузі

цивільного чи комерційного права.

По-третє, запропонована функція за своїм призначенням, змістом і

метою не суперечить міжнародним нормам і стандартам у гуманітарній сфері

та притаманна органам прокуратури у багатьох країнах. Зокрема, аналогічну

функцію виконують не тільки прокуратури так званої «пострадянської

системи» – Азербайджану, Білорусії, Вірменії, Казахстану. Латвії, Литви,

Киргизії, Молдови, Росії, Таджикистану, Туркменії, Узбекистану, – а й певною

мірою прокуратури Болгарії, Польщі, Угорщини, Румунії, Словацької

Республіки, Хорватії. Щодо останніх, а також Латвії та Литви, жодних

зауважень з боку європейських структур не висловлюється, незважаючи на те,

що більшість із перелічених країн є членами Євросоюзу.

Тепер наведу конкретні аргументи на користь збереження цієї функції

за органами прокуратури України з урахуванням історичних особливостей

розвитку нашого суспільства.

По-перше, всі функції прокуратури можна умовно поділити на функції

кримінального переслідування (репресії) і правозахисні. Запропонована

функція «захисту прав і свобод людини і громадянина, державних і суспільних

інтересів, а також представництво їхніх інтересів у суді у випадках,

визначених законом» якраз і належить до правозахисної функції прокуратури.

Існування цієї функції, зрозуміло, не виключає інших форм правового захисту,

які відповідно до Конституції України здійснюють суд, Уповноважений

Верховної Ради України з прав людини, адвокати.

По-друге, необхідність здійснення органами прокуратури України цієї

правозахисної функції зумовлена історичними особливостями розвитку

нашого суспільства, зокрема:

– рівнем сформованої роками правосвідомості громадян, суть якої

зводиться до оскарження дій посадових осіб органів виконавчої влади і

місцевого самоврядування через звернення не до суду, а до керівників вищого

рівня та правоохоронних органів, у тому числі до прокуратури. У середньому

до органів прокуратури України за рік поступає біля 400 тис. Звернень громадян, дві третини з яких якраз і становлять звернення з питань захисту

прав і свобод людини і громадянина;

– відсутністю законодавства про надання безоплатної правової

допомоги громадянам;

– простотою звернення до органів прокуратури. Для звернення до

прокурора громадянину необхідно, образно кажучи, ручка і папір. Ніякої

процесуальної форми для цього законом не встановлено, не потрібно

сплачувати і будь-які грошові кошти, у тому числі державне мито. Понад те,

якщо прокурору не зрозуміло оскаржуване громадянином порушене право, він

викликає його і уточнює суть звернення. Водночас для звернення

громадянина до суду необхідно дотримуватися встановленої законом

процесуальної форми, тобто написати позовну заяву. Як свідчить практика,

громадянин не в змозі самостійно написати таку заяву, для цього йому

необхідна допомога адвоката. Як відомо, адвокатські послуги платні;

– швидкістю і економністю позасудового захисту прав і свобод людини

і громадянина. Звернення розглядаються в органах прокуратури в термін до

одного місяця, в судах же цивільні справи розглядаються місяцями, а то й

роками.

По-третє, можливість здійснення прокуратурою захисту прав та

законних інтересів одночасно необмеженого кола осіб (наприклад, за

протестом прокурора міста Івано-Франківська було скасовано незаконне

рішення міськвиконкому про заборону встановлення громадянами систем

індивідуального опалення в багатоквартирних будинках; за приписом

прокурора міста Калуша працівникам ЗАТ «Магній» виплачено понад мільйон

гривень заборгованої заробітної плати).

По-четверте, досудовий захист прокуратурою прав та законних

інтересів громадян і держави не виключає задіяння судових механізмів. У

разі відхилення документів прокурорського реагування, прокурор сам

звертається до суду (наприклад, у випадку відхилення протесту прокурора).

Дії прокурора також можуть бути оскаржені до суду відповідними посадовими

особами.

По-п’ятє, сама функція прокурорського захисту, так само як і

представництво, обмежена «випадками, визначеними законом». Що це

можуть бути за випадки? З одного боку, це можуть бути випадки, коли

законодавець прямо передбачає тільки судовий порядок вирішення спору й

органи прокуратури не можуть реагувати на порушення прав громадянина

шляхом внесення протесту, припису чи подання (наприклад, спори щодо

поновлення на роботі, оскарження нотаріальних дій тощо). З другого боку, в

новій редакції Закону України «Про прокуратуру» можна чітко окреслити

межі прокурорського захисту, зокрема передбачити, що захист прав громадян

може здійснюватися тільки за їх зверненням. Що ж стосується ініціативи в

захисті інтересів необмеженого кола осіб, то за наявності підстав він може

відбуватися за рішенням Генерального прокурора України, Верховної Ради чи

Президента України.

Таке вирішення питання, на нашу думку, відповідатиме висновку

Венеціанської комісії від 17–18 травня 1996 року щодо тодішнього проекту

Конституції України: «Рекомендується, щоб представництво було обмежено

справами, де наявний суспільний інтерес, і щоб воно не створювало конфлікту

з основними правами і свободами людини. Сама особа має вирішувати, чи

звертатися їй за допомогою до держави, чи ні».