1.3. Понятие, признаки и значение прокурорского надзора. Отрасли прокурорского надзора
Законодатель, называя термином ≪прокурорский надзор≫
в целом деятельность органов и учреждений прокуратуры, тем
не менее не дает ему законодательного определения и не рас-
крывает его содержания. Для того чтобы лучше понять сущ-
ность прокурорского надзора, необходимо выделить такие его
признаки, которые позволяли бы отличать этот специфиче-
ский вид деятельности от иных форм реализации государством
своих контрольных функций.
1. Прокурорский надзор является специфическим видом госу-
дарственной деятельности, который осуществляется от имени
Российской Федерации специально созданными для этого органа-
ми прокуратуры. Это отличает прокурорский надзор от иных
контролирующих функций государственных органов, имею-
щих более узкий, ведомственный характер. Прокурорский над-
зор характеризуется всеобъемлемостью. Права и обязанности,
предоставленные прокурору для осуществления своих полно-
мочий, принадлежат исключительно ему и ни на какой другой
орган государственной власти возложены быть не могут.
Несмотря на имеющееся семантическое сходство терминов
≪контроль≫ и ≪надзор≫, в правовом отношении прокурорский
надзор следует отличать от судебного контроля, а также от кон-
трольных функций федеральных органов исполнительной вла-
сти —государственного контроля.
В научной литературе под судебным контролем понимают
особую форму осуществления правосудия в сфере уголовного,
гражданского, арбитражного, конституционного и админи-
стративного судопроизводства.
Судебный контроль отличается от прокурорского надзора по:
—реализующим его субъектам: судебный контроль осу-
ществляется только судом, а прокурорский надзор —органами
прокуратуры;
—формам деятельности: судебный контроль осуществляет-
ся исключительно в установленных законом особых процессу-
альных формах, а прокурорский надзор реализуется как в ад-
министративных, так и в процессуальных формах;
—предмету деятельности: судебный контроль осуществля-
ется с целью рассмотрения и разрешения дел, проверки закон-
ности, обоснованности и справедливости вынесенных судеб-
ных решений, а также соблюдения конституционных прав,
свобод и законных интересов граждан путем осуществления
правосудия. Деятельность прокуратуры не связана с отправ-
лением правосудия. Задача органов прокуратуры заключается
в выявлении и пресечении нарушений Конституции и феде-
ральных законов с помощью правовых способов и средств про-
курорского реагирования;
—правовым последствиям: судебный контроль в отличие от
прокурорского надзора завершается принятием особого судеб-
ного решения —акта правосудия.
Следует различать также прокурорский надзор и государ-
ственный контроль. Под последним понимают проведение
специально уполномоченными органами исполнительной вла-
сти проверок выполнения юридическими лицами или частны-
ми предпринимателями при осуществлении их деятельности
обязательных требований к товарам (работам, услугам и т.д.),
установленных федеральными законами или принимаемыми
в соответствии с ними нормативно-правовыми актами.
Во-первых, прокурорский надзор отличается от государст-
венного контроля тем, что надзорные полномочия прокурора не
включают в себя возможность осуществления распорядительной
деятельности, выражающейся в возможности отмены норма-
тивно-правового акта, возложении обязанности проведения
какого-либо действия, наложении взыскания, определении це-
лесообразности расстановки сил и средств и т.п.
Во-вторых, контрольные функции государственной власти
распределены между министерствами и ведомствами, которые
реализуют их исключительно в рамках предоставленных им
полномочий. Прокурорский надзор отличается всеобъемлю-
щим характером и осуществляется по отношению как к под-
контрольным органам, так и к контролирующим организаци-
ям и их должностным лицам.
В-третьих, государственные контролирующие органы оце-
нивают организацию и деятельность подконтрольных структур
не только с точки зрения законности, но и с позиции эффек-
тивности и целесообразности. Прокурорский надзор всегда
направлен только на проверку соблюдения законности и но-
сит правовой характер. Реализуя свои полномочия, прокурор
не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятель-
ность поднадзорных объектов.
Разделение прокурорского надзора и контрольных функций
федеральных органов исполнительной власти нашло свое от-
ражение и в соответствующих нормативных актах. Например,
Закон об ОРД содержит в себе следующие положения:
—контроль за оперативно-розыскной деятельностью осу-
ществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Пра-
вительство РФ в пределах полномочий, определяемых Кон-
ституцией, федеральными конституционными законами
и федеральными законами (ст. 20);
—прокурорский надзор за исполнением настоящего Зако-
на осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномочен-
ные им прокуроры (ст. 21).
2. Прокурорский надзор имеет всеобъемлющий характер и рас-
пространяется на все сферы общественных отношений, которые
урегулированы нормами права. Прокурорский надзор распро-
страняется на деятельность как правоохранительных и контро-
лирующих органов и их должностных лиц, так и подконтроль-
ных структур и их должностных лиц.
Говоря о всеобъемлющем надзоре прокуратуры за испол-
нением законов, возникает следующий вопрос: осуществляет
ли прокуратура надзор за исполнением законов гражданами?
В отличие от Закона СССР от 30.11.1979 ≪О прокуратуре СССР≫
в ст. 1 Закона о прокуратуре граждане не названы в качестве
объектов прокурорского надзора. Поэтому говорить о том, что
в отношении граждан прокуратура осуществляет надзор за ис-
полнением ими законов, нельзя.
3. Прокурорский надзор осуществляется исключительно в рам-
ках, установленных нормами права. В связи с этим необходимо
отметить, что полномочия прокуроров по осуществлению над-
зора закреплены не только в Законе о прокуратуре, но и в нор-
мах других федеральных законов, а также приказах, указаниях
и распоряжениях Генерального прокурора РФ.
Например, в приказе Генерального прокурора от 30.05.1996
№ 30 ≪Об организации надзора за исполнением законов, со-
блюдением прав и свобод человека и гражданина≫ прокуро-
рам, осуществляющим надзор по данному направлению, пред-
писывается в обязательном порядке оценивать правомерность
принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на
действия подчиненных организаций; в случаях обнаружения
нарушений прав и свобод человека и гражданина, когда по-
страдавший по состоянию здоровья, возрасту или иным при-
чинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы,
предъявлять и поддерживать в суде иски в интересах постра-
давших; обеспечивать профилактическую направленность
прокурорского надзора и т.д.
4. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдени-
ем Конституции и исполнением федеральных конституционных
и федеральных законов. На прокуратуру также возлагается обя-
занность осуществлять надзор за исполнением вступивших
в законную силу международных договоров РФ и правил при-
менения на территории России норм международного права
в случаях, указанных в законе. Эта обязанность прокуратуры
вытекает непосредственно из ст. 15 Конституции, согласно ко-
торой общепризнанные нормы и принципы международного
права являются составной частью правовой системы РФ.
Вопрос о том, должна ли осуществлять прокуратура надзор
за исполнением ведомственных нормативно-правовых актов,
решается неоднозначно. Вместе с тем нельзя не отметить, что,
например, в ч. 4 ст. 353 ТК содержится положение, в соответ-
ствии с которым государственный надзор за точным и еди-
нообразным исполнением трудового законодательства и иных
нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового
права, осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчинен-
ные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом.
Отсюда следует, что правильность и точность исполнения нор-
мативных правовых актов ведомственного характера, которые
приняты в развитие федерального законодательства, прокурор
должен проверить.
5. Цель деятельности органов прокуратуры в Российской Фе-
дерации заключается в установлении, поддержании и укреплении
режима законности в стране, а также создании правового меха-
низма обеспечения и соблюдения прав, свобод и интересов лично-
сти, общества и государства.
На основании перечисленных признаков можно сфор-
мулировать определение прокурорского надзора. Прокурорский
надзор —это урегулированный нормами права специфический
вид государственной деятельности, осуществляемый от имени
Российской Федерации специально созданными для этого ор-
ганами и учреждениями прокуратуры, направленный на уста-
новление режима законности в государстве, обеспечение вер-
ховенства Конституции, соблюдения и исполнения законов,
охрану прав и свобод человека и гражданина, а также законных
интересов личности, общества и государства.
В связи с тем что прокурорский надзор охватывает доста-
точно широкую сферу общественных отношений, урегулиро-
ванных нормами права, он неоднороден по своему характеру
и подразделяется на отдельные отрасли, которые нормативно
закреплены в Законе о прокуратуре. Выделяются следующие
отрасли прокурорского надзора:
—соблюдение Конституции и исполнение законов;
—соответствие законам издаваемых нормативных право-
вых актов;
—соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
—исполнение законов органами, осуществляющими ОРД,
дознание и предварительное следствие;
—исполнение законов судебными приставами;
—исполнение законов администрациями органов и учреж-
дений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые
судом меры принудительного характера, администрациями
мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Законодательное закрепление отраслей прокурорского над-
зора для практической деятельности органов прокуратуры очень
важно. Выделение отраслей прокурорского надзора, во-первых,
позволяет конкретизировать деятельность прокуратуры по наи-
более значимым направлениям; во-вторых, обеспечивает чет-
кую организацию деятельности, что исключает дублирование
при выполнении прокурорами своих функций; в-третьих, спо-
собствует оптимальной организации управления в системе ор-
ганов прокуратуры.
Закон о прокуратуре определяет применительно к каж-
дой из отраслей прокурорского надзора его объекты, предмет
и полномочия прокурора.