ДЕЯКІ АСПЕКТИ ТЕОРЕТИЧНОГО ОБҐРУНТУВАННЯ ДОЦІЛЬНОСТІ ЗМІНИ КОНСТИТУЦІЙНОГО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Необхідною умовою реформування будь-якої державної інституції є

детальне наукове обґрунтування раціональності докорінних змін у ній, тобто

з’ясування їх соціальної обумовленості, пошук відповіді на три основні

запитання: навіщо реформувати, в якому напрямі і як це робити.

Відповідь на перше запитання щодо вітчизняної прокуратури відома:

існуюча її модель вступила в протиріччя з сучасними соціально-політичними

реаліями. Це спричинило низку негативних наслідків: а) невизначеність її

місця в механізмі державної влади; б) критику її статусу з боку авторитетних

євроструктур; в) суттєве зниження ефективності прокурорської діяльності;

г) падіння авторитету прокуратури як державної інституції.

Пошук відповіді на друге запитання – в якому напрямі реформувати

прокуратуру – виявився досить складним. По-перше, треба було з’ясувати, в

якому напрямі рухатися. З цього приводу серед фахівців і широкого загалу

виникло чимало думок: від збереження «статусу кво» до включення

прокуратури практично в кожну з відомих гілок влади і навіть до визнання за

прокурорською діяльністю статусу самостійної, четвертої гілки влади.

Науково обґрунтованим є лише один підхід – прокуратура не може

більше залишатися «вільним електроном» у системі державної влади. Вона

повинна знайти своє місце в одній із трьох існуючих її гілок. В якій саме,

залежить від конкретних історичних і соціально-політичних умов, за яких

здійснюється реформа. На мій погляд, ні в законодавчій, ні у виконавчій владі

прокуратура в сучасній Україні як важлива державна інституція не зможе

ефективно реалізувати свою конституційну місію – специфічними методами

прокурорської діяльності сприяти утвердженню і забезпеченню прав і свободлюдини державою (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Вона здатна на це лише в

системі судової влади, найближчої до прокуратури за всіма їх сутнісними

ознаками і, що важливо, найменш заполітизованої, зосередженої на виконанні

своїх конституційних функцій, а не на боротьбі за першість у справі

володарювання в державі.

Це давно зрозуміли в багатьох європейських країнах, які декларували у

своїх законодавствах, що завданням прокуратури є сприяння відправленню

правосуддя судом. Зокрема, відповідно до ст. 124 Конституції Іспанії

завданням прокуратури є сприяння відправленню правосуддя з метою захисту

законності, прав громадян і громадських інтересів; згідно із Законом України

«Про прокуратуру» Литовської Республіки від 13 жовтня 1994 року

прокуратура є державним органом, який сприяє судам у здійсненні

правосуддя.

Досить вагому аргументацію на користь цього вибору висловив

Генеральний прокурор України. Я спробую навести два додаткові аргументи

на користь саме такого висновку. Перший – лише в системі органів судової

влади прокуратура зможе сконцентрувати свої зусилля на виконання свого

головного завдання – професійно та політично незаангажовано забезпечувати

захист прав і свобод людини й громадянина судом. Наголошую – лише

забезпечувати, не втручаючись у сам процес їх захисту, який є винятково

прерогативою суду (ч. 1 ст. 55 Конституції України).

Іншим аргументом на користь віднесення прокуратури до системи

судової влади є те, що воно дасть змогу суттєво укріпити саму цю владу як

організаційно, так і сутнісно. Організаційний момент може проявитись за

умови професійного об’єднання корпусу суддів з прокурорським загалом у

межах єдиних фахових інституцій, передусім Вищої ради юстиції. Цей орган

зможе впливати на формування кадрової і дисциплінарної політики у всій

системі судової влади, включаючи прокуратуру, сприяти вільному взаємному

переміщенню судово-прокурорських кадрів з органів прокуратури в суди і

навпаки. Сутнісний момент виявиться в тому, що єдина «судово-прокурорська

влада» буде ефективніше виконувати конституційну функцію захисту прав і свобод людини і громадянина шляхом здійснення правосуддя судом та

належного його забезпечення засобами прокурорської діяльності.

Тепер щодо третього запитання: як реформувати прокуратуру? Воно

багатоаспектне. Я окреслю лише один із аспектів – послідовність

реформування.

Першим етапом його здійснення стало визначення соціальної потреби

радикальних змін статусу прокуратури, тобто постановка і вирішення

питання, чи справді необхідна реформа? Крім того, цей етап ознаменувався

ґрунтовним вивченням історії та зарубіжного досвіду, а також досить жвавою

дискусією щодо соціальної ролі і перспектив розвитку прокуратури, що

протягом останніх 15 років точиться у суспільстві. Другий етап – це створення

науково обгрунтованої концепції реформування прокуратури, в процесі якої

вирішувалися проблеми деміфізації соціальної ролі, а відтак, і сутності

прокуратури; деполітизація цієї державної інституції. Засади вказаної

концепції викладено у програмній статті Генерального прокурора України

«Європейське майбутнє прокуратури України».

Наступний етап реформування – підготовка проекту Закону України

«Про зміни до Конституції України» щодо статусу прокуратури та

пояснювальної записки до нього. Реалізація цього етапу здійснювалася

спільними зусиллями Генеральної прокуратури України та Академії

прокуратури України, результатом чого стала модель законопроекту, яка

обговорюється на конференції. Окремим важливим етапом реформування

конституційного статусу прокуратури стало вивчення законопроекту

експертами низки європейських міждержавних структур.

Нарешті, проект Закону України «Про зміни до Конституції України»

щодо статусу прокуратури з експертними висновками став предметом творчої

дискусії в межах міжнародної наукової конференції. Це дуже важливий етап

реформування, сучасний і демократичний. Він дає змогу висловитися

широкому загалу фахівців з приводу проблемних аспектів, закладених у

проекті документів конференції. Найважливішим серед них, я вважаю,

визначення «сфери відповідальності прокуратури». Ефективність прокурорської діяльності збільшиться, коли прокуратура відмовиться від ролі

«всезнайки» і «всеумійки», виконання якої, як відомо, спричиняє вибірковість

реагування, поверхневість висновків та інші негативні наслідки, адже давно

відомо, що неможливо осягнути неосяжне. Прокуратура повинна зайнятися

чимось одним. У даному випадку – забезпеченням бездоганності досудового і

судового провадження. Це сфера суто прокурорської діяльності, своєрідний

фільтр для потоку інформації, спрямованої на винесення судом правосудного

рішення та забезпечення його реалізації.

Після відповідних змін і доповнень до законопроекту його

запропонують суб’єктам законодавчої ініціативи для включення до розгляду

Верховною Радою України і це буде наступним етапом здійснення реформи.

Попередньо основні положення цього документа необхідно включити до

тексту проекту Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та

забезпечення правопорядку в Україні. Крім того, це сприятиме широкому

розповсюдженню ідеї включення прокуратури до судової влади та переходу

від її поліфункціональності до монофункціональності, а також сприятиме

подоланню стереотипу професійного мислення багатьох працівників

прокуратури, впевнених, усупереч Конституції, що ця державна інституція

повинна залишатися органом вищого нагляду за додержанням законності у

всіх сферах життєдіяльності суспільства.

У демократично організованій державі не потрібно навіть допускати

думки про необхідність такої інституції. «Вищий нагляд» за правопорядком у

такій державі здійснюють інститути громадянського суспільства, а також

засоби масової інформації, вгамовуючи тим самим нестримне бажання

держави втручатися у справи суспільства, залишаючись при цьому над

законом.

З огляду на складність політичної ситуації в Україні, доля цього

проекту бачиться досить важкою. Завдання правничої науки, передусім

відомчої, – забезпечити неупереджену, ґрунтовну, конструктивну науково-

інформаційну підтримку засад означеного законопроекту та вдосконалення окремих його положень, зокрема тих, що стосуються доцільності переходу до

монофункціональності.

Самостійним аспектом проблеми, що розглядається, є питання про

техніко-юридичне закріплення статусу прокуратури в Основному законі

України. Концентрована відповідь на це запитання дається в законопроекті.

Додам лише, що, на мою думку, в ч. 1 ст. 121 не потрібно обмежуватись

декларацією, що прокуратура є незалежним органом в системі судової влади, а

доповнити її тим, що вона забезпечує здійснення правосуддя судами. Це на

конституційному рівні започаткує розмежування компетенції суду і

прокуратури. Конкретизується таке розмежування повноважень переліком

функцій прокуратури у проекті цієї статті Конституції. Саме через функції

можна чітко уявити, якою може стати наша прокуратура в майбутньому. Але

розгляд цієї проблеми виходить за межі запропонованих тез і може стати

самостійним напрямом наукових розвідок за означеною тематикою.

Таким чином, доведеність соціальної обумовленості реформування

прокуратури, а також дотримання основних вимог сучасної технології його

проведення дає підстави стверджувати, що воно здійснюється на належному

науково-організаційному рівні, попри наявність сумнівів у цьому з боку декого

з учасників дискусії щодо майбутнього вітчизняної прокуратури.