ПРОБЛЕМИ ДИСЦИПЛІНАРНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПРОКУРОРІВ

1. Правовою базою дисциплінарної відповідальності прокурорів є:

а) Закон України «Про прокуратуру», де в ч. 3 ст. 48 «Заохочення та

відповідальність прокурорів і слідчих» записано, що за порушення закону,

неналежне виконання службових обов’язків чи скоєння ганебного вчинку

прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом

прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України;

б) власне сам Дисциплінарний статут прокуратури України, що регулює, як це

зазначено в ст. 3, питання порядку заохочення та притягнення до

дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також

працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають

класні чини. При цьому на сьогодні існують проекти Закону України «Про

Дисциплінарний статут прокуратури України» та Кодексу професійної етики

та поведінки прокурора.

2. Норми, які регулюють підставу та порядок дисциплінарного

провадження щодо прокурорів та слідчих, необхідно викласти в одному

нормативному акті – Законі «Про прокуратуру», передбачивши, наприклад,

розділ «Дисциплінарна відповідальність». Це відповідає вимогам законодавчої

техніки та повністю узгоджується із положеннями п. 14, п. 22 ч. 1 ст. 92; ст.

123 Конституції України, згідно з якими виключно законами, по-перше,

визначаються організація й діяльність прокуратури, по-друге – діяння, які є

дисциплінарними правопорушеннями. Отже, Дисциплінарний статут

прокуратури України необхідно скасувати, як такий, що не є належним з точки

зору зазначених конституційних положень.

Тож варто погодитися із суддями Конституційного Суду України, які

щодо рішення КС у справі про Дисциплінарний статут прокуратури (рішення

від 22 червня 2004 року в справі № 1-25/2004 ) окремо зазначили, що статут є

неналежним нормативно-правовим актом щодо визначення порядку

заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників

прокуратури, а також працівників навчальних, наукових та інших установ

прокуратури, які мають класні чини (В. Д. Вознюк), та «Статут, затверджений

Постановою Верховної Ради України як нормативно-правовий акт, за формою

не є законом, хоча у ньому закріплено положення з питань організації і

діяльності прокуратури, які відповідно до пункту 14 частини першої статті 92

Конституції України визначаються виключно законами України. Отже, в

цьому контексті Статут має бути визнаний таким, що не відповідає

Конституції України (є неконституційним) повністю…» (П.Б. Євграфов).

3. У відповідному розділі (розділах) Закону України «Про

прокуратуру» потрібно закріпити такі положення, що є принциповими для

реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників

з точки зору її справедливості та об’єктивності, як про це згадується у низці

міжнародних документів.

По-перше, необхідно чіткіше визначити підставу дисциплінарної

відповідальності прокурорів. Це потрібно робити шляхом як формулювання

кола службових обов’язків, винне порушення яких і складатиме

дисциплінарний проступок, так і законодавчого закріплення самого поняття

такого проступку. Необхідність зазначених вище дій безпосередньо випливає

із принципу законності юридичної відповідальності і створює умови для

прокурорсько-слідчого працівника щодо завчасного визначення його

поведінки.

Під дисциплінарним проступком прокурора розуміють винне,

протиправне порушення службових обов’язків, що виявляється у

недотриманні вимог Конституції і законів України та виданих на їх підставі й

у відповідності до них наказів і вказівок керівництва, порушенні обмежень за

посадою, а також загальновизнаних моральних вимог.

Щодо поняття «ганебний вчинок», яке міститься у ч. 3 ст. 48 Закону

України «Про прокуратуру» та «проступок, який порочить працівника

прокуратури» (ст. 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України), то вони є

тотожними і за своєю суттю етико-правовими категоріями. Поняття

«проступок, що порочить працівника прокуратури» (ганебний вчинок) входить

до змісту більш широкого поняття «дисциплінарний проступок». Такими

проступками (мається на увазі – ганебними) необхідно вважати дії

(бездіяльність), які суперечать положенням Кодексу професійної етики

прокурора та дають реальну і достатню підставу вважати, що обов’язок

прокурорсько-слідчого працівника чесно, неупереджено та незалежно

виконувати свої професійні обов’язки порушено, а так само дії, що тягнуть за

собою стійку негативну думку про моральне обличчя працівника прокуратури.

Для конкретизації даного поняття необхідно терміново прийняти Кодекс

професійної етики та поведінки прокурора. До речі, така проблема є

актуальною і для суддівського корпусу.

По-друге, необхідно оптимізувати саму процедуру притягнення

прокурорсько-слідчих працівників до дисциплінарної відповідальності. Для

цього: а) потрібно визначитися із колом суб’єктів ініціювання дисциплінарної

відповідальності; б) визначити суб’єктів та порядок порушення

дисциплінарного провадження; статус суб’єктів дисциплінарної влади;

в) розробити та закріпити методику здійснення службової перевірки;

г) закріпити стадії дисциплінарного провадження та визначити перелік дій в

кожній із стадій, передбачити відповідні строки для їх виконання;

д) законодавчо закріпити вимоги до рішень, які приймаються суб’єктами

дисциплінарної влади.

На сьогодні порядок притягнення прокурорсько-слідчих працівників до

даного виду юридичної відповідальності належним чином не врегульований.

Дисциплінарний статут прокуратури, на який покладається встановлення

такого порядку, не містить багатьох необхідних для об’єктивної

дисциплінарної процедури положень. Понад те, нині нагальною є необхідність

запровадження колегіального вирішення питань, пов’язаних із застосуванням заходів дисциплінарного характеру: створення дисциплінарних комісій у

системі органів прокуратури. За такого підходу зводиться до мінімуму ризик

помилок у цій сфері, суб’єктивізм у прийнятті рішень, підвищується

прозорість та контрольованість накладення стягнень, а врешті-решт

зменшується «текучість» кадрів, підвищується стабільність системи в загалі.

4. Дисциплінарна відповідальність реалізується в кожному конкретно-

му випадку порушення особою професійної дисципліни в результаті правоза-

стосовчої діяльності, шляхом встановлення події правопорушення (його су-

б’єктів), збирання необхідних матеріалів і доказів, їх перевірки, визначення

наявності юридичних і фактичних підстав відповідальності (Ю. С. Адушкін).

Діяльність суб’єктів дисциплінарної влади щодо розгляду і вирішення

питання про дисциплінарні проступки (дисциплінарний процес) здійснюється

в порядку дисциплінарного провадження. Як і всім процесуальним юрисдик-

ційним формам, дисциплінарному провадженню притаманна стадійність роз-

витку, оскільки справа про дисциплінарний проступок проходить декілька ста-

дій від свого виникнення до виконання або у певних випадках – припинення.

Попри це, діючий Дисциплінарний статут прокуратури України (проект так

само) не закріплює стадії дисциплінарного провадження.

Пропонуємо законодавчо закріпити таку систему стадій

дисциплінарного провадження: 1) службова перевірка і порушення проваджен-

ня; 2) розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; 3) виконання рі-

шення по справі; 4) перегляд рішення по скарзі (факультативна стадія).

Службову перевірку ми розглядаємо як початковий етап першої стадії. Його

закінчення може як призвести до порушення провадження, так і ні. Можливим

є проведення додаткової перевірки і в рамках вже порушеного провадження.

5. Підсумовуючи, ще раз наголошуємо на тому, що проблемні питання

нормативного регулювання порядку реалізації дисциплінарної

відповідальності прокурорсько-слідчих працівників вимагають глибокого

опрацювання та термінового вирішення. Недосконалий механізм застосування

дисциплінарних стягнень не забезпечує, з одного боку, невідворотність

відповідальності за порушення службових обов’язків, з іншого – створює можливості для зловживань у цій сфері, призводить до помилок і, як наслідок,

до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих з них в

системі органів прокуратури.