ОСНОВНІ ТЕНДЕНЦІЇ ФОРМУВАННЯ СУЧАСНОЇ МОДЕЛІ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ

Питання про необхідність реформування прокуратури в напрямі

приведення її у відповідність до сучасних європейських демократичних

стандартів та визнаної в цивілізованому світі системи загальнолюдських

цінностей уже стало достатньо звичним як у наукових колах, так і серед

практичних прокурорських працівників. Однак до сьогодні не відпрацьовано

єдиного підходу до формування сучасної моделі прокуратури.

Основними проблемами в цьому аспекті, на наш погляд, є:

• визначення оптимальних функцій прокуратури в сучасній

українській державі;

• співвідношення владних повноважень прокуратури з

повноваженнями інших державних органів різних гілок влади.

Що до визначення складу функцій прокуратури, то, я вважаю, тут

треба виходити з необхідності закріплення за прокуратурою напрямів,

реалізація яких не може бути ефективно здійснена силами інших державних

органів. Це стосується наглядових функцій, і передусім загального нагляду.

Досвід багатьох європейських держав дає змогу чітко визначити

залежність між обсягом наглядових функцій прокуратури і ступенем

розвитку судової системи держави. Чим розвиненіша судова система, що

виявляється у наявності спеціалізованих судів, доступності правосуддя для

громадян, забезпеченні в державі ефективної правової допомоги, тим менше

наглядових функцій залишається у прокуратури. В державах, які мають

високорозвинену судову систему, функція загального нагляду на прокуратуру

не покладається. В таких умовах це абсолютно обґрунтовано, оскільки захист прав будь-якого суб’єкта достатньо ефективно реалізується через

механізм судової влади.

З іншого боку, багато державних органів наділені контрольно-

наглядовими повноваженнями в складних сферах діяльності (наприклад,

банківський, пожежний, санітарно-епідеміологічний, ветеринарний,

архітектурно-будівельний нагляд або контроль), що є необхідним елементом

державного управління або державного регулювання в цих сферах, і

дублювання прокуратурою відповідних функцій таких органів не доцільно.

Водночас існують такі сфери діяльності, в яких велике значення має

дотримання законів усіма суб’єктами, а контроль за законністю складний або

взагалі неможливий із організаційних або інших причин. Такою сферою,

наприклад, є діяльність багатьох державних органів, а також органів

місцевого самоврядування.

Безумовно, частково проблему контролю за законністю в діяльності

державних органів і органів місцевого самоврядування можна вирішити за

рахунок можливостей судової системи. Однак існує багато аспектів їх

внутрішньої діяльності, в зв’язку з якими не виникає підстав для судового

розгляду спорів, але які все ж таки є суттєвими для нормального

функціонування апарату держави. Такими можна вважати, наприклад,

питання дотримання законодавства про державну службу, антикорупційного

законодавства тощо. У цьому випадку наглядова діяльність прокуратури була

б корисною і ефективною, однак предмет нагляду необхідно чітко визначити

у відповідному законодавчому акті.

Дискусійним є питання про надання прокуратурі наглядових

повноважень щодо законності судових рішень. Власне кажучи, виникнення

цієї проблеми зумовлено здебільшого сформованою в суспільстві за останні

роки недовірою до судової системи. Заперечувати необхідність контролю за

законністю судових рішень було б неправильно, однак необхідно визначити

його таку форму, яка б не могла перетворити суд на засіб силового тиску.

Такою формою могло б стати надання прокурорам повноважень оскаржувати або опротестовувати рішення судів у порядку, аналогічному існуючому

апеляційному та касаційному.

Водночас з наданням прокурорам таких повноважень треба

розширити можливості прокуратури щодо представництва інтересів громадян

у суді. При цьому основним критерієм такого представництва має стати

відсутність можливості у певної особи самостійно захистити свої права.

Крім того, у зв’язку з розвитком системи адміністративного

судочинства прокурора доцільно наділити правом безпосереднього

звернення до адміністративного суду з позовами про визнання незаконними

та відміну актів, прийнятих органами державної влади й органами місцевого

самоврядування, уникаючи, таким чином, принесення протесту на ці акти.

При цьому необхідно встановити правило, згідно з яким адміністративні

позови прокурора розглядатимуться якнайшвидше. Це повністю

відповідатиме Конституції України, оскільки відповідно до ст. 144

Конституції України дія актів органів місцевого самоврядування

призупиняється з одночасним зверненням до суду, а згідно зі ст. 59 Закону

України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів місцевого

самоврядування на підставі невідповідності їх Конституції і законам України

визнаються незаконними винятково в судовому порядку.

Водночас не викликає сумніву той факт, що за прокуратурою повинні

залишатися функції підтримання державного обвинувачення в суді та нагляд

за законністю при виконанні судових рішень у кримінальних справах. У

цьому контексті необхідно звернути увагу і на можливе розширення

прокурорського нагляду за законністю виконання судових рішень взагалі, і

передусім державними органами, органами місцевого самоврядування, а

також посадовими особами.

Таким чином, основними тенденціями формування сучасної

функціональної моделі прокуратури в Україні, на наш погляд, є:

– трансформація наглядових функцій прокуратури відповідно до

тенденцій розвитку судової системи в Україні;

– наділення прокуратури повноваженнями оскарження або

опротестування судових рішень за правилами апеляційного або

касаційного оскарження;

– розширення повноважень прокуратури щодо можливостей

прямого звернення до суду з адміністративними позовами про

визнання незаконними і скасування актів державних органів і

органів місцевого самоврядування;

– розширення можливостей прокуратури щодо представництва в

суді інтересів осіб, які не взмозі захистити свої права самостійно;

– розширення меж прокурорського нагляду за законністю

виконання судових рішень.

Хотів би також зупинитися на питанні про приналежність

прокуратури до однієї з гілок влади. Єдиної думки щодо цього ані серед

вчених, ані серед практиків на сьогодні не існує, а дискусії про роль і місце

прокуратури в Україні не припиняються вже багато років. Дехто пропонує

віднести прокуратуру до виконавчої влади. Думка цікава, якщо врахувати, що

основне призначення виконавчої влади – організація практичного

застосування законів. Отож невід’ємною частиною такої діяльності є

контроль за їх дотриманням і виконанням. Прихильники цієї ідеї акцентують

увагу на тому, що вся діяльність прокуратури спрямована на забезпечення

законності, отож прокуратура також виконує глобальну функцію організації

виконання і дотримання законів специфічними, притаманними тільки їй

методами.

Інші вважають, що прокуратуру варто віднести до законодавчої або

судової гілок влади. Переконливу аргументацію навели сьогодні Генеральний

прокурор України та експерт Венеціанської комісії Ради Європи. Думка

слушна, якщо врахувати, що ці гілки влади мають, на відміну від виконавчої,

лише по одній чітко визначеній формі реалізації:

• для законодавчої – це законотворчість;

• для судової – здійснення правосуддя.

Тому вважаємо, що при вирішенні цього доленосного для держави

питання домінуючою має бути думка Генеральної прокуратури України.

Однак, коли буде вирішуватися це питання, прокуратура повинна бути

органом судової гілки влади лише функціонально, а не організаційно, що

забезпечить їй необхідну незалежність.