ОКРЕМІ ПИТАННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СЛУЖБИ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Кожна з існуючих на сьогодні концепцій реформування прокуратури

має свої позитивні аспекти. З іншого боку, запровадження будь-якої з

існуючих концепцій має враховувати вітчизняні традиції та реалії з тим, щоб

реформування не стало самоціллю, а було підкорене утвердженню

проголошених у Конституції України цінностей.

Разом з тим реформування прокуратури стосується не тільки місця та

статусу прокуратури в системі органів державної влади. Незважаючи на різні

бачення та моделі майбутнього органів прокуратури України, немає жодних

сумнівів, що прокуратура має бути органом, незалежним від політичних

впливів. На цьому, зокрема, наголошував прем’єр-міністр України В.

Янукович під час зустрічі з головою експертної групи Інституту Монте-Карло

з міжнародних досліджень, колишнім генеральним секретарем Ради Європи

Вальтером Швіммером. Окрім того, у висновку щодо проекту Закону України

«Про внесення змін до Конституції України», підготовленому Експертною

групою Інституту міжнародних досліджень Монте-Карло, виконаному на

замовлення Генеральної прокуратури України і Української асоціації

прокурорів, експерти також підтримали вибір незалежного статусу для

прокуратури. На мою думку, незалежність прокуратури найбільше може бути

реалізована в системі органів судової влади.

Незалежність системи органів прокуратури має декілька аспектів.

Перший – це незалежність від зовнішнього впливу, гарантії якої визначені у

статті 7 Закону України «Про прокуратуру». Другий аспект незалежності

пов’язаний зі стабільністю та законністю проходження служби

співробітниками органів прокуратури. А отже, не менш важливим є питання правового регулювання служби в органах і установах прокуратури та

вдосконалення відповідного законодавства.

На сьогодні не можна не враховувати той факт, що служба в органах

прокуратури є видом державної (публічної) служби. Це професійна діяльність

осіб, які обіймають посади в системі органів та установ прокуратури щодо

практичного виконання завдань і функцій держави (функції прокуратури чітко

визначені в законодавстві) та одержують заробітну плату за рахунок

державних коштів. Зазначу, що і Кодекс адміністративного судочинства до

публічної служби відносить, зокрема, професійну діяльність прокурорів і,

відповідно, спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її

проходження, звільнення з публічної служби віднесено до компетенції

адміністративних судів. Державна служба – це публічний вид діяльності,

спрямований на реалізацію не приватних, а суспільних, тобто публічних,

інтересів. Відповідно і відносини, що виникають на державній службі, є

публічно-правовими, а не приватноправовими. З огляду на це заслуговує на

увагу позиція тих науковців, які наголошують на необхідності обмеження

фактично існуючої на сьогодні сфери приватноправового регулювання

(регулювання нормами трудового права) відносин, що складаються в ході

реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності службовця всередині

державного органу; в процесі організації службового часу і часу відпочинку,

щодо дисципліни, дисциплінарної відповідальності, оплати праці. Погоджуюся

із пропозицією про необхідність здійснення систематизації законодавства з

метою вилучення відповідних норм з трудового права із їх одночасним

перенесенням до законодавства про державну службу. Без сумніву, це

стосується і норм щодо проходження служби в органах прокуратури. У

відомчих нормативних актах з питань проходження служби в органах

прокуратури посилання на норми КзпП України є непоодинокими. З метою

уникнення проблемних ситуацій на практиці вважаю, що відносини, які

складаються в ході реалізації служби в органах прокуратури, мають бути

врегульовані в окремому законі. Додатковою гарантією незалежності службовців органів прокуратури,

на мою думку, може бути визначення на законодавчому рівні типів і видів

служби в органах прокуратури. Чинне законодавство України про державну

службу, як відомо, не передбачає чіткого поділу державної служби на типи і

види. Закон України «Про державну службу» відносить до державних

службовців осіб, що проходять службу в органах виконавчої влади або в

апаратах цих чи інших державних органів, яким присвоюється ранг

державного службовця. В науковій юридичній літературі існують різні підходи

до визначення типів і видів державної служби. Пропонується виділити

цивільну і мілітаризовану службу; адміністративну, спеціалізовану і

патронатну службу; службу в кожній з існуючих гілок державної влади

(законодавчій, виконавчій і судовій). В органах прокуратури можна

виокремити такі типи і види державної служби: цивільна служба (службовці

органів прокуратури, які не мають класних чинів); спеціалізована служба

(службовці, які мають класні чини та виконують спеціальні повноваження);

мілітаризована служба (службовці військових прокуратур, які мають військові

звання). Це питання має значення для встановлення співвідношення класних

чинів (спеціальних звань) та рангів і категорій державної служби з метою

вирівнювання умов оплати праці та соціального забезпечення за однотипними

посадами та видами роботи. На сьогодні ці питання врегульовано лише

фрагментарно на підзаконному рівні.

Важливою гарантією формування ефективної служби в органах

прокуратури та захисту прав службовців органів прокуратури має бути чітка

регламентація підстав та порядку звільнення посадових осіб органів

прокуратури, а також порядку оскарження рішень про звільнення. Щодо

Генерального прокурора України ці питання врегульовані в Конституції

України та Законі України «Про прокуратуру». Загальні питання звільнення та

відставки державних службовців визначені в Законі України «Про державну

службу». Але служба в органах прокуратури має свою специфіку. У відомчих

нормативних актах питання підстав і порядку звільнення та відставки

службовців органів прокуратури майже не врегульовані, особливо це стосується прокурорських кадрів, які призначаються на посади на певний

строк. Очевидно, що дані питання мають бути врегульовані на рівні закону.

Важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної

відповідальності службовців органів прокуратури. Службовці органів

прокуратури несуть дисциплінарну відповідальність згідно з Дисциплінарним

статутом прокуратури України, затвердженим постановою Верховної Ради

України. Водночас Конституція України (п. 22 ст. 92) чітко визначає, зокрема,

що виключно законами України встановлюються діяння, які є

дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. А тому

нагальною потребою сьогодення є приведення у відповідність до Конституції

України норм про дисциплінарну відповідальність службовців органів

прокуратури. Зокрема, вимагає чіткої регламентації в законі порядок

дисциплінарного провадження із застосуванням, як правило, колегіального

розгляду справи, права службовця на захист під час розгляду справи та

можливість оскарження рішень про накладення дисциплінарного стягнення.

Вдосконалення системи державної служби взагалі та, зокрема, служби

в органах та установах прокуратури України не дасть бажаного позитивного

результату, якщо не будуть запроваджені нові підходи до правового

регулювання поведінки службовців. У чинному Законі України «Про державну

службу» поведінці державних службовців присвячено статтю 5, яка носить

назву «Етика поведінки державного службовця». Ця стаття містить вимоги до

поведінки державного службовця, його ставлення до своїх службових

обов’язків, до громадян, керівників і співробітників, з тим, щоб не зашкодити

інтересам служби та репутації самого службовця. У різних відомчих актах

щодо питань організації прокурорської діяльності та кадрового забезпечення

прокуратури наголошується та необхідності не лише високих професійних, але

й ділових та моральних якостей у службовців органів прокуратури. Водночас

єдиного нормативного акта, який би встановлював виважені, зрозумілі та

прийнятні (враховуючи специфіку прокурорської служби) морально-етичні

вимоги до поведінки службовців органів прокуратури, на жаль, немає.

Зрозуміло, що практична реалізація цього завдання досить складна, оскільки встановити співвідношення юридичних норм та морально-етичних приписів

проблематично. На сьогодні, як відомо, в органах прокуратури обговорюється

проект Кодексу професійної етики та поведінки прокурора. Не зупиняючись на

аналізі цього проекту, зазначу лише, що необхідність такого кодексу поведінки

службовців органів прокуратури є беззаперечною. А отже, необхідно

активізувати роботу щодо його доопрацювання.

Підсумовуючи викладене, зазначу, що поставлені питання складають

лише невелику частину проблем, які мають бути вирішені на рівні закону.

Конкретизація цих проблем багато в чому залежить від того, якій концепції

реформування прокуратури України надасть перевагу законодавець. Їх, як

відомо, на сьогодні є декілька.

Крім того, підґрунтя для законодавчого регулювання служби в органах

прокуратури України має скласти інститут державної служби, який на сьогодні

також перебуває на етапі реформування. На мою думку, питання проходження

служби в органах та установах прокуратури доцільно врегулювати в окремому

законі «Про службу в органах та установах прокуратури України». Вважаю,

що детальна регламентація питань проходження служби в органах

прокуратури в законі створить суттєві гарантії незалежності прокурорських

кадрів, що особливо важливо в умовах політичної нестабільності у нашій

країні.