ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ – ЄДИНА НЕЗАЛЕЖНА СИСТЕМА ОРГАНІВ СУДОВОЇ ВЛАДИ

Побудова в Україні правової соціальної держави, обраний курс на

вступ до Європейського Союзу, адаптація законодавства України до

законодавства ЄС, правові засади якої визначені загальнодержавною

програмою адаптації законодавства України (Закон України «Про

загальнодержавну програму адаптації законодавства України до

законодавства Європейського Союзу» № 1629-IV від 18 березня 2004

року), зумовлюють необхідність удосконалення правової бази

функціонування органів прокуратури України. Як відомо, ще 2001 року в

своїй Резолюції № 1244 щодо виконання обов’язків і зобов’язань України

Парламентська Асамблея Ради Європи запропонувала українським органам

влади змінити роль і функції прокуратури України з метою забезпечення

їх відповідності європейським стандартам. Процес вироблення

методологічних засад реформування прокуратури був досить тривалим, що

цілком зрозуміло – зміна її правового статусу повинна відбуватися лише за

умови вибору найбільш доцільного та науково обґрунтованого варіанта.

Проте і затягувати даний процес не можна – зволікання з прийняттям

рішення гальмує процеси подальшого розвитку і удосконалення органів

прокуратури. Можна констатувати, що сьогодні вироблені всі необхідні

теоретичні підстави для внесення у Конституцію та законодавство України

змін, спрямованих на закріплення конституційного статусу прокуратури

України відповідно до міжнародних принципів і стандартів щодо ролі та

місця прокуратури у демократичному суспільстві, зважаючи на історичні

традиції, реальний стан державного та суспільного розвитку України. Разом з

тим необхідно відмітити, що, зважаючи на досить довгий термін, на

який відкладається вирішення питання щодо вступу України до ЄС (щонайменше – до 2011 року), у нас є час, ґрунтуючись на внесених до

Конституції змінах, апробувати різні варіанти організаційного устрою

прокуратури й обрати найоптимальніший із них.

Необхідно зазначити, що під час обговорення науковцями та

практиками проблеми місця і ролі прокуратури України в системі державних

органів висувалися різні пропозиції, сутність яких зводиться до чотирьох

основних напрямів. По-перше, пропонувалося включити органи

прокуратури до структури виконавчої влади, зокрема, шляхом їх

підпорядкування Міністерству юстиції. По-друге, висловлювалася точка

зору, відповідно до якої прокуратура повинна перебувати в системі

законодавчої влади. По-третє, обґрунтовувалася доцільність включення

прокуратури одночасно до кількох гілок державної влади або не включення

до жодної з них. По-четверте, пропонувалося включити прокуратуру до

системи судової влади. Зупинимося на доцільності вказаних пропозицій

детальніше.

Як відомо, відповідно до класичної теорії влади остання поділяється на

законодавчу, виконавчу та судову. Поділ влади — це принцип організації

державної влади, що виокремлює три царини владних відносин, які

відрізняються одна від одної за своїми фундаментальними завданнями: в

одній із них створюється законодавство, ухвалюються важливі державні

рішення (законодавча влада); дві інші сфери владних відносин діють на

підставі рішень законодавчої влади, законів у формі їх активного

застосування, виконання (виконавча влада) або вирішення спорів, контролю

над самими рішеннями і практикою їх виконання (судова влада). При цьому

виконавча влада як система юридичних державно-владних повноважень з

виконання законів, розробки і здійснення державної політики

характеризується побудовою за принципом адміністративної підлеглості, що,

на нашу думку, зводить нанівець аргументи щодо включення органів

прокуратури до вказаної системи. Як приклад абсурдності такого включення

можна навести ситуацію, за якої прокурор, який підпорядковується,

наприклад, міністру юстиції, здійснює нагляд за додержанням законів виконавчою службою, яка також підпорядковується цьому міністру.

Зрозуміло, що за таких умов неможливо досягти об’єктивності та

неупередженості у прокурорській діяльності, оскільки дуже важко буде

провести межу між прокурорським наглядом і внутрішньоорганізаційним

контролем, що сприятиме чисельним зловживанням з метою приховати

наявні у діяльності органів виконавчої влади порушення правових приписів.

Включення органів прокуратури до системи органів законодавчої

влади також уявляється нам недоцільним, оскільки відповідно до положень

ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні

є парламент — Верховна Рада України. Визначення Верховної Ради України

єдиним органом законодавчої влади відповідно до офіційного тлумачення

положень ст. 75 у Рішенні Конституційного Суду України № 17-рп/2002

від 17 жовтня 2002 року означає, що жоден інший орган державної

влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України

здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. За таких

умов прокуратура може бути включена до структури законодавчої влади

лише як допоміжний орган з вельми обмеженою компетенцією, що значно

знизить її статус і роль у суспільстві. Або ж необхідно кардинально

реформувати всю систему конституційного устрою. Отже, включення органів

прокуратури до системи законодавчої влади не можна визнати доцільним.

Що ж стосується включення прокуратури одночасно до кількох гілок

державної влади або не включення до жодної з них, то перше призведе до

використання прокуратури як знаряддя політичної боротьби, що вже мало

місце у минулому, а друге, тобто збереження наявного стану речей,

суперечить зобов’язанням України щодо вступу до ЄС, про що вже йшлося

вище.

Аналізуючи національну систему розподілу влади, необхідно

відзначити, що найбільшими контрольними повноваженнями наділена все ж

таки судова влада, оскільки вона є останньою інстанцією, де встановлюється

законність дій представників виконавчої та законодавчої влади. Ще Шарль

Монтеск’є писав, що, на відміну від судової, законодавча й виконавча влада, маючи правовий характер, можуть зловживати своїм владним становищем,

допускати свавілля. За своєю сутністю діяльність органів прокуратури

якнайближча саме до судової влади, оскільки функції прокуратури

безпосередньо пов’язані зі здійсненням правосуддя. Водночас це сприятиме

деполітизації системи прокуратури, а також забезпеченню належних гарантій

її незалежності.

Про доцільність включення прокуратури до системи судової влади

свідчить і досвід розвинених країн. Цей шлях, окрім таких демократичних

країн, як Бельгія, Італія, Греція, Іспанія, Нідерланди, Фінляндія, Португалія,

Франція, обрала більшість постсоціалістичних країн, зокрема Азербайджан,

Вірменія, Грузія, Казахстан, Молдова, Латвія, Литва, Болгарія, Румунія. Так, у

Конституції Іспанії у розділі «Про судову владу» прописано, що

прокуратура повинна сприяти здійсненню правосуддя з метою захисту

законності, прав громадян і суспільних інтересів, охоронюваних законом.

Генеральний прокурор Іспанії призначається королем за пропозицією уряду з

урахуванням думки Генеральної Ради суддів. Вказані конституційні

положення детальніше виписані у Законі № 50 від 1981 року, де зазначено,

що прокуратура сприяє юстиції та захисту законності, прав громадян та

охоронюваного законом публічного інтересу в силу своєї функції або за

клопотанням зацікавлених осіб, а також стежить за додержанням

незалежності трибуналів та домагається перед ними захисту публічного

інтересу. Органи прокуратури Іспанії функціонують при судах аж до

провінційного рівня. Стаття 117 Конституції Королівства Нідерланди

встановлює, що Генеральний прокурор діє при Верховному Суді,

призначається на посаду указом короля й перебуває на посаді довічно.

За таких умов у названих європейських державах прокуратура функціонує

як незалежна державна структура, про що свідчить, наприклад, принципова

позиція Генеральної прокуратури Італії у справі щодо звинувачення у

корупції прем’єр-міністра Італії Берлусконі.

З огляду на вказане необхідно внести зміни до Конституції України,

передбачивши, що прокуратура України становить єдину незалежну систему органів судової влади, на яку покладаються: кримінальне переслідування у

досудовому провадженні та підтримання державного обвинувачення в суді;

захист прав і свобод людини і громадянина, державних і суспільних

інтересів, а також представництво їхніх інтересів у суді у випадках,

визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять

оперативно-розшукову діяльність та досудове слідство; нагляд за

додержанням законів органами та установами, які виконують судові рішення,

а також застосовують заходи примусового характеру, пов’язані з

обмеженням особистої свободи громадян.

З метою досягнення реальної незалежності прокурорської системи у

статті 122 Конституції необхідно уточнити порядок призначення на посаду та

звільнення з посади Генерального прокурора України, встановити вимоги до

особи, яка може обіймати цю посаду. З цією метою треба скасувати інститут

висловлення недовіри Генеральному прокурору Верховною Радою України,

який, за висновками експертів Ради Європи, є формою політичної

відповідальності, що несумісно зі статусом Генерального прокурора. Крім

того, існуючий порядок звільнення Генерального прокурора надає Верховній

Раді більше прав, ніж Президенту, що порушує баланс стримувань і

противаг між різними видами державної влади.

Встановлення вимог до претендентів на посаду Генерального

прокурора України, як це передбачено в Конституції стосовно суддів, має

гарантувати високий фаховий рівень претендента і знання ним специфіки

роботи в органах прокуратури.

Існуючий термін повноважень Генерального прокурора України у

п’ять років, за висновками експертів Ради Європи, не забезпечує належним

чином його неупередженість та незалежність від політичних сил і має

бути подовжений. Однак, враховуючи особливості судової системи та

досвід зарубіжних країн, зокрема Нідерландів, на нашу думку, було б

доцільно призначення Генерального прокурора після семи років виконання

своїх функцій на посаду довічно, що гарантувало б його неупередженість під

час виконання своїх функцій незалежно від розстановки політичних сил.

Випадки та підстави дострокового звільнення з посади Генерального

прокурора мають бути визначені законом, що також слугуватиме додатковою

гарантією належного виконання ним службових обов’язків.

Насамкінець хотілося б зазначити, що сьогодні від зваженого

раціонального підходу до реформування органів прокуратури залежить не

лише майбутнє самої прокурорської системи, а й доля всього українського

суспільства, додержання конституційних прав і свобод людини, становлення

України як повноправної цивілізованої європейської держави.