6.3. Основы методики организации прокурорского надзора за исполнением законов

Эффективность деятельности прокурора по надзору за точ-

ным и единообразным исполнением законов целиком зависит

от правильной методики ее организации, которая включает

следующие составляющие.

1. Конкретизация направлений в деятельности прокурора по

осуществлению надзора за исполнением законов. Так, в при-

казе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 ≪Об ор-

ганизации прокурорского надзора за исполнением законов, со-

блюдением прав и свобод человека и гражданина≫ выделяются

основные направления надзорной деятельности: надзор за за-

конностью правовых актов, соблюдением прав и свобод чело-

века и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической

безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Другим элементом следует считать предусмотренное За-

коном о прокуратуре разграничение полномочий между про-

курорами в рамках централизованной системы органов проку-

ратуры. Например, непосредственный надзор за исполнением

законов, а также за соответствием законам правовых актов, из-

даваемых федеральными министерствами и ведомствами, все-

российскими общественными объединениями, возложен на

Генеральную прокуратуру РФ; республиканскими министер-

ствами, ведомствами и общественными объединениями —на

прокуратуры республик; краевыми, областными, автономной

области, автономных округов, органами исполнительной вла-

сти и управления, региональными общественными объеди-

нениями —соответственно на прокуратуры краев, областей,

автономной области, автономных округов и приравненные

к ним специализированные прокуратуры; иными местными

представительными органами, органами исполнительной вла-

сти и управления, юридическими лицами, общественными

объединениями —на другие территориальные и специализи-

рованные прокуратуры.

Надзор за исполнением законов органами военного управ-

ления, воинскими частями и учреждениями осуществляется

военными и соответствующими специализированными про-

куратурами.

Прокуратура, осуществляя свою деятельность, ни в коем

случае не должна подменять контролирующие государственные

органы и должностных лиц. Прокуратура не вправе вмешивать-

ся в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей

объектов. Задача прокуратуры —это надзор за точным и еди-

нообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод

граждан, интересов личности, общества и государства.

О важности разграничения компетенции между органами

прокуратуры свидетельствует и приказ Генерального проку-

рора РФ от 09.09.2002 № 59 ≪О разграничении компетенции

прокуроров территориальных, приравненных к ним военных

и других специализированных прокуратур≫.

Еще одним существенным элементом в конкретизации на-

правлений с целью повышения эффективности деятельности

органов прокуратуры является предметно-зональный принцип

организации работы.

В соответствии с предметным принципом организации ра-

боты происходит распределение обязанностей между работ-

никами органов прокуратуры по различным направлениям

(отраслям) прокурорского надзора. Другой принцип —зональ-

ный —предусматривает условное разделение территории, на

которой прокуратура осуществляет свою юрисдикцию, и за-

крепление каждого из выделенных участков за конкретным

работником прокуратуры. Однако для практической деятель-

ности органов прокуратуры характерно сочетание этих двух

принципов организации работы. Распределение обязанностей

и закрепление определенной территории за конкретным про-

курорским работником осуществляется на основании приказа

руководителя органа прокуратуры.

2. Надлежащий прием и аналитическая работа с поступаю-

щей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона.

О важности организации работы органов прокуратуры в этом

направлении свидетельствует приказ Генерального прокурора

РФ от 17.12.2007 № 200 ≪О введении в действие Инструкции

о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в систе-

ме прокуратуры Российской Федерации≫.

В соответствии с данным приказом работа по рассмотре-

нию обращений и приему граждан является составной частью

правозащитной функции прокуратуры. Она в полном объеме

подчинена решению задач по охране прав и свобод человека

и гражданина, укреплению законности и правопорядка. Гене-

ральный прокурор РФ требует такого подхода к данной работе,

чтобы каждое обращение получало своевременное, объектив-

ное и окончательное разрешение в той прокуратуре, к компе-

тенции которой относится решение вопроса.

Учитывая важность этой работы для всего последующего

процесса организации прокурорского надзора, необходимо не

реже одного раза в полугодие проводить комплексный анализ

обращений граждан, парламентских запросов, запросов и об-

ращений членов Совета Федерации и депутатов Государствен-

ной Думы, а также практики их разрешения в органах проку-

ратуры. Итоги анализа прокуроры должны использовать при

прогнозировании и планировании надзорной деятельности.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ

от 04.10.2007 № 158 ≪О порядке представления специальных

донесений и иной обязательной информации≫ в целях своев-

ременного и надлежащего принятия организационных и над-

зорных решений органами прокуратуры устанавливается соот-

ветствующий порядок представления специальных донесений

о чрезвычайных происшествиях, преступлениях и иной обяза-

тельной информации.

Так, прокуроры субъектов РФ не позднее суток извещают

Генерального прокурора РФ по телефону или с помощью дру-

гих видов средств срочной связи с последующей высылкой

письменного донесения о происшествиях чрезвычайного ха-

рактера, в том числе: о преступлениях против основ консти-

туционного строя и безопасности государства; катастрофах,

крушениях, повлекших человеческие жертвы или иные тяжкие

последствия; угонах или захвате воздушных, морских, транс-

портных средств; вооруженных нападениях и групповых побе-

гах лиц, заключенных под стражу, беспорядках в местах испол-

нения уголовного наказания и т.д.

В течение трех дней с момента возбуждения уголовного

дела в Генеральную прокуратуру РФ должны быть направлены

следующие специальные донесения: о хищениях и нецелевом

использовании бюджетных средств; фактах нарушений, свя-

занных с невыплатой заработной платы, пенсий и иных со-

циальных платежей населению; нападениях на банки, кассы

предприятий, учреждений и организаций; об экологических

преступлениях, повлекших массовую гибель, заболевание лю-

дей, распространение эпидемий и другие тяжкие последствия

и т.д.

Важная информация о состоянии законности и совер-

шенных правонарушениях должна поступать и от правоохра-

нительных органов, что закреплено в совместном приказе от

28.11.2001 Министерства внутренних дел РФ № 1058 и Гене-

рального прокурора РФ № 72 ≪О мерах по укреплению закон-

ности в деятельности органов внутренних дел при регистрации

и учете преступлений≫. Здесь же следует отметить и указание

Генерального прокурора РФ от 05.09.1996 № 53/20-1 ≪О по-

рядке и сроках представления статистических отчетов управ-

лениям и отделам центрального аппарата Генеральной проку-

ратуры Российской Федерации в отдел статистики и анализа

организационно-контрольного управления≫.

3. Планирование работы прокурора. Содержание плани-

рования в работе органов прокуратуры определено приказом

Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 № 2, утвердившим

регламент Генеральной прокуратуры РФ. Этим Приказом

предусмотрено планирование работы на полугодие. Аналогич-

ный подход приемлем и для прокуратур субъектов РФ. Плано-

вые задания составляются на основе информации о состоянии

законности на территории, на которую распространяется над-

зорная деятельность прокуратуры. Эффективность прокурор-

ского надзора во многом зависит от правильного выбора объ-

екта проверки состояния законности.

Важным моментом является правильная организация взаи-

модействия прокуратуры с контролирующими органами, кото-

рые имеют более многочисленные штаты. Относительно узкая

специализация, хорошая техническая оснащенность позволя-

ют контролирующим органам оперативно отслеживать и фик-

сировать достаточно большой объем информации, представ-

ляющей интерес для прокуроров.

4. Собственно прокурорская проверка. Она состоит из сле-

дующих этапов:

а) подготовительного, на котором прокурор знакомится

с необходимым для проведения проверки законодательством,

определяет задачи, состав лиц, средствами которых будет осу-

ществляться проверка, изучает типичные нарушения закона;

б) собственно проверки, которая реализуется путем исполь-

зования полномочий, предоставленных прокурору законом.

Проверка должна быть организована таким образом, чтобы

удалось выявить не только сами нарушения закона, но и усло-

вия, которые способствовали этому;

в) реализации материалов проверки. На этом этапе необ-

ходимо решить, какое средство правового воздействия следует

применить в отношении нарушителей закона (протест, пред-

ставление, предостережение или постановление);

г) контроля за исполнением принятых мер по устранению

выявленных в ходе проведения прокурорской проверки нару-

шений закона.