6.1. Сущность, объекты, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов
В научной и учебной литературе, посвященной прокурор-
скому надзору в РФ, рассматриваемое направление деятельно-
сти органов прокуратуры иногда именуется ≪общим надзором≫.
Это объясняется следующими обстоятельствами.
Во-первых, использование в научной и учебной литерату-
ре термина ≪общий надзор≫ —дань традиции. Так, например,
в ст. 3 Закона СССР от 30.17.1979 ≪О прокуратуре СССР≫ рас-
крывались основные направления деятельности прокуратуры
и где, в частности, было указано, что одним из основных на-
правлений является надзор за исполнением законов органами
государственного управления, предприятиями, учреждениями,
организациями, должностными лицами и гражданами (общий
надзор).
Во-вторых, рассматриваемое направление деятельности
касается надзора за соблюдением законности в сфере госу-
дарственного управления, которое характеризуется разноо-
бразными общественными отношениями, урегулированными
нормами права, а также большим числом участвующих в них
субъектов. Вместе с тем в Законе о прокуратуре отсутствует
упоминание о том, что прокуратура, решая возложенные на
нее задачи, осуществляет общий надзор.
Столь широкое правовое поле, на котором прокуратура
реализует свои полномочия по обеспечению единообразного
исполнения законов в соответствии с Конституцией, требует
своей конкретизации. Генеральный прокурор РФ в приказе от
07.12.2007 № 195 ≪Об организации прокурорского надзора за
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека
и гражданина≫ указал, что основными направлениями надзор-
ной деятельности следует считать надзор за законностью пра-
вовых актов, соблюдением прав и свобод человека и граждани-
на, надзор в сфере экономики и экологической безопасности,
предупреждение преступных проявлений.
Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокурату-
ры не подменяют органы государственного управления и кон-
троля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную
деятельность поднадзорных объектов. В своих действиях про-
куроры руководствуются положением о высшей юридической
силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей
территории России, а также общепризнанными принципами
и нормами международного права и международными догово-
рами РФ.
Надзор за исполнением законов является одной из основ-
ных отраслей деятельности органов прокуратуры и осущест-
вляется по двум основным направлениям. С одной стороны,
в ходе реализации своих полномочий прокуратурой создается
действенный механизм защиты прав, свобод и интересов граж-
дан, общества и государства, укрепляется законность в дея-
тельности органов государственной власти как на федеральном
уровне, так и в деятельности законодательных и исполнитель-
ных органов власти субъектов РФ и органов местного самоу-
правления. С другой стороны, осуществляя свой надзорный
потенциал, органы прокуратуры оказывают мощное профи-
лактическое воздействие на предупреждение различного рода
правонарушений, выявление их на начальных стадиях подго-
товки и совершения, а также принимают действенные меры
к их устранению.
Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за
исполнением законов можно определить как деятельность орга-
нов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей
информации об имеющих место фактах нарушения законов,
ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и го-
сударства, а также по проведению в необходимых случаях про-
курорских проверок и принятию мер прокурорского реагиро-
вания в целях устранения выявленных нарушений законов.
В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам про-
курорского надзора за соблюдением и исполнением законов
относятся: 1) федеральные министерства, государственные ко-
митеты, службы и иные федеральные органы исполнительной
власти; 2) органы военного управления, их должностные лица;
3) органы контроля, их должностные лица; 4) представительные
(законодательные) и исполнительные органы государственной
власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления;
6) органы управления и руководители коммерческих и неком-
мерческих организаций.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов
сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются
следующие элементы, составляющие его структуру: 1) соблю-
дение Конституции; 2) исполнение законов, действующих на
территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, из-
даваемых органами и должностными лицами; 4) обеспечение
условий, способствующих недопущению совершения различ-
ного рода правонарушений.
При осуществлении надзора за исполнением законов проку-
рорам надлежит также правильно определять пределы реализации
своих полномочий, с тем чтобы, с одной стороны, не оставить
без реагирования выявленные нарушения законов, затрагиваю-
щие общественный интерес или существенно ограничивающие
права и свободы гражданина и человека, а с другой стороны, не
подменять собой контролирующие органы и не осуществлять
мелочную опеку там, где субъекты могут урегулировать право-
вые отношения между собой сами, без вмешательства публич-
ной власти.
Пределы прокурорского надзора за соблюдением Консти-
туции и исполнением законов можно классифицировать по
следующим основаниям:
1) компетенции. Генеральный прокурор РФ осуществляет
надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов
федеральными органами государственной исполнительной
власти и их должностными лицами.
Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюде-
нием Конституции и исполнением законов органами предста-
вительной и исполнительной власти субъектов РФ, территори-
альными федеральными органами исполнительной власти и их
должностными лицами.
Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за со-
блюдением Конституции и исполнением законов органами
местного самоуправления, районными (городскими) органами
федеральной исполнительной власти и их должностными ли-
цами, органами управления коммерческих и некоммерческих
организаций и их должностными лицами.
На основании принципов централизации и единоначалия
в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие про-
куроры вправе принять на себя исполнение надзорных полно-
мочий нижестоящих прокуроров.
2) объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осущест-
вляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением за-
конодательства федеральными органами законодательной вла-
сти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом
РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре содержится норма-
тивное положение, согласно которому в случае несоответствия
постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным
законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать
об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора
отсутствуют граждане Российской Федерации.
3) наличию или отсутствию информации об имеющих место
нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указыва-
ется, что проверки исполнения законов проводятся на основа-
нии поступившей в органы прокуратуры информации о фактах
нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.
Информацию об имеющих место нарушениях закона со-
держат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; со-
общения средств массовой информации; материалы уголов-
ных, гражданских, административных и арбитражных дел;
результаты статистики прокурорской и правоприменительной
практики; другие материалы о допущенных правонарушениях,
требующих использования прокурорских полномочий в пер-
вую очередь для защиты общезначимых или государственных
интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллек-
тивов, репрессированных, малочисленных народов, граждан,
нуждающихся в особой социальной и правовой охране.
Из этого законодательного требования есть исключение.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от
07.12.2007 № 195 при реализации прокуратурой своих полно-
мочий в сфере надзора за законностью правовых актов, из-
даваемых федеральными министерствами и ведомствами,
представительными (законодательными) и исполнительными
органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,
военного управления, органами контроля и их должностными
лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо
от поступления информации о нарушениях законности.