ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ ЯК СКЛАДОВА СИСТЕМИ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Звісно, я як представник правоохоронного органу спеціального

призначення, теж маю власну думку щодо функцій органів прокуратури. Наш

вищий навчальний заклад – Національна академія Служби безпеки України

готує фахівців-юристів, правознавців. Під час навчання ми не залишаємо поза

увагою питання повноважень органів прокуратури як з точки зору оперативно-

розшукової діяльності так і в частині функцій прокуратура в кримінальному

процесі.

Органам прокуратури традиційно належить особливе місце в механізмі

гарантій законності та правопорядку в державі. Слід зазначити, що закони

України «Про прокуратуру» та «Про внесення змін до Конституції України»

від 8 грудня 2004 р. не поставили крапку в дискусії про завдання й функції цієї

інституції, її місце в механізмі державної влади, роль у системі «стримань і

противаг», у забезпеченні захисту прав, свобод і законних інтересів людини й

громадянина.

Назріла необхідність у ґрунтовному осмисленні вітчизняного й

закордонного досвіду інституціоналізації прокуратури, її сучасного правового

статусу, пошук шляхів оптимізації діяльності, підвищення дієвості. Потребує

свого негайного вирішення питання, чи повинна прокуратура зберегти

повноваження щодо нагляду за виконанням законів або стати лише

обвинувальним органом кримінального переслідування.

З огляду на власний досвід більш докладно хочу зупинитись на функції

кримінального переслідування, що покладена і на СБ України та здійснюється

під наглядом прокуратури. Після внесення у 2001 році змін до ст. 16

Кримінально-процесуального кодексу України законодавець забезпечив

опосередковане розмежування функцій учасників кримінального судочинства.

Це стало прогресивним кроком, оскільки стара система радянського типу

кримінального процесу такого розмежування функцій не передбачала. В ст.

161 передбачено три функції, одна з яких безумовно компетенцією

прокуратури - це функція кримінального переслідування, хоча зазначено, що

це функція обвинувачення. На мій погляд це питання слід розглядати у більш

широкому аспекті, адже щодо функції обвинувачення існують різні думки,

зокрема з якого моменту вони починають діяти у кримінальному судочинстві.

Навіть серед учасників нашого форуму не знайдеться однакової думки.

Функція обвинувачення бере свій початок, вважаю, з моменту виявлення ознак

злочину у діях конкретної особи, що надає можливість правоохоронцям

приступити до реалізації функції кримінального переслідування,

Однак, визначимо хто реалізовує ці функції. Це різноманітні органи,

зокрема ті, що ведуть оперативно-розшукову діяльність, органи дізнання,

органи досудового слідства і прокуратури. На мій погляд, сьогодні прокурор в

повному обсязі здійснює функцію кримінального переслідування. Вважаюв

кримінальному процесі є декларацією твердження, що існує так звана

змагальність в кримінальному судочинстві.

Якщо простежимо всі повноваження прокурора на досудовому

провадженні то на 90-100 % функція кримінального переслідування належить

прокуророві. Нормативно регламентуючи функцію кримінального

переслідування, ми не змінили чинне кримінально-процесуальне

законодавство в частині інших функцій. Зокрема, проголошено, що існує

функція захисту. Однак вона не дієва, оскільки, захисник немає права за

власною ініціативою досліджувати або збирати докази, які можуть бути

подані в судове засідання. Захисник тільки допускається в кримінальне

судочинство на перших етапах, скажімо, з моменту затримання, пред’явлення

обвинувачення. Передбачивши функцію захисту, законодавець не

регламентував процедуру її реалізації на стадії досудового провадженні. На

мій погляд функція захисту і функція кримінального переслідування в

досудовому провадженні повинна мати однакову юридичну силу. Захисник

повинен стати рівноправним учасником кримінального переслідування і самостійно збирати докази з правом передавання суду в судовому засіданні.

Така практика існує за кордоном і має беззаперечні перспективи впровадження

в Україні.

Однак некритичне і беззастережне запозичення іноземного досвіду в

цьому аспекті недоцільне.

Що стосується місця органів прокуратури України в системі органів

державної влади, хочу зауважити, що світове співтовариство не знає єдиних

чітко визначених стандартів побудови й діяльності прокуратури. Тому

дослідження правового статусу національної прокуратури неможливе поза

контекстом соціально-політичних умов її функціонування, національних

традицій, особливостей традиційної правової культури.

Тепер спостерігається об’єктивне зіткнення національних інтересів і

“реформування” органів прокуратури нашої держави. Система централізованої

прокуратури з особливим державним статусом з кожним роком усе більше не

влаштовує окремих українських та зарубіжних реформаторів. Натомість

наполегливо рекомендується застосувати західноєвропейський варіант, за

яким прокуратура належить до системи виконавчої або ж до системи судової

влади. Наводиться і відповідна аргументація: прокуратура України не

відповідає вимогам «теорії розподілу влади». З такими аргументами можна

погоджуватися, а можна й посперечатись. Проте виникає питання до

прихильників такої думки: де, хто і коли довів, що теорія розподілу влади є

найбільш прогресивною і прийнятною для всіх часів, народів та держав?

Адже не можна нехтувати тією обставиною, що прокуратура з

притаманними лише їй функціями, справді, не «вписується» в жодну з гілок

влади. Не враховується історичний досвід становлення органів прокуратури

України. Зовсім не береться до уваги рішення Ради Європи, якими у

Віденській декларації 1993 р. було чітко і однозначно закріплено положення

про те, що прокуратури європейських країн незалежні від поліції, судової

системи, уряду. У названому документі наголошується, що “нову

прокуратуру” важко створювати – навіть у стабільних умовах і надзвичайно

важко – в період політичних і соціальних перетворень, тож аби не допустити помилок, важливо, щоб будь-яка створювана прокурорська система була

нероздільна з культурою та історією країни, сприйнята суспільством, у якому

вона функціонуватиме.

Слід зазначити, що не завжди усі структури держави входять до згаданих

гілок влади. В Україні, як і в будь-якій іншій державі, існує низка структур та

інституцій державної влади, котрі не входять у жодну з названих гілок влади.

Разом з тим, вони створюються і виконують свої функції відповідно до

Конституції та законів України. Серед них – Національний банк, Рахункова

палата, Центральна виборча комісія, Уповноважений з прав людини, Вища

рада юстиції, Рада з питань безпеки та оборони тощо. Тому слід погодитись з

тими фахівцями, які вважають, що у правовій державі мають бути й незалежні

органи, спроможні вільно контролювати відповідні структури держави. Така

форма управління дозволяє створити систему «стримань і противаг», яка є

вкрай необхідною в Україні так само, як в інших державах.

Сьогодні існує кілька пропозицій щодо того, до якої з гілок влади

віднести органи прокуратури України. Основний наголос робиться на

позбавленні прокуратури значної частини наглядових повноважень та

віднесення її до відання Міністерства юстиції. Пропонують також приєднати

прокуратуру до судової системи, але існують й інші думки, наприклад

прокуратура повинна бути при Верховній Раді України. Відома також

концепція «двох прокуратур», відповідно до якої пропонується утворити

загальнонародну прокуратуру при парламенті, котра б здійснювала функцію

законодавчої влади, і судову прокуратуру, яка повинна підпорядковуватись

Міністерству юстиції України. Ця прокуратура розпочинала б кримінальне

переслідування, підтримувала обвинувачення в суді, здійснювала нагляд за

дотриманням законності органами дізнання і досудового слідства, за

органами, які виконують вироки та інші рішення судів. Але, якщо

підпорядкувати прокуратуру виконавчій владі, то Міністерство юстиції

фактично здійснюватиме нагляд за виконанням законів представницькими

органами. Прокуратура позбудеться права здійснювати нагляд за дотриманням законів Урядом, міністерствами та відомствами, бо разом із ними буде

ланцюгом виконавчої системи.

Безумовно, висловлені мною тези буду неповними, якщо не зупинитися

на законодавчих взаємовідносинах прокуратури і судової влади. Низка

фахівців переконливо доводить необгрунтованність думки про те, що прокура-

тура нібито посягає на функції судової влади. Опоненти вперто не можуть або

не хочуть помічати вимоги Конституції України та багатьох змін до законів,

котрі по-новому визначають роль і місце суду та прокуратури. Відповідності

до цих нормативно-правових актів прокурор не наглядає за судом, а лише бере

участь у правосудді, його пропозиції не є обов’язковими для суду, тоді як

рішення і вироки судів за будь-яких умов підлягають обов’язковому

виконанню прокурором.

При сучасній гіпертрофованій «незалежності» суддів від будь-якого

зовнішнього нагляду апеляційне і касаційне оскарження прокуратурою певної

частини судових рішень є доказом не лише правомірності, а й крайньої

необхідності захисту законності та прав людини і громадянина. Тільки при

суворому дотриманні встановлених Конституцією меж повноважень (при

беззаперечно визнаному ієрархічному верховенстві судової влади) про-

куратура і судовий орган як ніколи мають потребу у зміцненні взаємодії та

співпраці, взаємному професійному нагляді в ім’я перемоги законності та пра-

вопорядку. А тому тисячі щорічно задоволених вищестоящими судовими

органами апеляційних та касаційних подань українських прокурорів як західні,

так і вітчизняні опоненти навряд чи можуть назвати «перешкодою» для ефек-

тивної роботи судової влади. Наведені приклади прямо пов’язані зі

здійсненням правосуддя, а тому кожний, навіть необізнаний з

юриспруденцією, пересічний громадянин України може впевнено заявити, що

правосуддя за участю прокурора є сьогодні життєвою необхідністю.

На мою думку, питання про місце прокуратури в системі органів влади

вже вирішено, оскільки виокремлення законодавцем норми про прокуратуру в

окремий розділ Основного Закону України свідчить, що є достатні підстави

цілком логічно та обґрунтовано вважати її самостійною гілкою влади в Україні. Це є настільки очевидним, що не потрібно навіть вносити будь-які

зміни до чинної Конституції України.

Безумовно, при вирішенні поставлених завдань у ході трансформації

органів прокуратури необхідно враховувати особливості історичного розвитку

цього інституту в Україні та специфіку національної юридичної системи∗. Це

питання потребує відкритої дискусії з залученням широких кіл юридичної та

наукової громадськості, експертів Ради Європи. Слід зауважити, що це

безумовно більше політичний аспект і Верховна Рада повинна вирішити

питання щодо трансформації системи органів прокуратури в нашій державі.

Однак це питання, на мій погляд, потребує негайного вирішення. Дієва

система органів прокуратури потрібна кожній державі, кожному суспільству.

Я бажаю успіхів представникам цього закладу, що підняли це питання на

високому науковому рівні, організаторам наукового форуму, керівнику

Академії – це його велика заслуга. Ми безумовно будемо використовувати ваш

досвід щодо організації проведення конференцій такого рівня. Дякую за увагу.

∗ На міжнародній науково-практичній конференції «Прокуратура в правовій

державі», яка відбулась в Москві у 1997 р. під патронатом Ради Європи, було підкреслено,

що статус і компетенція прокуратури в різних державах можуть бути різними, залежно від її

історії, правової культури, звичаїв і навіть менталітету. Головне, що усі зміни потрібно

робити так, щоб забезпечити законність і правопорядок, а також ефективний захист прав і

свобод громадян.