РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ В КОНТЕКСТІ МОДЕРНІЗАЦІЇ СУДОВО-ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ

На виконання зобов’язань України, взятих при вступі до Ради Європи в

частині реформування прокуратури та перетворення її в орган, який

відповідатиме європейським стандартам, Генеральною прокуратурою України

разом з Академією прокуратури було розроблено Проект Закону України «Про

внесення змін до Конституції України», в якому пропонується змінити

конституційний статус прокуратури України, визнавши її незалежним органом

у системі судової влади. Таким шляхом пішли як більшість постсоціалістичних

країн (Азербайджан, Вірменія, Грузія, Латвія, Литва, Болгарія, Росія, Румунія

та ін.), так і країни з розвиненим демократичним устроєм (Бельгія, Італія,

Греція, Іспанія, Нідерланди, Португалія, Франція, Фінляндія та ін.).

Європейський досвід показує, що коли прокуратура знаходиться в системі

судової влади, її статус у суспільстві більш стабільний, а діяльність більш

прозора і незалежна. В державах, де прокуратура належить до виконавчої

влади, спостерігається тенденція до перманентного вдосконалення статусу

прокурорів, забезпечення їх незалежності від впливу уряду. Причому деякі

держави йдуть на кардинальні зміни статусу прокуратури. Так, у 1997 році в

Фінляндії було проведено реформу, внаслідок якої прокуратуру виведено із

системи Міністерства юстиції та започатковано її діяльність як самостійного

органу в системі судової влади.

У міжнародних документах у сфері прокурорської діяльності, зокрема

Рекомендації R (2000) 19 «Про роль прокуратури в системі кримінального

судочинства», передбачається існування різних моделей прокуратури. Якщо

прокуратура входить до складу уряду або залежить від уряду, то мають бути

виконані застереження п. 13 цієї Рекомендації. В тому випадку, коли прокуратура не входить до урядових структур і є частиною судової влади, п.

14 Рекомендації вказує на законодавче закріплення характеру і меж

незалежності прокуратури.

Визначення статусу прокуратури як незалежного органу в системі

судової влади має беззаперечні переваги перед існуючою думкою про

віднесення прокуратури до складу Міністерства юстиції України. Ці переваги

полягають, зокрема, у такому. По-перше, це деполітизація прокуратури.

Натомість у випадку включення прокуратури до системи органів Міністерства

юстиції її функціонування залежатиме від Верховної Ради, міцності

парламентської коаліції, а це створюватиме реальну загрозу частих змін

прокурорів усіх рівнів. Не виключеною є можливість спрямування діяльності

прокуратури проти опозиційних сил.

По-друге, підвищення статусу прокурорів. У соціальному аспекті

підвищенню незалежності прокурорських працівників сприятиме

встановлення рівня заробітної плати у відсотковому відношенні до заробітної

плати суддів відповідного рівня, наприклад, як це існує нині у Російській

Федерації.

Водночас, якщо прокуратура буде віднесена до виконавчої влади,

відбудеться зниження її соціально-економічного забезпечення з огляду на

зрівняння прокурорського статусу зі статусом державних службовців у сфері

управління. За такого підходу законодавче проголошення незалежності

прокурорів може залишитися декларативним, адже правосвідомість посадовців

органів виконавчої влади ґрунтується на таких засадах, як підпорядкованість і

втручання у діяльність підпорядкованого суб’єкта. Завжди варто пам’ятати:

прокурор як процесуальна фігура має відповідні процесуальні повноваження, а

тому гарантувати незалежність задля їх належної реалізації вкрай необхідно.

Із підвищенням статусу прокурорів безпосередньо пов’язана стабільність

у системі прокуратури. Подальше зближення правового статусу суддів і

прокурорів, наприклад, у вирішенні питань про дисциплінарну

відповідальність колегіальними органами, зменшить вірогідність прийняття

необ’єктивних рішень у кадрових питаннях, а відтак, зменшить і плинність кадрів.

По-третє, можливо підвищити професійний рівень прокурорських кадрів

шляхом прирівняня вимог стосовно особи, яка претендує на заняття посади в

органах прокуратури, до суддівських. Причому за такого підходу

прокурорських працівників як фахівців високого рівня, які знають судовий

процес, можливо розглядати як кандидатів для поповнення суддівського

корпусу. Про це свідчить досвід низки зарубіжних країн.

Далі. Належність прокуратури до системи судової влади є логічною та

правильною і з точки зору українського законодавства. Функції прокуратури

безпосередньо пов’язані зі здійсненням судочинства. Організаційно

«споріднює» суди і прокуратуру діяльність Вищої ради юстиції, яка вже на

сьогодні є компетентною в питаннях дисциплінарної відповідальності

стосовно як суддів, так і прокурорів.

У п. 17 Висновку Венеціанської комісії на Проект Закону України

«Про внесення змін до Конституції України» міститься застереження

експертів про те, якщо прокуратура буде частиною судової влади, необхідно

встановити чітку відмінність між прокурорами та суддями. При цьому

робиться посилання на Рекомендацію R (2000) 19 про роль прокуратури в

системі кримінального судочинства, де закріплюються вимоги вжиття

відповідних заходів, щоб процесуальну роль прокурорів було встановлено

законом так, аби не могло бути сумнівів щодо незалежності та

безсторонності суддів. Зокрема, держави повинні гарантувати, що особа не

може одночасно обіймати посаду прокурора і судді.

На таке застереження зазначимо: є очевидним та ніким не піддається

сумніву факт недопустимості втручання прокурорів у виключну компетенцію

судів та суддів. В Україні сьогодні як на конституційному рівні, так і на рівні

законодавчому відповідні гарантії існують. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про

статус суддів» носіями судової влади є професійні судді, та, у визначених

законом випадках, представники народу, які здійснюють правосуддя (а

правосуддя як вид діяльності відповідно до ст. 124 Конституції України

здійснюється винятково судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не

допускаються).

Зрозуміло, що прокурори не можуть здійснювати правосуддя та посягати

на виключну суддівську компетенцію. Закріплення функцій на

конституційному рівні дає змогу однозначно визначати межі компетенції та не

допускати втручання прокуратури у діяльність судів, тим самим забезпечуючи

незалежність суддів. Навпаки, прокурорська діяльність сама є об’єктом

судового контролю, адже очевидним є той факт, що прокурор – це сторона в

процесі, тому дискусії з приводу функціонального ототожнення прокуратури і

суду позбавлені будь-якого сенсу. Прокурори і судді в організаційному аспекті

можуть мати схожий статус, проте, незважаючи на це, вони не тотожні і не

може бути жодних невизначеностей у цьому питанні.

На завершення зазначимо: за своєю суттю прокуратура має стати

незалежним органом у системі судової влади. Прокурорська діяльність

повинна бути спрямованою на функціональне забезпечення судової діяльності.

Можливість розглядати схожість статусу прокурорів і суддів в

організаційному аспекті є допустимою та прийнятною, про що зазначається у

міжнародних документах і підтверджується досвідом європейських країн. За

такого визначення конституційного статусу прокуратури посилиться її

незалежність і підвищиться стабільність у суспільстві.