ПОСИЛЕННЯ ГАРАНТІЙ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ ТА ПРОКУРОРІВ

Незалежність органів і посадових осіб прокуратури України при

реалізації їх конституційних функцій об’єктивно обумовлені, по-перше,

характером їхньої діяльності як особливих суб’єктів правоохорони і, по-друге,

автономним становищем, яке посідає прокурорська система в апараті держави.

Можна було б сподіватися, що в умовах існування демократичної

правової держави, якою задекларувала себе Україна, незалежність

прокуратури стане беззаперечним фактом. Проте цього не сталось. Понад те,

кількість чинників неправомірного впливу на прокуратуру значно зросла. У

вирішення нею конкретних юридичних справ систематично втручаються

народні депутати України (попри категоричне рішення Конституційного Суду

України), представники політичних партій, засоби масової інформації, ділки

тіньової економіки й організовані злочинні угруповання. Навіть державні діячі

не завжди проявляють стриманість в оцінці рішень і дій керівників

прокуратури.

Такі прояви є шкідливими навіть тоді, коли суб’єкти неправомірного

впливу, перебуваючи в полоні хибних уявлень, керуються цілком

доброчесними намірами. Тим більшої шкоди вони заподіюють, коли таке

втручання продиктовано особистими чи корисливими мотивами. У цих

випадках протиправний вплив обумовлений не відомчими, як у радянські часи,

а клановими міркуваннями, хоча інколи прикривається політичними

деклараціями.

Проблеми незалежності прокуратури поділяються на зовнішні (тобто у

відносинах з іншими суб’єктами права) і внутрішні, які виникають усередині

самої прокурорської системи, заснованої на принципі централізації і на

похідній від нього системі єдиноначальності.

Своєрідним у цьому відношенні є становище Генерального прокурора

України.

У Декларації про державний суверенітет України 1990 року було

наголошено, що Генеральний прокурор тоді ще Української РСР є підзвітним і

підконтрольним виключно Верховній Раді УРСР. У ч. 2 первинної редакції

чинного Закону України «Про прокуратуру» було передбачено, що у

діяльності по здійсненню нагляду за додержанням законів Генеральний

прокурор є відповідальним перед Верховною Радою України і лише їй

підзвітним, доповідаючи не рідше одного разу на рік Верховній Раді України

про діяльність прокуратури.

Чинна Конституція України і зазначена стаття Закону України «Про

прокуратуру» у нинішній редакції такої норми не містять. Вона передбачає, що

Генеральний прокурор України лише інформує Верховну Раду Україну про

стан законності, що, звичайно, не можна розглядати як прояв

підконтрольності. Натомість парламент може висловити недовіру

Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з

посади.

Фактично питання про підзвітність і підконтрольність Генерального

прокурора України поки що залишається відкритим. З одного боку, це може

породити ілюзії щодо його абсолютної незалежності від будь-кого, а, з іншого,

як ми бачимо на практиці, неврегульованість цього питання у законі, дає змогу

окремим владним структурам давати досить легковажні оцінки стану справ у

прокурорській системі і робити спроби керувати її діяльністю.

Можна з впевненістю стверджувати, що незалежність прокуратури в

цілому при реалізації її повноважень вирішальною мірою пов’язана з незалежністю Генерального прокурора. Хиткість його правового становища у

державній ієрархії до самого останнього часу не лише призводила до частої

змінюваності генеральних прокурорів, а й породжувала невпевненість у

всьому прокурорському середовищі, невиправдані кадрові, структурні

рішення, постійні заміни організаційно-правових нормативних актів (наказів)

Генерального прокурора України. До того ж, юридична громадськість і

суспільство загалом могли лише здогадуватися щодо дійсних причин

звільнення чергового керівника прокурорської системи, зокрема й подачі ним

заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Елемент впорядкованості у вирішенні пов’язаних з цим питань було

внесено змінами до ст. 122 Конституції України відповідно до Закону України

від 8 грудня 2004 року, а саме: встановленням порядку, за яким Генеральний

прокурор України не лише призначається на посаду Президентом України за

згодою парламенту, а й звільняється з посади в такому ж порядку. Проте цього

недостатньо.

Насамперед потрібно чітко вирішити, якщо не в Конституції, то у

Законі України «Про прокуратуру» питання про підзвітність і

підконтрольність Генерального прокурора України. Таку спробу зроблено у

розробленому в Генеральній прокуратурі України проекті Закону України

«Про прокуратуру» в новій редакції. Відповідно до ст. 15 цього проекту

система контролю за діяльністю прокуратури складається з парламентського

контролю, президентського контролю і судового контролю. Зауважимо, що

про останній можна було б окремо не згадувати, оскільки сфера його

застосування досить чітко визначена в спеціальному законодавстві і стосується

не лише прокуратури.

Формами парламентського контролю у ст. 16 проекту визначаються:

надання парламентом згоди на призначення та звільнення Генпрокурора

Президентом України, висловлення йому недовіри і як наслідок – відставка з

посади, щорічне заслуховування інформації про діяльність прокуратури, а

також створення тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих

комісій. Президентський же контроль за діяльністю прокуратури має обмежуватися призначенням на посаду і звільненням з посади Генерального

прокурора і щорічним заслуховуванням його інформації про діяльність

прокуратури.

Одразу ж відзначимо, що призначення на посаду навряд чи можна

розглядати як елемент контролю. Інша справа – звільнення Генерального

прокурора з посади, в тому числі у формі його вимушеної відставки через

ухвалення резолюції недовіри. Інформування парламенту і Президента про

діяльність прокуратури також можна розцінювати як контроль, оскільки ці

процедури пов’язані з різними формами відслідковування стану справ у

прокурорській системі і можуть бути підставою для певних організаційних

висновків. Це ж стосується і діяльності тимчасових депутатських комісій.

Однак при цьому неприпустимим є давання доручень і рекомендацій та

висунення вимог з приводу розслідування справ, прийняття наглядових та

інших рішень процесуального характеру.

Виникає запитання: чи поширюється парламентський і президентський

контроль на всю прокурорську систему, чи лише на Генерального прокурора

України? У широкому розумінні він має вплив на всі органи прокуратури, але

при цьому контрольні правовідносини мають виникати лише з Генеральним

прокурором, який з урахуванням висновків і зауважень за наслідками

контрольних заходів відповідно корегує діяльність підпорядкованих структур.

Інший підхід не узгоджувався б з принципом централізації прокуратури

України за вертикаллю.

Загалом існуючий порядок, коли вирішення питання про дострокове

звільнення Генерального прокурора відноситься до компетенції одночасно

двох центральних органів державної влади, можна розглядати як важливу

гарантію забезпечення його незалежності. За такої ситуації суб’єктивне

невдоволення його діяльністю з боку Президента могло б компенсуватися

лояльним ставленням до Генерального прокурора з боку парламентської

більшості і навпаки. Такий підхід характерний для системи стримування і

противаг у стосунках між різними гілками влади.

Проте баланс владних повноважень у цій сфері явно порушується через

наявність у Верховної Ради України права висловлювати недовіру

Генеральному прокурору і звільняти його з посади, до того ж, за відсутності

передбачених законом підстав. У таких умовах політичні пристрасті, які

постійно спалахують у нашому парламенті, тим більше в умовах ідеологічного

і політичного протистояння, цілком здатні штовхнути його на поспішний крок.

Згадаймо хоча б інформування Генерального прокурора України О. Медведька

на засіданні Верховної Ради України про хід розслідування справи щодо

вбивства Г. Гонгадзе. На цьому засіданні з уст багатьох депутатів лунали

прямі закиди на його адресу щодо свідомого гальмування розслідування щодо

притягнення до відповідальності організаторів цього злочину, а Голова

Верховної Ради України О. Мороз застеріг Генерального прокурора, що

врешті-решт доведення цієї справи до кінця можна буде доручити іншій особі.

Що це, як не натяк на висловлення недовіри з відповідними наслідками?

Невже хтось може серйозно вважати, що коли на зміну трьом попереднім

генеральним прокурорам, які не змогли вирішити цієї проблеми, прийде

четвертий, все буде гаразд?!

Ситуація, коли Генеральний прокурор України змушений постійно

балансувати між Президентом та парламентом і, по суті, перетворюється на

заручника різних політичних сил, є неприпустимою. Адже доходить до того,

що посаду Генерального прокурора дехто з політиків розглядав як розмінну

монету при поділі урядових портфелів, попри ту істину, що Генеральний

прокурор ніколи не входив і не входить до виконавчої влади.

Як зазначила кореспондент «Дзеркала тижня» О. Приймаченко, «...

владі був життєво необхідний Генеральний прокурор (йшлося про

О. Медведька. – авт.), такий, що не асоціюється з певними політичними

силами, не одіозний. В ідеалі – професіонал, чутливий до імпульсів, які

подаються зверху і такий, що не вводить в абсолют свою професійну

незалежність». Звичайно, незалежність Генерального прокурора не повинна

зводитися до абсолюту. Проте складається враження, що в останні роки

найменший прояв незалежності з його боку, небажання виконувати будь-які

 побажання «верхів» дедалі частіше ототожнюється з професійною

непридатністю.

У зв’язку з цим варто відзначити думку експерта Ради Європи П.

Корню (Швейцарія), що практика висловлення недовіри Генеральному

прокурору Верховною Радою «... наражає Генерального прокурора на свавілля

органу, якому не потрібно обґрунтовувати свої рішення і який би міг

висловити йому недовіру з причин, які не пов’язані з якістю та ефективністю

його роботи».

У проекті нової редакції Закону України «Про прокуратуру» (ч. 1 ст.

25) пропонується встановити таку підставу для висловлення Верховною Радою

недовіри Генеральному прокурору, як «порушення Конституції та законів

України». Проте вказівка на це не фігурує серед підстав звільнення з

ініціативи Президента, хоча підходи тут у принципі мають бути однаковими.

Можна згадати у зв’язку з цим, що у нашому законодавстві уже була спроба

встановити додаткову гарантію об’єктивного вирішення цього питання.

Відповідно до Закону України «Про Конституційний Суд України» від 3

червня 1992 року, який виявився «мертвонародженим», на цей орган було

покладено обов’язок надавати висновки про додержання Генеральним

прокурором України, як і низкою інших високопосадовців, включаючи самого

Президента України, висновків про додержання ними Конституції і законів

України в разі порушення питання про дострокове припинення їх повноважень

(п. 7 ст. 14). В сучасних умовах цю місію зміг би виконувати такий

конституційний орган, як Вища рада юстиції у разі наділення його

відповідними повноваженнями. Проте найкраще було б взагалі відмовитися

від висловлення недовіри парламентом Генеральному прокурору України,

хоча дуже проблематично, щоб більшість Верховної Ради погодилася б на таке

обмеження своїх прерогатив.

Надто серйозною перешкодою для встановлення чітких правових меж

дострокового припинення повноважень Генерального прокурора, а відтак, і

забезпечення його незалежності є рішення Конституційного Суду України у

справі про призначення або звільнення посадових осіб, відповідно до якого генпрокурору, по суті, надано «титул» політичного діяча, а отже, і офіційно

підтверджена припустимість дострокового припинення його повноважень у

межах політичної відповідальності. Нами уже наводилися аргументи на

обґрунтування спірності такого підходу. До них можна додати і такий.

Генеральний прокурор на відміну від членів уряду, яких можна відправити у

відставку як політичних діячів, не може бути членом якоїсь партії чи

представляти будь-яку політичну силу. Тому видавати його за політичного

діяча цілком алогічно.

Звичайно, покінчити з таким становищем в сучасних умовах дуже

важко через неможливість перегляду рішення КС. Потрібні зміни до

Конституції, що є досить проблематичним. Однак знімати цю проблему з

порядку денного все ж немає підстав.

Має рацію поважний експерт Ради Європи і в тому, що недоцільно

обмежувати повноваження Генерального прокурора України певним строком.

Проте навряд чи ця проблема має першочергове практичне значення. Адже

дотепер жоден Генеральний прокурор України не відпрацював на своїй посаді

встановленого Конституцією України терміну (5 років), а тривалість каденції

попередників нинішнього Генпрокурора не перевищувала 1–2 роки, тобто

зазначена норма Основного Закону перетворилася у фікцію. Отже, якщо

вдасться хоча б забезпечити додержання ч. 2 ст. 122 Конституції України у цій

частині, то таке можна було б розцінювати як неабияке досягнення.

Що ж до проблеми забезпечення незалежності працівників прокуратури

від стороннього втручання, то хотілося б торкнутися такої гарантії, як

належний рівень їх недоторканності при вирішенні питань притягнення до

юридичної відповідальності, передусім кримінальної та адміністративної. У

цьому зв’язку привертає увагу запропонована авторами зазначеного

законопроекту новація – включення до проекту статті 7 під назвою «Імунітет

прокурора». Це важливо тим, що жодних ознак такого імунітету чинне

законодавство не передбачає. Разючу невідповідність між правовою

захищеністю прокурорів і суддів важко пояснити якимись раціональними

міркуваннями. Принципові працівники прокуратури майже не захищені від брудних, але витончених провокацій з боку представників криміналітету і

силових структур, що їм сприяють. Окремі з них необґрунтовано

притягуються до кримінальної відповідальності, як це сталося з прокурором

Таращанського району Київської області, який зараз реабілітований і

поновлений на посаді.

Проектом передбачено, що кримінальна справа стосовно Генерального

прокурора України може бути порушена тільки заступником Генерального

прокурора України за погодженим з Верховною Радою України поданням

Президента України. Передбачається також, що прокурор не може бути

притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи взятий під

варту без згоди Генерального прокурора України. Проникнення в житло чи

службове приміщення прокурора, в його особистий чи службовий транспорт,

проведення в них огляду, обшуку чи виїмки, а також огляд, виїмка його речей і

документів можуть проводитися лише за вмотивованим рішенням суду за

умови, що Генеральний прокурор України погодився на притягнення

прокурора до кримінальної відповідальності.

Пропонується відмовитися від застосування до прокурорів таких

заходів адміністративного примусу, як затримання, особистий огляд, огляд

речей і документів, а також встановити, що матеріали про вчинення

працівниками прокуратури адміністративних правопорушень мають

надсилатися Генеральному прокурору України для відповідної перевірки та

вжиття заходів.

Якщо з боку законодавців буде проявлено необхідну політичну волю,

то встановлення зазначених гарантій суттєво сприятиме забезпеченню

незалежності прокурорів. Щоправда, на наш погляд, потрібно передбачити, що

матеріали про адміністративні правопорушення необхідно направляти не

обов’язково Генеральному прокурору, а тому керівнику прокуратури, який має

право застосувати дисциплінарні стягнення до винуватця.

Назріло також питання, щоб поряд із застосуванням принципу

єдиноначальності всередині прокурорської системи закріпити в законодавстві

межі для забезпечення процесуальної самостійності працівників у взаємовідносинах з керівниками прокуратур. Ця проблема також абсолютно не

вирішена, що не сприяє демократизації службових відносин як між

прокуратурами різного рівня, так і в окремих колективах прокуратур. Нерідко

керівники зобов’язують підпорядкованих прокурорів приймати процесуальні

рішення з питань, що входять до компетенції останніх, або переглянути

прийняті ними рішення відповідно до думки керівника. Звичайно, виходячи з

принципу централізації прокуратури, прокурор вищого рівня може просто

скасувати рішення підлеглого і замінити його власним. Однак у такому разі він

нестиме і повну відповідальність за це. Така перспектива влаштовує не всіх.

Тому значна частина сумнівних вказівок дається в усній формі, хоча настільки

категорично, що від їх виконання важко відмовитися.

Думається, що настав час відтворити у нашому законодавстві зміст п.

10 «Гарантії, надані прокурорам для виконання їх функцій» Рекомендації R

/2000/ 19 Ради Європи від 6 жовтня 2000 року, відповідно до якого прокурор

«... має право вимагати, щоб розпорядження, які даються йому або їй, були

викладені в письмовій формі, якщо він або вона вважають, що розпорядження

якоюсь мірою незаконні або суперечать його або її сумлінню (у нас в таких

випадках замість слова «сумління» використовуються слова «внутрішнє

переконання». – авт.), необхідно здійснити відповідну внутрішню процедуру,

яка може призвести до його або її можливості заміни».

Схожі вказівки містяться в законодавстві низки європейських країн:

Болгарії, Польщі. Словаччини, Словенії тощо, і це цілком узгоджується з

рекомендаціями РЄ. Українському законодавцю також потрібно зробити крок

у цьому напрямку.

Потребу давати підпорядкованим працівникам прокуратури письмові

вказівки з питань реалізацій ними своїх функцій, звичайно, не треба

абсолютизувати, особливо для таких управлінських ситуацій, коли останні не

заперечують проти таких вимог. В інших випадках письмове підтвердження

вказівки має бути обов’язковим. При цьому відповідно до ч. 1 ст. 60

Конституції України «.. ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази». Понад те, він не має права їх виконувати, оскільки

сам може стати у такому разі об’єктом відповідальності.

Згідно з ч. 3 п. 5.7 наказу Генерального прокурора України № 3 гн від

19 вересня 2005 року «Про організацію участі прокурорів у судовому розгляді

кримінальних справ та підтримання державного обвинувачення» державний

обвинувач зобов’язаний завчасно доповідати про необхідність зміни в суді

пред’явленого обвинувачення або відмови від нього керівнику прокуратури

відповідного рівня або його заступнику, на якого покладено обов’язок

організації роботи з підтримання державного обвинувачення в суді. Копію

постанови з їхньою відміткою про узгодження позиції доручати до

наглядового провадження».

На нашу думку, відповідну норму потрібно включити до

кримінально-процесуального закону. Потреба у цьому є тим очевиднішою, що

зараз у суду виникають процесуальні правовідносини лише з конкретною

особою, яка підтримує обвинувачення, а не з прокуратурою як органом.

Головуючого в судовому засіданні зовсім не цікавлять управлінські відносини

між обвинувачем і його керівництвом. У разі ж включення запропонованої

норми до законодавства керівники прокуратур також стануть учасниками

судово-процесуальних, а не лише процесуально-управлінських правовідносин.

На практиці це дасть змогу прокурору-обвинувачу з посиланням на закон

зажадати за потреби більш-менш тривалої перерви у розгляді справи для

складання відповідної постанови та її погодження.

Розширення процесуальної незалежності працівників прокуратури аж

ніяк не означає, що прокуратури вищого рівня мають бути позбавлені права

здійснювати контроль за діяльністю прокурорів нижчого рівня, зокрема,

перевіряти їхню роботу з реалізації конституційних функцій, тобто «жодних

контрольних функцій…», «без жодного втручання у практичні питання

здійснення прокурорського нагляду на різних напрямах чи у питання

провадження досудового слідства». Принцип підпорядкування нижчестоящих

прокурорів вищестоящим (п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру»)

покладений в основу централізації прокурорської системи, і будь-які спроби

відмовитися від нього можуть призвести до розбалансованості цієї системи,

відсутності в ній єдиних підходів до розуміння і застосування законів.

Вважаємо, що вирішення проблем процесуальної самостійності працівників

прокуратури при реалізації ними конституційних функцій має стати

предметом самостійних наукових досліджень.