2.1. Учреждение прокуратуры в России и правовое регулирование ее деятельности

Становление прокуратуры в России неразрывно связано

с именем Петра I. Осуществляя реформу административного

управления, Петр I в 1711 г. учреждает Правительствующий

Сенат. В своих указах он определяет, что основной задачей

этого учреждения должно стать осуществление высшего над-

зора и распоряжения за всем государственным управлением,

в его ведение отходит и так называемое бюджетное счетовод-

ство. В связи с этим Петр I понимает, что необходим активный

и действенный контроль за деятельностью Сената, и дает рас-

поряжение о введении должности фискалов.

Полномочия фискалов были определены так: ≪Действие

же их сие есть —взыскание всех безгласных дел, т.е.: 1) всякие

преступления указов; 2) всякие взятки и кражи казны и прочее,

что ко вреду государственному интересу быть может, каково б

оное имени не было; 3) також и прочие дела народные, за ко-

торых нет челобитчиков, например, ежели какого приезжего

убьют или наследник последний своей фамилии во младенче-

стве умрет без завету духовной предков его и прочие тому по-

добные безгласные дела, иже не имеют челобитчика о себе≫.

При создании прокуратуры органы фискалата были под-

чинены надзору генерал-прокурора. Однако после назначения

генерал-фискала последовал указ о том, чтобы все фискальские

доношения направлялись последнему. До конца царствова-

ния Петра I оба института существовали параллельно, причем

в ряде случаев деятельность органов прокуратуры основыва-

лась на фискальных материалах.

В 1729 г. фискалат в целом был упразднен Верховным тай-

ным советом путем увольнения наличных фискалов без назна-

чения новых. Остались только фискалы ≪для купецких дел≫,

а также военный фискалат.

В январе (12) 1722 г. Указом Петра I при Сенате назначается

генерал-прокурор, о котором сказано: ≪Сей чин —яко око наше

и стряпчий в делах государственных≫. Первым российским

генерал-прокурором становится ближайший сподвижник Пе-

тра I П.И. Ягужинский. В апреле (27) 1722 г. издается более

конкретный Указ ≪О должности Генерал-прокурора≫.

На генерал-прокурора были возложены следующие полно-

мочия: 1) проверка исполнения наказаний и приказов царя;

2). реагирование на все случаи неисполнения предписаний

Петра I; 3) право по собственной инициативе вносить на рас-

смотрение Сената соответствующий закон в случае отсутствия

≪ясных указов≫ по тем или иным важным вопросам управления

государством; 4) осуществление функции организации и веде-

ния делопроизводства в Сенате. Сенатская канцелярия нахо-

дилась под его непосредственным подчинением; 5) контроль

за деятельностью фискалата.

В 1722 г. кроме генерал-прокурора были введены должно-

сти обер-прокуроров для нахождения при нем и прокуроров,

состоявших при всех коллегиях. Тогда же были назначены про-

куроры при надворных судах, а затем и при губернских учреж-

дениях.

Назначенные прокуроры были обязаны следить за испол-

нением законов со стороны присутственных мест; в случае

необходимости напоминать судьям об их обязанностях и оста-

навливать их незаконные и несправедливые распоряжения или

действия. Чтобы осуществить эту функцию, прокуроры долж-

ны были присутствовать на заседаниях этих учреждений.

Непосредственное участие в уголовном преследовании про-

куроры не принимали. Прокуратура лишь наблюдала за этим

видом государственной деятельности так же, как и за всеми

остальными ее видами.

Какой-либо подчиненной зависимости между прокурора-

ми не существовало. Все они прямо и непосредственно под-

чинялись генерал-прокурору. Они являлись ≪оком генерал-

прокурора≫ на местах, от него получали указания.

Наделяя прокуроров обязанностями, Петр I предусмотрел

и некоторые гарантии их независимости. Так в одном из указов

царя было установлено, что ≪генерал и обер-прокуроры ничье-

му суду не подлежат, кроме нашего≫. Вместе с тем Сенат наде-

лялся правом ареста прокуроров, если Петр I будет находиться

в отъезде. Опасаясь, что генерал-прокурор ввиду такой угрозы

будет воздерживаться в некоторых случаях от сообщений о зло-

употреблениях, устанавливалась безнаказанность всего того,

что будет сделано прокурором не умышленно, а по ошибке. За

различного рода злоупотребления и взятки прокуроры подле-

жали строжайшему наказанию вплоть до смертной казни.

После смерти Петра I прокуратура перестала занимать

то ключевое положение, которое ей отводилось во время его

правления. С приходом на трон Анны Иоанновны все орга-

ны и учреждения прокуратуры были практически полностью

упразднены. Прокуратура была восстановлена лишь в 1741 г.,

в период правления дочери Петра I Елизаветы Петровны.

Новый этап в организации и деятельности прокуратуры

в XVIII в. связан с именем императрицы Екатерины II. В пери-

од ее правления прокуратура была воссоздана как учреждение,

в полной мере осуществляющее надзорные полномочия за со-

блюдением законности в государстве.

Произошедшее в 1764 г. реформирование Сената повлекло

за собой расширение полномочий обер-прокуроров, получив-

ших право надзирать за деятельностью некоторых департамен-

тов, входящих в это ведомство.

В 1775 г. Указом ≪Учреждение о губерниях≫ была начата

губернская реформа. Не остались без внимания и органы про-

куратуры. На губернских прокуроров и их товарищей (помощ-

ников) Указом возлагалось выполнение функций по обеспе-

чению целостности государственной власти; надзор за тем,

чтобы никто не облагал население запрещенными сборами

(т.е. не занимался незаконным налогообложением в своих соб-

ственных интересах); наблюдение за тем, чтобы должностные

лица не творили различных злоупотреблений, не брали взяток,

не мздоимствовали. Губернские прокуроры также надзирали

за законностью действий и решений государственных органов

непосредственно в губерниях и уездах.

После смерти Екатерины II на престол вступил ее сын Па-

вел I. В период его царствования деятельность органов и учреж-

дений прокуратуры в России была в значительной степени со-'

кращена.

Период царствования Александра II был ознаменован важ-

нейшими реформами в государственном управлении, в том

числе и в системе организации учреждений прокуратуры, пол-

номочия которой были существенно изменены и усилены.

Принятый в 1857 г. законодательный акт ≪Общие губерн-

ские учреждения≫ расширил круг реализации полномочий

прокуратуры, сделав их достаточно разнообразными.

Важной вехой в истории развития отечественной проку-

ратуры стали принятые Государственным советом 29 сентя-

бря 1862 г. Основные положения о прокуратуре. В них четко

было определено конкретное назначение прокуратуры —на-

блюдение за точным и единообразным исполнением законов

в Российской империи. При каждом суде учреждались долж-

ности прокуроров и его помощников. В своей деятельности

они были не зависимыми от местных органов власти. Генерал-

прокурор и губернские прокуроры назначались и освобожда-

лись от должности императором, а нижестоящие прокуроры — генерал-прокурором Российской империи.

Прокуроры наделялись следующими основными полно-

мочиями: обнаружение и пресечение всякого вида правона-

рушений, надзор за единообразным и точным исполнением

законов, наблюдение за деятельностью судов по уголовным

и гражданским делам и дача по ним соответствующих заклю-

чений. Кроме того, прокуроры наделялись правом законода-

тельной инициативы, касающейся законов, связанных с судо-

производством.

С принятием в 1864 г. Судебных уставов общенадзорные

полномочия прокуратуры были несколько ограничены, на

нее была возложена основная ее функция —осуществление

уголовного преследования. Так, согласно положениям Уста-

ва уголовного судопроизводства прокуроры и их товарищи

предварительного следствия сами не производили, однако да-

вали указания судебным следователям и осуществляли наблю-

дательную функцию. Прокуроры имели право присутствовать

при производстве всех следственных действий и давать ука-

зания следователю. По производству дознания о преступных

деяниях должностные лица полиции находились в непосред-

ственном подчинении прокуроров и их товарищей.

Прокурор мог требовать избрания меры пресечения в виде

заключения иод стражу, производства дополнительного рас-

следования. По окончании предварительного следствия про-

курор давал заключение о предании обвиняемого суду.

В таком виде и в основном с такими функциями прокурату-

ра просуществовала до 1917 г.