ПОРЯДОК ПРИЗНАЧЕННЯ І ЗВІЛЬНЕННЯ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ ЯК ГАРАНТІЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПУ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ПРОКУРАТУРИ

Порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України,

безсумнівно, має велике значення для нормального функціонування

прокурорської системи в Україні. Шановні експерти, які проаналізували

вказаний Проект, загалом підтримали пропозиції щодо призначення та

звільнення Генерального прокурора України. З огляду на те, що вказані

процедури слугують інструментами гарантування незалежності прокуратури, а

також на те, що думки як експертів, так і Генеральної прокуратури, на деякі

аспекти їх реформування не збігаються, на нашу думку, зазначене питання

доцільно розглянути детальніше і окреслити основі його аспекти.

1. Незалежність Прокуратури України та її взаємодія із судовою

владою.

У вказаному Проекті пропонуються такі зміни до ч. 1 ст. 121

Конституції України: «Прокуратура України становить єдину незалежну

систему органів судової влади». У пояснювальній записці цілком обґрунтовано

зазначається, що «… незалежність прокуратури при здійсненні повноважень є

визначальним принципом її діяльності, що повністю відповідає міжнародним

стандартам. ... Незалежність органів прокуратури гарантується порядком

призначення на посаду Генерального прокурора України та підпорядкованих

йому прокурорів, порядком звільнення їх із займаних посад, організаційною

побудовою органів прокуратури, порядком їх фінансування, рівнем

матеріального та соціального забезпечення працівників органів прокуратури».

Експертна група Інституту міжнародних досліджень Монте-Карло у

п. 14 Висновку щодо вказаного Проекту зазначає, що «… вітає вибір

незалежного статусу для прокуратури. Це передусім має означати

незалежність від політичного впливу і втручання... Хоча рекомендація Rec (2000) 19 дозволяє підпорядкованість прокуратури уряду (ст. 13), але

прив’язує це рішення до багатьох умов, тому, зрозуміло, що європейські

стандарти віддають перевагу незалежності прокуратури».

Україна практично не має вибору щодо місця прокуратури в

державному механізмі. Ймовірність становлення незалежності прокуратури в

межах гілки виконавчої влади дуже низька, особливо зважаючи на принципи

структурування та функціонування органів виконавчої влади: чітка ієрархія і

підпорядкованість нижчестоящих вищестоящим. Основою ж системи судових

органів є принцип їх незалежності, який розповсюджуватиметься і на органи

прокуратури в разі їх входження до цієї системи. Прокуратура вже була

підзвітна Верховній Раді України. Саме у той період було запроваджено

інститут висловлювання парламентом вотуму недовіри Генеральному

прокурору України. Інститут висловлення недовіри в Україні і на сьогодні діє

щодо уряду та Генерального прокурора. Така ситуація негативно позначається

на прокуратурі, оскільки депутати за аналогією вважають за можливе

висловити недовіру Генеральному прокурору України за будь-які дії, які, на

їхню думку, не є політично доцільними.

Експерти Ради Європи одностайно позитивно сприйняли пропозицію,

закріплену у Проекті внесення змін до Конституції України щодо скасування

інституту висловлення недовіри Генеральному прокурору України. Зокрема,

Пан П’єр Корню зазначає, що «… можливість для Парламенту відізвати

Генерального прокурора шляхом вотуму недовіри неприйнятна. Вона наражає

Генерального прокурора на свавілля органу, якому не потрібно

обґрунтовувати свої рішення і який міг би висловити йому недовіру з причин,

не пов’язаних з якістю та ефективністю його роботи. Порядок призначення і

звільнення Генерального прокурора України має гарантувати реалізацію

такого визначального принципу, як незалежність прокурорів. Отож варто

схвалити пропозицію скасувати інститут висловлення недовіри Генеральному

прокурору України Верховною Радою України, який, за висновками експертів

Ради Європи, є формою політичної відповідальності, що несумісний зі

статусом Генерального прокурора та порушує баланс стримувань і противаг, оскільки існуючий порядок звільнення Генерального прокурора України надає

Верховній Раді України більше прав, ніж Президенту України.

Отже, включення прокуратури України до системи судових органів і

спільне вирішення питань між Президентом України й Парламентом щодо

призначення та звільнення Генерального прокурора України є тими базисами,

на яких ґрунтуватиметься незалежність прокуратури України.

2. Призначення Генерального прокурора України.

У вказаному Проекті частини 2 ст. 122 пропонується викласти у такій

редакції: «Прокуратуру очолює Генеральний прокурор України, який

призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради

України». Зазначений порядок призначення, на думку експерта пана П’єра

Корню, подібний до того, що застосовується у Сполучених Штатах Америки

для призначення найвищих магістратів і посадових осіб. Призначення ж

Генерального прокурора політичним органом – звичайне для Європи явище і

тому надмірно вимагати від України, щоб у інший спосіб відбувалося

призначення Генерального прокурора України. Загальною є схвальна позиція

експертів щодо запропонованої моделі призначення Генерального прокурора

України. Експерт від Ради Європи пан Джеймс Гамільтон з цього приводу

зазначає: «…бажаною була б у процесі призначення Генерального прокурора

на посаду участь технічного, неполітичного органу». Однак, на нашу думку,

участь такого органу як, наприклад, Вищої ради юстиції, потрібна не так при

призначенні особи на посаду Генерального прокурора України, як у процесі

дострокового припинення нею повноважень.

3. Вимоги до кандидата на посаду Генерального прокурора України.

Частину 2 ст. 122 Конституції України в указаному проекті

пропонується викласти у такій редакції: «Генеральним прокурором України

може бути призначений громадянин України, який досяг сорока років, має

вищу юридичну освіту, стаж роботи в органах прокуратури не менш як

п’ятнадцять років, проживає в Україні протягом останніх десяти років та

володіє державною мовою».

Встановлення вимог до претендентів на посаду Генерального

прокурора України, як це передбачено в Конституції України стосовно

народних депутатів (ст. 76), Президента (ст. 103), суддів загальних (ст. 127) та

Конституційного (ст. 148) судів, має гарантувати високий фаховий рівень

претендента і знання ним специфіки роботи в органах прокуратури.

Вимоги щодо віку, громадянства, знання мови та наявності вищої

освіти у претендента на посаду Генерального прокурора України одностайно

схвалюються експертами Ради Європи та групою експертів Інституту

міжнародних досліджень Монте-Карло як прийнятні. Однак експерти, по суті,

не заперечують щодо вимоги про досвід роботи в органах прокуратури. Проте

сумнівним вважають загальний професійний стаж в органах прокуратури

України у 15 років.

Зокрема, у п. 22 Висновку Експертна група інституту міжнародних

досліджень зазначає, що у світлі української системи досвід роботи в органах

прокуратури є необхідним, але можна посперечатись, чи 15 років досвіду лише

в органах прокуратури можуть відповідати критеріям, чи термін служби може

бути замінений досвідом роботи суддею, професором права або державним

службовцем. Можуть існувати певні підстави щодо вимоги проживання в

Україні протягом останніх десяти років до призначення, … але група експертів

не бачить потреби у такому критерії.

Однак, як слушно зазначається у Короткому огляді щодо коментарів

експертів Ради Європи, «Генеральний прокурор має користуватися довірою і

повагою не лише серед громадськості, правників, а й передусім серед

прокурорів. Генеральний прокурор України має знати структуру органу,

кадри, наявні проблеми і на цій основі – мати можливість належно виконувати

поставлені завдання. Без досвіду роботи в прокуратурі це практично

неможливо». У законодавстві вже використовувався аналогічний підхід,

зокрема у Законі України «Про статус суддів» встановлено вимоги для

обіймання посад судді апеляційного, вищого спеціалізованого або Верховного

судів (стаж роботи у галузі права, у тому числі не менш як три (п’ять) років на

посаді судді).

Що ж до висловлених критичних зауважень стосовно вимог,

передбачених для претендентів на посаду Генерального прокурора України,

доцільно зауважити, що зазначені експертом паном Корню як такі, що не

витримують критики вимоги про «українську національність», є

справедливими, але такої вимоги у Проекті немає. Є вимога щодо українського

громадянства. Дана ситуація пов’язана, мабуть, із невдалим перекладом

наданого йому Проекту змін до Конституції України.

Вимогу щодо 15 років стажу варто переглянути у бік зменшення,

наприклад, до 10 років. Проте важливо залишити цю вимогу саме щодо роботи

в органах прокуратури, оскільки загального стажу у галузі права для

обіймання найвищої у системі прокуратури посади недостатньо.

Вимога щодо проживання в Україні протягом останніх десяти років

видається експертам зайвою (експертна група Інституту міжнародних

досліджень) або проблематичною (пан Джеймс Гамільтон). Зокрема, П’єр

Корню зауважує, що не є необхідною умова проживання на території України

протягом 10 років, оскільки особа може виконувати покладені на неї обов’язки

за кордоном у міжнародній організації. В Україні навряд чи буде перепоною

для кандидата на посаду Генерального прокурора, який має належний стаж

роботи в органах прокуратури, та обставина, що дана особа працювала в

міжнародній організації. Адже, по-перше, мається на увазі не щоденне

перебування на території України, а постійне місце проживання (не менше

183 днів на рік) і, по-друге, у міжнародних організаціях виконують обов’язки

здебільшого спеціалісти, які направляються від уряду, Міністерства

закордонних справ та Міністерства юстиції, тобто службовці органів

виконавчої влади, а отже, для працівників прокуратури на сьогодні ця

перепона не є актуальною.

4. Можливість перепризначення Генерального прокурора України.

У вказаному Проекті передбачається внесення змін до ч. 3 ст. 122

Конституції України, в результаті чого закріпити, що Генеральний прокурор

може бути «призначений на цю посаду в порядку, передбаченому частиною

першою цієї статті», тобто в загальному порядку. З боку експертів Ради Європи, зокрема пана Джеймса Гамільтона, висловлено побоювання, що «…

повноваження щодо перепризначення Генерального прокурора може

розглядатися як обмеження її або його незалежності, оскільки Генеральний

прокурор перед завершенням семирічного терміну може бажати за будь-яку

ціну отримати схильність Президента і парламенту». Пан П’єр Корню своєю

чергою зазначає: «… насправді, не так термін перебування на посаді може

створити проблему, з точки зору незалежності й неупередженості, як гарантії

щодо продовження терміну цих повноважень: Генеральний прокурор, який був

би призначений на три роки, але мав би гарантію, що термін його повноважень

буде продовжений, окрім випадку доведеної дисциплінарної провини, міг би

виконувати свої функції з більшою незалежністю». Тобто, з одного боку,

висловлюється потреба встановлення гарантії перепризначення, а з другого

боку, саме перепризначення розглядається як обмеження незалежності

Генерального прокурора.

Існують й інші крайні кроки: призначення Генерального прокурора на

посаду безстроково до досягнення ним визначеного віку (спосіб передбачає

можливість узурпації влади в системі прокуратури України), встановлення

спрощеного порядку перепризначення особи на посаду Генерального

прокурора України (за такого способу інші кандидати та діючий Генеральний

прокурор будуть поставлені в нерівні умови), або встановлення

конституційного обмеження, зокрема, що особа може перебувати на посаді

Генерального прокурора України лише протягом одного терміну без права

перепризначення (крайній спосіб, який не гарантує належне працевлаштування

особі по закінченні виконання нею повноважень, однак усуває можливість

створення перепон для нових кандидатів на посаду Генерального прокурора з

боку особи, яка припиняє свої повноваження). Тому, на нашу думку, право

Генерального прокурора України на перепризначення на рівних умовах з

іншими кандидатами має бути збережене в запропонованій редакції ст. 122

Конституції України.

5. Термін повноважень Генерального прокурора України.

У Проекті закріплено зміни до ч. 3 ст. 122, згідно з якими термін

повноважень Генерального прокурора України збільшиться і становитиме сім

років.

Пропозиція збільшити термін повноважень Генерального прокурора

України з нинішніх п’яти до семи років загалом отримала підтримку з боку

експертів. Хоча пан Гамільтон, і особливо пан Корню, вважають

демократичнішим і таким, що відповідає стандартам Ради Європи, взагалі не

визначати термін перебування Генерального прокурора України на посаді.

В Україні термін повноважень членів Вищої ради юстиції, крім тих, хто за

посадою входить до її складу, становить шість років, а суддів Конституційного

Суду України – дев’ять років без права бути призначеним повторно. Нинішній

термін повноважень Генерального прокурора України у п’ять років, за

висновками експертів Ради Європи, не забезпечує належним чином його

неупередженість та незалежність від політичних сил і має бути збільшений.

В Україні окреслена проблема полягає в тому, що жоден з Генеральних

прокурорів України не перебував на посаді встановлений п’ятирічний термін.

Усі були усунені з посади до завершення ними встановленого терміну.

Тому пропонується визначити цей термін у сім років.

6. Припинення повноважень Генерального прокурора України.

Щодо припинення повноважень Генеральним прокурором України в

разі закінчення терміну, на який його було призначено, у передбачених

Проектом змінах до Конституції України нічого з цього приводу не зазначено.

З цього випливає, що Генеральний прокурор України має подати заяву про

відставку, на підставі якої Президент України має ухвалити указ про його

відставку.

7. Дострокове припинення повноважень Генерального прокурора

України.

У Проекті змін до Конституції України також передбачається

доповнити ст. 122 частиною 4, де зазначити, що «дострокове звільнення з

посади Генерального прокурора України здійснюється Президентом України

за згодою не менш як двох третин від конституційного складу Верховної Ради

України у випадках і на підставах, визначених законом». У запропонованій

статті закріплено, що Генерального прокурора України можна достроково

звільнити. Однак, на нашу думку, має використовуватись не термін

«дострокове звільнення», на що вказує також експертна група у п. 23

Висновку, а термін «дострокове припинення повноважень», оскільки така теза

більш відповідає незалежному статусу прокуратури України. На думку

експерта Джеймса Гамільтона, «той факт, що дві третини Верховної Ради

мають підтримати його відставку і що підстави для можливого звільнення

повинні передбачатися законом, є міцною гарантією проти довільного

звільнення». Однак, оскільки дострокове припинення повноважень

відбувається за участі Верховної Ради України з метою недопущення

зловживань парламентом своїми правами, підстави дострокового припинення

повноважень варто закріпити у ст. 122 Конституції України (ч. 4). Наприклад,

у разі необхідності Верховна Рада України може внести зміни до Закону

України «Про прокуратуру» і значно змінити на свою користь перелік підстав

дострокового звільнення Генерального прокурора України. Це було б кращою

гарантією незалежності прокурора.

Отже, можна зробити висновок, що Проект Закону України «Про

внесення змін до Конституції України» в частині призначення і звільнення

Генерального прокурора України відповідає рекомендаціям Комітету

Міністрів Ради Європи.