ОКРЕМІ ПИТАННЯ ВИЗНАЧЕННЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ

Сучасний етап розвитку державності в Україні, що передбачає

реформування органів прокуратури, потребує з’ясування конституційно-

правового статусу Генерального прокурора України як носія

прокурорської влади та вдосконалення його правового забезпечення.

Правовий статус, як зазначає О. Р. Михайленко, – поняття неоднозначне і

законом не визначене, хоч воно є конституційним і згадується в Конституції

України неодноразово. Наприклад, у ст. 92 Основного Закону йдеться про

статус судів, статус столиці України, статус національної та іноземної валют,

у ст. 100 – про правовий статус Ради Національного банку України, у ст. 141

– про статус голів, депутатів і виконавчих органів ради. Діють окремі закони

України про статус судів, народних депутатів, правовий статус іноземців

тощо.

Останнім часом вченими-правниками активно досліджувалися

особливості правового статусу людини і громадянина, державних

службовців, суддів. Проте специфіці правового статусу Генерального

прокурора України – найвищої посадової особи прокуратури України – в

теоретичному аспекті належної уваги не приділялось.

У чинному законодавстві правовий статус Генерального прокурора

України прямо не визначено. Однак як соціально-правове явище цей

правовий статус об’єктивно існує, маючи свою структуру, кожен елемент

якої набуває вагомого значення, виконує свою роль і тому потребує

самостійного дослідження.

У теорії права правовий статус особи визначається як сукупність

невід’ємних від особистості конституційних (загальних) прав та

обов’язків, як сукупність прийнятих Конституцією України або іншими

законами вихідних, невідчужуваних прав та обов’язків людини, повноважень

посадових осіб, безпосередньо закріплених за тими чи іншими

суб’єктами права. Доповнюючи зазначені визначення, варто додати,

що статус суб’єкта становить передусім певну сукупність його соціальних

можливостей, обсяг і характер яких залежить від тієї ролі, соціальної функції,

що виконується ним у суспільстві. Прокурор як носій компетенції органів

прокуратури реалізує державно-владні повноваження у різних сферах

суспільного життя, професійно здійснює діяльність щодо забезпечення

виконання функцій, покладених на прокуратуру. Його повноваження

безпосередньо пов’язані зі службою в органах прокуратури. Для

характеристики служби в органах прокуратури доречно буде пригадати

висловлення відомого російського юриста М. М. Коркунова: «Діяльність,

яка становить зміст державної служби, є завжди юридичним обов’язком,

хоча б і добровільно прийнятим, проте завжди обов’язком».

Отже, крім загального правового статусу особи, громадянина,

прокурор, який перебуває на державній службі, має спеціальний статус

державного службовця. Між прокурором і державою на певному етапі

виникають конкретні державно-службові правовідносини, які

характеризуються наявністю взаємних прав, обов’язків, обмежень і

заборон, відповідальності й інших атрибутів правового статусу прокурора.

Наявність спеціального правового статусу свідчить про особливе правове

становище суб’єкта. Саме тому є усі підстави стверджувати, що статус

прокурора – різновид службово-правового статусу. В. Б. Авер’янов досить

слушно вирізняє два види державної служби – адміністративну (службу в

державних органах, їх апараті, місцевих органах самоврядування) та

спеціалізовану (судові органи, органи прокуратури, внутрішніх справ,

митниці тощо). Не випадково ст. 9 цього закону визначає, що правовий статус Генерального прокурора України регулюється Конституцією та

спеціальними законами України.

Основний Закон держави на конституційному рівні закріпив

головуюче положення Генерального прокурора в єдиній централізованій

системі органів прокуратури, встановив порядок його призначення на посаду

та звільнення з неї, термін повноважень, надавши йому таким чином

конституційного статусу. В юридичній літературі правовий статус

посадової особи прийнято характеризувати через правовий статус посади,

яку вона обіймає. Адже саме в ній відтворюється основна функція її носія,

комплекс прав та обов’язків, специфічні особливості. Якщо розглядати

Генерального прокурора як посадову особу, то варто зазначити, що до

формально-структурних елементів його правового статусу можна віднести:

найменування посади, ранг, порядок призначення і звільнення, повноваження

(і насамперед виключні), гарантії тощо.

Як видається, за своєю сутністю статус прокурора є також особливим

різновидом професійного статусу, оскільки йдеться про його виняткові

правові можливості впливу на ефективне здійснення професійної діяльності.

Загалом правовий статус прокурора можна визначити як

встановлену законом сукупність загальних і спеціальних прав та обов’язків,

визначених законом, які зумовлюють міру його належності та можливої

поведінки у сфері державно-службових відносин.

Важлива роль при визначенні правового статусу прокурора

відводиться його структурі. Структура статусу загалом – це сукупність

істотних стійких зв’язків і властивостей особи, які забезпечують свою

цілісність, зберігають основні якості за будь-яких ситуацій і змін. Це

стосується й статусу Генерального прокурора України.

У науці існують різні думки щодо визначення структури його статусу.

Узагальнивши і критично усвідомивши різні підходи щодо з’ясування

структури статусу особи взагалі та Генерального прокурора України зокрема,

доходимо висновку, що зводити його лише до сукупності прав та

обов’язків не можна. Поняття правового статусу особи, набагато складніше. Воно охоплює низку структурних елементів: громадянство,

правосуб’єктність, повноваження, компетенцію, законні інтереси, функції,

принципи діяльності, відповідальність, гарантії незалежності,

правосвідомість, статутні правовідносини, наявність відповідних правових

норм. Без цих елементів взагалі не може бути правового статусу. Водночас

усі перелічені елементи є складовими правового статусу Генерального

прокурора України. Вони взаємопов’язані та взаємообумовлені. Разом із тим

наявність покладених на нього обов’язків і наданих прав породжує певні

обмеження й заборони, зумовлені особливим статусом їх носія. Сутність

таких обмежень полягає у виключенні або обмеженні свободи вибору

поведінки у певній сфері правовідносин, що має слугувати запобіганню

протиправного використання прокурором свого посадового становища,

зловживання наданою йому владою. Зупинимося лише на деяких із них.

Генеральним прокурором України може бути лише громадянин

України. Отже, Генеральний прокурор передусім має статус громадянина

України, і йому належать усі конституційні права, свободи, обов’язки

громадянина України. Виняток становлять лише деякі з них, спеціально

визначені законом.

Правосуб’єктність також є складовою правового статусу

Генерального прокурора України. Він – фактичний носій певних

юридичних прав та обов’язків. Тому правосуб’єктність є невід’ємною від

Генерального прокурора України, як і від будь-якої особи, й виникає з

моменту призначення його на посаду.

Найістотнішими елементами правового статусу Генерального

прокурора України є його права й обов’язки (повноваження). Реалізуючи їх,

Генеральний прокурор України вступає у відповідні правовідносини з

іншими суб’єктами. Повноваження Генерального прокурора мають

державно-владний, імперативно-розпорядчий характер і є проявом

принципу публічності. Ці повноваження визначено в Законі України «Про

прокуратуру» (далі – Закон), у Кримінально-процесуальному кодексі України

й інших законодавчих актах.

Окремі права Генерального прокурора України визначено чітко,

наприклад, право брати участь у засіданнях Верховної Ради України й

інших колегіальних органів (ст. 9), право бути невідкладно прийнятим

Головою Верховної Ради України, Президентом України,

Прем’єр -міністром України (ст. 11). Йому належить також позачергове

право на дачу санкції на затримання і видворення іноземного громадянина

або особи без громадянства (ст. 27). До особливостей статусу Генерального

прокурора України належить: не менш ніж раз на рік інформувати Верховну

Раду України про стан законності (ст. 2), очолювати єдину

централізовану систему органів прокуратури (ст. 6), затверджувати її

структуру, призначати на посаду прокурорів та їх заступників, зокрема і

своїх.

Генеральний прокурор за посадою є Головою колегії Генпрокуратури

(ст. 14 Закону), членом Вищої ради юстиції (ст. 131 Конституції України).

У законодавстві вміщено багато інших нормативних положень щодо

повноважень Генерального прокурора, завдань і функцій, що на нього

покладаються. Отже, правовий статус Генерального прокурора

встановлюється не лише Конституцією, а й Законом України «Про

прокуратуру», іншими законодавчими актами.

Водночас доцільно зауважити, що правове забезпечення гарантій

незалежності та стабільності службового статусу Генерального

прокурора України є недостатнімені Зокрема, у демократичній державі,

якою на конституційному рівні задекларувала себе Україна, відносини між

вищим її керівництвом і Генеральним прокурором мають ґрунтуватися на

принципово інших підходах. Передусім на повазі з боку суспільства та

вищих керівників держави до посади Генерального прокурора як одного з

найважливіших гарантів законності, розумінні виняткової складності та

багатоманітності поставлених перед прокуратурою питань і, звичайно ж,

встановленні на законодавчому рівні чітких процедур взаємодії у цих

відносинах.

Як бачимо, практично таких умов в Україні дотепер не створено. І

хоча ст. 122 Конституції України передбачає, що Генеральний прокурор

призначається на 5 років, жоден із попередніх генеральних прокурорів не

відпрацював і половини цього терміну. Отже, така конституційна гарантія

виявилася недостатньо дієвою, оскільки вона не підкріплена іншими

вагомими гарантіями.

Рішучий і впевнений крок на шляху до майбутніх змін у правовому

статусі Генерального прокурора України зробила Генеральна прокуратура

України, яка підготувала і винесла на широкий загал Проект Закону України

«Про внесення змін до Конституції України», який отримав схвалення

міжнародних експертів Венеціанської комісії.

У законопроекті передбачено закріплення конституційного статусу

прокуратури та Генерального прокурора відповідно до міжнародних

принципів і стандартів щодо ролі і місця прокуратури у демократичному

суспільстві, зважаючи на історичні традиції, реальний стан державного та

суспільного розвитку. Відповідно до законопроекту прокуратура

становить єдину незалежну систему органів судової влади, уточнені

порядок призначення та звільнення з посади Генерального прокурора,

функції прокуратури, термін повноважень Генерального прокурора,

вперше на найвищому рівні пропонується встановити вимоги до особи,

яка буде претендувати на зайняття цієї посади. При вирішенні питання про

місце прокуратури в системі державної влади, безумовно, потрібно надати

перевагу судовій гілці влади.

Потреба щодо визначень громадянства України, вікового

обмеження (40 років), постійного проживання в Україні протягом останніх

десяти років і володіння державною мовою як обов’язкових вимог до

претендента на посаду Генерального прокурора є також поза будь-яким

сумнівом. Досвід роботи в органах прокуратури для претендента на посаду

необхідний. Однак, враховуючи перспективу на входження прокуратури до

судової гілки влади, вважаю за можливе в необхідних 13-ти роках стажу в органах прокуратури, передбачених законопроектом, допустити певною

мірою і стаж роботи на посаді судді.

На відміну від попередньої Конституції України, в новій не знайшов

свого закріплення основоположний принцип діяльності прокуратури –

принцип незалежності прокурорів. Закріплення цього принципу саме в

Конституції України було б основною гарантією його реалізації та суттєвою

протидією тиску на прокуратуру з боку політичних і державних діячів.

Вбачаємо за необхідне також поновити для Генерального прокурора

України право законодавчої ініціативи та передбачити на конституційному

рівні гарантії «незаперечності» конституційного терміну його повноважень.

Для забезпечення останнього передусім необхідно відмінити таку підставу

дострокового звільнення Генерального прокурора, як висловлення йому

недовіри Верховною Радою України (відставку). По-перше, такої підстави

не існує стосовно дострокового звільнення інших керівників конституційних

державних органів України. Отож така підстава ставить діяльність

прокуратури в безпосередню залежність від депутатського корпусу, а, по-

друге, не має жодного стосунку до відставки, під якою завжди розуміється

добровільна відмова від посади, що обіймається. В основу ж недовіри завжди

закладено якісь сумніви.

Немає потреби зайвий раз доводити, що в сучасних умовах

державотворення роль органів прокуратури України та їх керівника –

Генерального прокурора – необхідно посилювати, спрямовуючи їх діяльність

на утвердження верховенства права, виконання завдань щодо захисту від

неправомірних посягань на гарантовані Конституцією України права і

свободи людини, суспільства і держави.