КОМЕНТАРІ ДО ЗАКОНОПРОЕКТУ «ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН І ДОПОВНЕНЬ ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ» СТОСОВНО ПРОКУРАТУРИ

Перш за все я хотів би відверто та об’єктивно сказати про ті причини

та обставини, які зумовили необхідність проведення цього поважного

зібрання.

Протягом усіх років незалежності України, а особливо останнім

часом, не вщухають дискусії навколо проблем, пов’язаних з прокуратурою, а

саме: щодо її місця у системі державної влади, статусу, функцій та

повноважень і таке інше.

На жаль, нерідко, ці спори мають не конструктивний характер

ділової неупередженої полеміки, а продиктовані політичними та

кон’юнктурними інтересами.

З боку політиків, науковців, інших фахівців, у засобах масової

інформації висловлюються різні, часто абсолютно протилежні думки щодо

ролі прокуратури у суспільстві та перспектив її подальшого розвитку. При

цьому, цікаво те, що практично всі учасники цих дискусій в обґрунтування

своєї позиції посилаються на міжнародні, зокрема європейські, стандарти

щодо моделі прокуратури в демократичному суспільстві.

У той же час досі комплексного дослідження цієї проблематики не

проводилося, внаслідок чого можна констатувати, що нинішня модель

української прокуратури, в тому числі й стосовно незалежності прокурорів,

суттєво відрізняється від демократичних світових стандартів.

Таким чином, масштаби та гострота полеміки навколо долі

прокуратури в нашій державі дійшли того рівня, коли виникла нагальна

потреба у серйозній, відвертій розмові, де б міжнародні експерти, політики,

науковці, практичні працівники могли висловити і обґрунтувати свої позиції з єдиною метою – дійти правильних висновків, наблизитися до об’єктивної

істини стосовно цього важливого та непростого питання.

Я думаю, що цьому сприятиме і «круглий стіл» з питань

конституційних змін щодо статусу прокуратури, який заплановано провести у

рамках нашої науково-практичної конференції.

Тому запрошую всіх до активної та плідної співпраці, а зі свого

боку хотів би висловити деякі міркування щодо проблем і перспектив

реформування прокуратури України, які, передусім, стосуються

концептуальних питань правової регламентації конституційного статусу

прокуратури в Україні. Хочу відразу наголосити, що однією з головних тем

для обговорення на нашому форумі є розроблений фахівцями Генеральної

прокуратури України за участю науковців Академії прокуратури проект змін

до Конституції України в частині, що стосується органів прокуратури, який

було направлено на розгляд Президентові України, Верховній Раді України,

Секретарю Ради національної безпеки і оборони України, міністру юстиції та

Голові національної комісії із зміцнення демократії та утвердження

верховенства права.

Одночасно проект був надісланий до Ради Європи та відомих

європейських фахівців для отримання незалежної оцінки запропонованих змін

до Конституції.

Що ж спонукало нас до здійснення зазначених заходів ?

Причиною цього стало декілька чинників, так би мовити,

зовнішнього та внутрішнього характеру.

З одного боку, необхідність розробки цього законопроекту

зумовлена критикою України відповідними інституціями Ради Європи щодо

невиконання нею зобов’язання реформувати прокуратуру відповідно до

принципів демократичного суспільства, з іншого – невизначеністю місця і ролі

прокуратури в системі державної влади, відсутністю достатніх гарантій її

незалежності тощо.

З урахуванням цих обставин Указом Президента України від 20

січня 2006 року передбачено підготувати до 1 квітня цього року з

урахуванням висновків Венеціанської комісії та Резолюції ПАРЄ № 1466

проект змін до Конституції України.

Хоча Генеральну прокуратуру України не було залучено до

підготовки цього законопроекту, зазначений Указ Президента став для нас

каталізатором для комплексного вивчення і аналізу всього кола зазначених

проблем, чим, як я вже зазначав, до цього в Україні ніхто предметно не

займався.

Нашими фахівцями були ретельно вивчені всі існуючи норми та

вимоги щодо ролі прокуратури у демократичному правовому суспільстві, а

також висновки експертів Ради Європи стосовно попередніх законопроектів

про прокуратуру. Проведено порівняльний аналіз конституційного статусу

прокуратур країн СНД, Балтії, Східної, Центральної та Західної Європи.

Проаналізовано досвід законотворення у цій сфері в інших країнах, і, у першу

чергу, – постсоціалістичних, який знайшов підтримку і схвалення з боку

міжнародних організацій.

Результатом нашої роботи і став проект Закону «Про внесення змін

до Конституції України», головною метою якого є визначення правового

статусу прокуратури, який би повною мірою відповідав міжнародним нормам,

сприяв зняттю застережень експертів Ради Європи і водночас не завдавав

шкоди захисту прав людини, суспільних і державних інтересів.

Як показав час, ми зробили цілком слушно, адже ніякого проекту

конституційних змін від виконавців цього заходу чи взагалі будь-кого ми досі

не побачили.

Так що ж пропонується Генеральною прокуратурою України?

В інтересах громадян, держави та суспільств прокуратура в Україні

має бути незалежним державним органом в системі судової влади, на яку

покладаються важливі функції із захисту прав і законних інтересів людини та

громадянина, інтересів держави і суспільства.

Віднесення прокуратури в Україні до системи судової влади стане

фундаментальним і принциповим кроком на шляху її реформування, який

дозволить забезпечити безсторонність, незалежність та деполітизацію діяльності прокуратури та відповідатиме сучасним тенденціям визначення ролі

прокуратури в демократичних країнах, у переважній більшості яких питання

місця прокуратури у структурі державних органів вирішено саме таким чином.

Шляхом віднесення прокуратури до судової гілки влади пішли не

тільки такі демократичні європейські країни, як Бельгія, Іспанія, Італія,

Нідерланди, Греція, Португалія, Франція, Фінляндія, а й більшість

постсоціалістичних країн, зокрема, Азербайджан, Вірменія, Грузія, Казахстан,

Молдова, Росія, Латвія, Литва, Болгарія, Румунія.

Доцільність такого підходу обумовлюється тим, що функції

прокуратури безпосередньо пов’язані зі здійсненням правосуддя, а професії

судді та прокурора за своїм характером є спорідненими. При цьому аналіз

чинних і запропонованих положень Конституції України дозволяє зробити

висновок, що включення прокуратури до судової системи жодним чином не

буде посягати на незалежність суддів.

Натомість включення прокуратури до виконавчої влади, зокрема до

Міністерства юстиції, в умовах становлення демократії, при парламентсько-

президентській формі правління, за сьогоднішньої соціально-економічної

ситуації в Україні буде не тільки її втручанням в компетенцію виконавчої

влади, проти чого застерігає стаття 12 Рекомендації 19 Комітету Міністрів

Ради Європи 2000 року, а й може призвести до політизації прокуратури, її

залежності від парламентської коаліції депутатських фракцій і певних

політичних сил.

Хочу навести міркування з цього приводу пана Вальтера Швіммера –

відомого політичного діяча, багаторічного члена Парламентської Асамблеї

Ради Європи, який у період з 1999 по 2004 рік обіймав посаду Генерального

Секретаря Ради Європи, висловлену ним кілька днів назад у Києві. Пан

Швіммер зазначив, що коли прокуратура знаходиться у судовій владі, як

показує європейський досвід, то навколо статусу прокуратури в суспільстві

немає жодних дискусій, а у тих державах, де прокуратура належить до виконавчої влади, дискусії практично не припиняються, в тому числі і в рідній

йому Австрії.

Можна навести і характерний, у цьому сенсі, приклад Фінляндії, де

прокуратура належала до виконавчої влади, але фіни визнали за доцільніше

віднести її до системи судової влади.

Потребують удосконалення гарантії незалежності прокуратури, які в

Україні не можна визнати достатніми. Матеріали слухань, висновки ряду

експертів, в тому числі іноземних, свідчать про те, що в Україні існують

проблеми, пов’язані із забезпеченням реальної незалежності як Генерального

прокурора України, так і підпорядкованих йому прокурорів.

Прокуратура нерідко ставала заручником у політичному протистоянні

законодавчої та виконавчої гілок державної влади, внаслідок чого постійна

зміна генеральних прокурорів стала майже звичною для українського

суспільства.

Не може гарантувати реальної незалежності прокуратури існуючий

порядок призначення та звільнення Генерального прокурора, відсутність у

законодавстві визначення підстав для висловлення йому недовіри, обмеження

строку повноважень підпорядкованих йому прокурорів тощо.

У цьому аспекті слід розглядати запропоновані законопроектом

порядок призначення та дострокового звільнення Генерального прокурора

України, подовження строку його повноважень, а також конституційне

закріплення вимог, які висуваються до цієї посадової особи.

На мою думку, необхідно скасувати інститут висловлення недовіри

Генеральному прокуророві України з боку парламенту, яка має наслідком його

відставку. У демократичній країні Генеральний прокурор може нести

юридичну відповідальність, а не політичну, якою, по суті, і є висловлення

йому недовіри.

Крім того, існуючий порядок звільнення Генерального прокурора

України надає Верховній Раді переваги порівняно з Президентом, що, певною

мірою, порушує баланс між різними видами державної влади.

Нинішній строк повноважень Генерального прокурора України у п’ять

років не забезпечує належним чином гарантії його незалежності від

політичних сил і має бути збільшений. Треба розвести цей термін з виборами

як Президента, так і парламенту України, як це зроблено у більшості

демократичних країн світу. І хоча така пропозиція викликає зауваження

Венеціанської комісії, члени якої вважають, що для Генерального прокурора

взагалі не слід установлювати строку повноважень, за сучасних реалій в

Україні така вимога, на нашу думку, є необхідною. Зважаючи на це, проектом

пропонується семирічний термін повноважень Генерального прокурора з

можливістю, по його закінченню, бути знов призначеним на цю посаду.

З нашої точки зору доцільно надати Президентові України право

затвердження структури Генеральної прокуратури України, що сприятиме

забезпеченню необхідної незалежності відповідних керівників у середині самої

прокуратури.

У поєднанні з віднесенням прокуратури до органів судової влади ці

положення Основного Закону мають сприяти реальному втіленню принципу

незалежності прокуратури.

На жаль, повинен констатувати, що значна частина наших політиків ще

не оцінила належним чином користі для державних та громадських інтересів

статусу по-справжньому незалежного прокурора.

З цієї точки зору яскравим прикладом може слугувати той резонанс з

боку різних політиків (від комуністів до правих) та засобів масової інформації,

який викликало буквально цими днями представлення нашого проекту

громадськості.

Приводом для такого представлення стали візит в Україну з 25 по

27 вересня поточного року колишнього Генерального секретаря Ради Європи

пана Вальтера Швіммера і оголошення ним експертного висновку щодо

розробленого Генеральною прокуратурою України проекту про внесення змін

до Основного Закону.

Незважаючи на те, що пан Швіммер загалом позитивно оцінив цей

законопроект як прогресивний і демократичний, пропозиції прокуратури деякими політиками абсолютно різних «кольорів» та юристами були піддані

критиці як такі, що спрямовані на виведення Генерального прокурора і

прокуратури в цілому з-під державного та громадського контролю і таке

інше.

І така реакція, коли не розібравшись, глибоко не проаналізувавши

те чи інше питання, робляться поспішні, упереджені висновки, на жаль, є

показовою.

У чому ж справа?

А в тому, що практично всі складові спектру політичних сил у

нашій країні, які б ідеологічні та політичні уподобання вони не мали, ще не

відмовилися від бажання мати свого, керованого прокурора на всіх рівнях –

від Генерального до районного. Характерні, з цього приводу, слова одного

відомого політика: «... генпрокурор стане настільки самостійним, що буде

робити, що йому заманеться, без страху звільнення».

А зараз дозвольте коротко зупинитися на деяких функціях

прокуратури в редакції законопроекту.

Є природною для діяльності прокуратури у всіх демократичних країнах

і повністю відповідає рекомендаціям Комітету Міністрів Ради Європи №19

2000 року та Парламентської Асамблеї Ради Європи №1604 2003 року функція

кримінального переслідування..

Детальна регламентація цієї функції має знайти відображення у

новому Кримінально-процесуальному кодексі України, однак цьому повинне

передувати її закріплення за прокуратурою в Конституції України.

Важливою проблемою, яка потребує вирішення, є здійснення

прокуратурою слідства у кримінальних справах, яке вона відповідно до пункту

9 перехідних положень Конституції України продовжує виконувати до

сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що

регулюють її функціонування. Уявляється доцільним зберегти за

прокуратурою цю функцію до сформування такої системи, передбачивши, при

цьому, певний перерозподіл підслідності між прокуратурою та іншими

державними органами і право прокурора прийняти до свого провадження розслідування будь-якого злочину та визначати у відповідних випадках

підслідність між органами досудового слідства.

Принагідно хочу наголосити: сучасна стратегія Генеральної

прокуратури України щодо її впливу на формування державної правової

політики полягає в тому, щоб якнайменше декларувати свої наміри і

якнайбільше втілювати їх у конкретні справи.

Так і в цьому разі. Нашими фахівцями, як перші реальні кроки у

формуванні системи досудового слідства, підготовлено законопроекти «Про

Державну службу розслідувань України» та «Про внесення змін до статті 112

Кримінально-процесуального кодексу України» щодо зміни підслідності

злочинів проти особи, які направлено керівникам держави, уряду та

парламенту. До речі, останній проект 25 вересня цього року Президент

України вніс на розгляд Верховної Ради в порядку законодавчої ініціативи.

Вважаю доцільним трансформувати функцію нагляду за

додержанням і застосуванням законів у функцію захисту прав і свобод

людини і громадянина, державних і суспільних інтересів, беручи до уваги

наступні обставини.

Ці повноваження прокуратури, на наш погляд, відповідають

демократичним принципам права та міжнародним стандартам у галузі захисту

прав людини, згідно з якими в арсеналі прокуратури мають бути

повноваження, альтернативні кримінальному переслідуванню

Необхідно враховувати також соціальні аспекти цієї діяльності

прокуратури, яка за умов становлення правової держави виступає як один з

найефективніших інструментів захисту прав людини.

При цьому слід наголосити: прокуратура у цій діяльності ніяким чином

не зазіхає на повноваження суду, при розгляді будь-якого питання останнє

слово залишається саме за ним.

У міжнародно-правових документах, на міжнародних конференціях

генеральних прокурорів, які проводилися останнім часом, неодноразово

зазначалося, що повноваження прокурорів поза кримінальною сферою, за певних умов, є прийнятними і не суперечать ролі прокуратури у

демократичному суспільстві.

Я охарактеризував основні положення проекту змін до Конституції, які

стосуються прокуратури. Розумію, що навколо кожного питання можна і,

навіть, потрібно дискутувати. Головне – щоб ця дискусія була

конструктивною, корисною, позбавленою будь-якого політичного чи іншого

забарвлення.

Кажу відверто, розробляючи пропозиції щодо зміни конституційного

статусу прокуратури, ми керувалися виключно інтересами суспільства та

держави, принципами верховенства права, може чи не вперше серед

вітчизняних державних органів відмовившись від якихось відомчих інтересів.

У зв’язку з цим прикро чути висловлювання деяких наших опонентів

про те, що внесені пропозиції спрямовані на встановлення безконтрольності за

діяльністю прокуратури та продиктовані якимись кадровими амбіціями.

Навпаки – наша мета встановити чіткі, а головне цивілізовані форми такого

контролю. Не розуміти це, означає не усвідомлювати сутність правової

демократичної держави і місце в ній таких інституцій, як прокуратура.

Дуже легко промовляти про європейські цінності та стандарти. Але

коли, як у нашому випадку, пропонуються реальні кроки у цьому напрямку,

починаються незрозумілі просторікування. Тому для нас дуже важливо

відповісти на питання: чи ми дійсно намагаємося йти європейським шляхом,

чи то тільки гасла?

Хочу подякувати всім учасникам конференції за участь у нашому

заході, а особливо експертам Венеціанської комісії Ради Європи.

Можливо, у них склалося враження, що їхні зусилля щодо

запровадження в Україні демократичних цінностей, в тому числі й стосовно

прокуратури, є, м’яко кажучи, безперспективними.

Запевняю, що це не так. Переконаний, що реальним кроком

утвердження демократичних принципів права у нашому суспільстві стане і

наша науково-практична конференція, яка, безумовно, приверне увагу

громадськості й надасть поштовх для плідних дискусій у суспільстві.