МОДЕЛЬ ПРОКУРАТУРИ ЯК КРИТЕРІЙ ВИЗНАЧЕННЯ ЇЇ МІСЦЯ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Сам факт того, що різні поважні європейські інституції приділили

багато уваги питанням реформування органів прокуратури, зокрема й України,

а також факт проведення цієї науково-практичної конференції свідчать про те,

що інститут прокуратури посідає одне з важливих місць у системі органів

влади будь-якої країни. Роль і місце державного органу визначається

комплексом таких рис, ознак, критеріїв, як призначення органу державної

влади, напрями діяльності, повноваження, порядок формування та

підпорядкованість, система та структура складових тощо. У зв’язку з тим, що

Декларація про державний суверенітет України проголосила поділ державної

влади на законодавчу, виконавчу та судову, постало питання, до якої з

названих гілок влади належать органи прокуратури. Загальновідомими є п’ять

точок зору щодо цього питання, які мають як прихильників, так і опонентів.

Зупинюсь на тій, згідно з якою прокуратура повинна входити до

системи виконавчої влади, оскільки однією з її функцій є організація

виконання законів, а контроль і нагляд – засобами розв’язання цього завдання.

Одразу хочу наголосити, що до прихильників такої точки зору не належу, і

спробую донести до учасників конференції свою позицію. По-перше,

необхідно чітко усвідомлювати, що за своєю природою являє собою виконавча

влада. По суті, вона є сукупністю повноважень щодо управління державними

справами, включаючи повноваження підзаконодавчого регулювання,

повноваження зовнішньополітичного представництва та повноваження

організаційного й адміністративного контролю.

Уже сам перелік притаманних виконавчій владі рис свідчить про те, що

такі повноваження органу прокуратури не властиві. Розглянемо поняття

контролю та нагляду. На жаль, інколи їх ототожнюють. Але у контексті нашої

дискусії різниця між ними принципова. Якщо для органу виконавчої влади характерні повноваження контролю, то для органів прокуратури –

повноваження нагляду. Так, прокуратура на відміну від контролюючих

органів, які входять до системи виконавчої влади, здійснює свої наглядові

повноваження без втручання до оперативно-господарської діяльності та не має

повноважень безпосередньо притягати винних до адміністративної

відповідальності. Крім того, органи прокуратури на відміну від органів

виконавчої влади не здійснюють функції управління державними справами, не

втручаються у процес господарювання, не оцінюють діяльність та акти

відповідних органів державного управління з точки зору їх практичної

діяльності, а тільки здійснюють нагляд за тим, щоб у нормативних актах і під

час функціонування державних структур дотримувався та правильно

застосовувався закон. Таким чином, за своєю природою органи прокуратури

не можуть бути віднесені до виконавчої влади. Європейський досвід також

свідчить про те, що в тих країнах, де прокуратура належить до гілки

виконавчої влади, всередині системи постійно виникають суперечки,

викликані порушенням принципу збалансованості всіх гілок влади.

Зокрема невипадково в 1997 році у Фінляндії проведено реформу,

внаслідок якої прокуратуру виведено з системи виконавчої влади. У висновках

шановних міжнародних експертів щодо проекту закону України про внесення

змін до Конституції України у частині регулювання діяльності органів

прокуратури чимало уваги приділено аналізу її функцій. Причому тільки

функція кримінального переслідування у досудовому провадженні і

підтримання державного обвинувачення не викликала з боку експертів

жодного зауваження. Тому зупинятися на них у межах цієї дискусії

недоцільно. Щодо інших повноважень органів прокуратури висловлюються

різні думки, і відповідно до цього використовується різна аргументація. На

жаль, в жодному з висновків експертів не йдеться про те, яким чином функції

прокуратури пов’язані з типом прокуратури і від яких обставин залежать

повноваження прокуратури. Чи пов’язані роль і місце прокуратури з

конкретними історичними, соціально-економічними умовами кожної країни.

На наш погляд, відповіді на ці запитання – ключ до вирішення проблем функціонування прокуратури в конкретних сучасних умовах будь-якої країни,

в т.ч. і України. Не випадково у країнах Західної Європи функції органів

прокуратури реформувалися поступово, залежно від етапу, який проходила

певна держава в конкретних історичних умовах. На наш погляд, модель

прокуратури не може обиратися сама собою. Тому не функції прокуратури

визначають її тип, а навпаки, – сама модель прокуратури формує відповідні

функції і повноваження прокуратури. Без усвідомлення цього неможливо, на

наш погляд, визначитися у науково-практичних підходах щодо вирішення цієї

проблеми. З огляду на це звертає на себе увагу таке висловлювання в

коментарі до проекту закону шановного експерта пані Ганни Сухоцької. Нова

пропозиція вказує, пише вона, що вибрана (наголошую) модель, яка

відокремлює прокуратуру від виконавчої влади. Як уже було зазначено,

модель неможливо обирати, виходячи тільки з певних поглядів. Модель

прокуратури як іншої державної інституції об’єктивно пов’язана з

економічним і політичним устроєм держави. Таким чином, ми доходимо

висновку, що економічний і політичний устрій держави на конкретно

визначеному історичному етапі обумовлює модель усіх державних інституцій,

зокрема і такої, як прокуратура. У свою чергу модель прокуратури обумовлює

існування відповідних її функцій, їхній обсяг і зміст. Лише такий підхід, на

наш погляд, дасть змогу зробити дискусію плідною та дасть відповіді на

запитання, винесені на обговорення на конференції. Виходячи із зазначених

вище теоретичних засад та усвідомлюючи, що Україна знаходиться на

перехідному історичному етапі свого розвитку, необхідно визнати, що всі її

державні інституції, в тому числі і прокуратура, також знаходяться на

перехідному етапі. Країна на шляху пошуку. Тому одні державні та політичні

інститути трансформуються в інші, внесено зміни до Конституції України,

механізми влади ще очікують свого реального наповнення.

За законами діалектики необхідно визнати, що не може надбудова,

якою є прокуратура, розвиватися попереду та швидше, ніж базис, яким є

економічні відносини у суспільстві. Підтвердженням цього є такий факт:

тільки встановлення багатоукладної економіки, визнання рівності всіх форм власності, розбудова ринкових відносин, зміна в цілому економічного та

політичного устрою в державі призвели до становлення незалежної судової

влади та реалізації принципу змагальності. І як наслідок цього суди було

виключено з об’єктів прокурорського нагляду. Ані раніше, ані пізніше, але ще

тоді, коли для цього з’явилися об’єктивні обставини. Тому, на наш погляд,

пропозиції Генеральної прокуратури України, викладені у проекті змін до

Конституції України щодо реформування органів прокуратури, відповідають

сформованим критеріям і можуть бути покладені до основи подальшого

розвитку цієї інституції.

Тепер щодо функцій прокуратури, які пропонуються у зазначеному

проекті. Як уже було зазначено, найдискусійнішим залишається питання щодо

надання прокуратурі функції захисту прав і свобод людини та громадянина,

державних та громадських інтересів, а також представництва суспільних

інтересів в суді у випадках, визначених законом. Згідно зі ст. 3 Конституції

України людина, її життя і здоров’я, честь та гідність, недоторканність і

безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини

та їх гарантія визначають зміст спрямованості діяльності держави. Держава

відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення

прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Зрозуміло, що держава

повинна не тільки декларувати зазначені цінності, які, до речі, абсолютно

збігаються з цінностями європейських країн, а й гарантувати їх, тобто

забезпечувати. А в який спосіб має відбуватись таке забезпечення? Це питання

постало перед усіма країнами, які прагнуть підтримувати високі стандарти

демократії. Але кожна держава обирає свій власний шлях вирішення цієї

проблеми. Це як господар. Один зачиняє свою оселю тільки на замок, щоб

зберегти майно, бо не має інших можливостей для охорони, другий обладнує

будинок електронними засобами спостереження, а третій наймає ще й

охоронців. Проте всі вони прагнуть одного: захистити своє майно, хоча діють

по-різному, виходячи зі своїх матеріальних можливостей, тобто з об’єктивних

обставин. Тому і в нашій країні держава повинна сама обирати форму та засіб

захисту прав і свобод людини, громадянина і суспільства. Тут, на наш погляд, має діяти правило: все, що іде на користь захисту прав та інтересів, має право

на життя. Щодо цього питання варто зазначити таке. По-перше, у

демократичній країні має бути багатоканальна система захисту й охорони прав

людини, яка повинна мати можливість обирати, куди звертатися за захистом

своїх прав та інтересів: до суду чи прокурора, який зможе надати допомогу

швидко і безкоштовно. Іншими словами: така діяльність органів прокуратури –

не що інше, як досудовий захист людини та громадянина. По-друге, органи

прокуратури не підміняють суди, а допомагають останнім не доводити у ряді

випадків вирішення конфліктів до тривалого судового розгляду, чим

звільняють суди від роботи, яка може бути виконана іншим шляхом. По-третє,

органи прокуратури спираються на владу й авторитет суду, взаємодіють із ним

у визначених законом процесуальних формах. А в разі відхилення вимог

прокурора він звертається з заявою до суду, рішення якого є остаточним. По-

четверте, будь-яке рішення, дія чи бездіяльність прокурора, їх законність і

обґрунтованість завжди можуть бути перевірені законом. На практиці

виникають численні випадки, коли суб’єкти правовідносин свідомо, за

взаємною домовленістю діють усупереч вимогам закону, порушуючи при

цьому інтереси держави, суспільства чи людини. Однак в силу певних

обставин, наприклад, корупційної заінтересованості, ніхто не піднімає питання

про визнання таких дій, діяльності, бездіяльності чи угод незаконними. Суди

за власною ініціативою таке питання без відповідного звернення, причому в

процесуальній формі також поставити не можуть. Тому виникає ситуація, коли

порушення прав існує, а за його усуненням та відновленням звернутися до

судових органів нікому. Особливо це характерно при приватизації чи

відчуженні держмайна, і лише прокурор, використовуючи власні

повноваження, має право вжити заходів щодо відновлення порушених прав,

зокрема й звертаючись до судової процедури. На підтвердження цього наведу

лише один приклад. Орган місцевої влади виступив засновником

комунального підприємства, і як внесок передав до статутного фонду цього

підприємства нежитлове приміщення в центрі міста, порушуючи при цьому

чинне законодавство. Упродовж тривалого терміну порушувались інтереси громадян, але зацікавленості у відновленні порушеного права ніхто не виявив.

І тільки прокурор, коли йому стало відомо про даний випадок зі звернення

громадян, вжив заходів прокурорського реагування і поновив права громадян.

Закінчуючи свій виступ і звернусь до висловлювання Генерального прокурора

України Олександра Медведька, який у своїй статті «Якою бути українській

прокуратурі» наголосив, що прокуратура повинна реформуватися. Проте до

реформування треба поставитися з особливою увагою, адже цим кроком

можна як виправити стан справ у сфері правоохоронної діяльності, так і

зашкодити йому, перекресливши багаторічні напрацювання. І останнє.

Звертаючись до авторитетного експерта пана П’єра Корню, слідом за ним хочу

проголосити: неможливо реформувати одним помахом чарівної палички ані

величезну країну, яка спирається на вікові традиції, ані таку інституцію, як

прокуратура, що мала великий вплив на життя країни протягом десятиріч.