§ 1.2 Проблеми застосування земельного й цивільного законодавства України в нотаріальній практиці
Із проголошенням і законодавчим закріпленням положень щодо влас-
ності на землю Українського народу було закладено юридичні основи для
переходу від монополії державної власності на землю до поступової транс-
формації земельних відносин на нових ідеологічних і правових засадах.
Однак із причин об’єктивного й суб’єктивного характеру Україна розпо-
чинала, не доводячи до логічного завершення, упроваджувати на практи-
ці чотири різні за напрямами, наслідками, способами, структурою, право-
вими формами юридичні моделі регулювання земельних відносин, які
своїми методологічними, основоположними й концептуальними засадами
щодо здійснення права власності на землю Українського народу та вико-
ристання землі або суперечили одна одній, або ж пропоновані нові напря-
ми реформування і правового регулювання відносин земельної власності та використання землі, інших природних ресурсів перекреслювали розпо-
чаті раніше реформаційні заходи1.
Правове забезпечення у сфері реформування земельних і пов’язаних
із ними майнових, природоресурсних правовідносин здійснювалося на осно-
ві спеціальних законів, Земельних кодексів 1990–1992 років, Водного, Лі-
сового кодексів, Кодексу законів про надра, Постанов ВР України, Указів
Президента України, Декретів КМ України, інших нормативних джерел.
При цьому до початку 2004 року норми цивільного законодавства не за-
стосовувалися до регулювання реформаційних земельних, природоресурс-
них та екологічних відносин, за виключенням тих майнових відносин, які
виникали й органічно поєднувалися із суспільними відносинами у сфері
використання та охорони землі, природних ресурсів, охорони довкілля
(відшкодування шкоди, перехід права власності на будівлі й споруди на зе-
мельних ділянках, спадкування земельних ділянок, притягнення до цивіль-
ної відповідальності за порушення земельного, природоресурсного, еко-
логічного законодавства тощо). Пояснюється це тим, що Цивільний кодекс
УРСР 1963 року (ст. 2) закріплював юридичну модель роздільного право-
вого регулювання майнових відносин нормами цивільного законодавства,
а земельних, лісових, водних, гірничих — відповідно нормами земельного,
лісового, водного законодавства і законодавства про надра. Методологія
доктрини радянського цивільного права й законотворення та правоза-
стосування базувалася на тому, що суспільні відносини у сфері викори-
стання землі та інших природних ресурсів мають виключно публічний
характер, оскільки згідно з Декретом ≪Про землю≫ від 25 жовтня 1917 року
вся земля та ніші природні ресурси були націоналізовані й перебували в ви-
ключній власності держави.
Така практика законодавчого забезпечення реформаційних процесів
у сфері правового регулювання майнових, земельних, природоресурсних
та екологічних суспільних відносин була сприйнята в доктрині цивільного,
земельного, екологічного права й існувала у сфері правозастосування
до прийняття ВР України в січні 2003 року ЦК України, в якому по-новому
було закріплено положення щодо застосування цивільного законодавства
до регулювання суспільних відносин у сфері використання землі, природ-
них ресурсів та охорони довкілля.
У Цивільному кодексі України вміщено 10 статей першої глави першої
книги, норми яких визначають юридичну природу цивільних правовідносин
і загальні засади співвідношення та взаємодію норм цивільного й земель-
ного законодавства у сфері регулювання відносин щодо використання землі та інших природних ресурсів, а також 47 статей, у яких ужито такі
юридичні категорії, як земля, земельні ділянки, землі тощо і які відтворюють
конституційні імперативи щодо землі як об’єкта права власності Україн-
ського народу, визначають правовий режим землі як об’єкта нерухомого
майна, установлюють перелік прав на земельні ділянки громадян, юридич-
них осіб і держави, закріплюють підстави й умови набуття і реалізації прав
на земельні ділянки, передбачають способи захисту земельних прав учас-
ників цивільних правовідносин. Однак цим не обмежується кількість норм,
які мають регулювати окремі аспекти земельних відносин.
Зокрема, у ст. 1 ЦК України передбачено, що цивільним законодавством
регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відноси-
ни), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій
самостійності її учасників. До майнових відносин, заснованих на адміні-
стративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони іншій
стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодав-
ство не застосовується, якщо інше не встановлено законом. Як бачимо, у цій
статті Закону серед виключень, на які не поширюється дія норм цього
Кодексу, земельні, природоресурсні, екологічні правовідносини не значать-
ся. На основі лише логічного тлумачення змісту норми ст. 1 ЦК України
можна дійти висновку, що цей Кодекс має поширюватися на регулювання
земельних, природоресурсних, екологічних правовідносин у межах, виз-
начених цим Законом. Тому в п. 1. ст. 9 ЦК України передбачено, що по-
ложення цього Кодексу застосовуються до врегулювання відносин, які
виникають у сферах використання природних ресурсів та охорони довкіл-
ля, якщо вони не врегульовані іншими актами законодавства.
Норми ЦК України створюють відповідну юридичну модель правового
регулювання земельних відносин, яка характеризується такими основними
рисами:
– земельні відносини розглянуто як різновид майнових відносин (ст. ст. 1, 9;
п. 1 ст. 181 ЦК України);
– об’єкти земельних відносин: а) земля; б) земельна ділянка; в) садиба;
– землю (земельні ділянки) визнано нерухомою річчю (нерухомим майном,
нерухомістю) (ст. 181 ЦК України);
– землю та інші природні ресурси визнано об’єктами права власності
Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи
державної влади й місцевого самоврядування в межах, визначених Кон-
ституцією України (ст. 13 Конституції України, ст. 324 ЦК України);
– землю як об’єкт права власності Українського народу визнано основним
національним багатством, що перебуває під особливою охороною дер-
жави (ст. 14 Конституції України, ст. 373 ЦК України);
– поняття земельної ділянки як об’єкта земельних правовідносин не виз-
начено;
– садибу визнано об’єктом права власності й визначено як земельну ді-
лянку разом із розташованими на ній житловим будинком, господарсь-
ко-побутовими будівлями, наземними й підземними комунікаціями,
багаторічними насадженнями (ст. 381 ЦК України);
– учасниками майнових (суб’єктами земельних) відносин визнані: а) фі-
зичні особи та юридичні особи; б) іноземці; в) особи без громадянства;
г) іноземні юридичні особи; д) держава Україна; е) Автономна Республі-
ка Крим; ж) територіальні громади; и) іноземні держави; к) інші суб’єк-
ти публічного права (наприклад, міжнародні організації) (ст. ст. 2, 374
ЦК України);
– права на землю (земельні ділянки) поділено на речові, зобов’язальні
й змішані;
– учасники цивільних правовідносин можуть здійснювати такі речові
права на землю (земельні ділянки): а) право власності; б) речові права
на чуже майно: 1) право володіння; 2) право користування (сервітут);
3) право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських
потреб (емфітевзис); 4) право забудови земельної ділянки (суперфіцій)
(ст. ст. 373, 395 та інші ЦК України);
– до зобов’язальних прав віднесено: а) найм (оренду) земельної ділянки
(ст. ст. 792, 796 ЦК України); б) ренту (ст. 735 ЦК України);
– до змішаних прав віднесено іпотеку земельної ділянки (ст. 575 ЦК Укра-
їни);
– визначено межі здійснення права власності на землю (п. 3 ст. 373 ЦК
України) та інших прав відповідно до закону, договору чи рішення суду;
– передбачено підстави припинення прав на земельні ділянки (ст. ст. 378,
406, 412, 416 ЦК України);
– визначено юрисдикційні та не юрисдикційні способи захисту земельних
прав суб’єктів земельних правовідносин (ст. ст. 394, 396 ЦК України);
– урегульовано спадкування права на земельну ділянку (ст. 1225 ЦК
України).
У Земельному кодексі України закріплено дещо іншу юридичну модель
регулювання земельних відносин, яка характеризується такими рисами:
– земельні відносини визначено як суспільні відносини щодо володіння,
користування і розпорядження землею (п. 1. ст. 2 ЗК України);
– земельні відносини визнано самостійним видом суспільних відносин
і не ототожнено з майновими (п. 1 ст. ЗК України);
– закріплено систему й завдання земельного законодавства, його співвід-
ношення з природоресурсним законодавством (ст. ст. 3, 4 ЗК України);
Застосування земельного законодавства України... 13
– об’єктами земельних відносин визнані: а) землі в межах території Укра-
їни; б) земельні ділянки; в) права на земельні ділянки; г) права на зе-
мельні частки (паї) (п. 3. ст. 2 ЗК України);
– землю визнано основним національним багатством, що перебуває під
особливою охороною держави (ст. 1 ЗК України);
– усю землю в межах території України, за винятком земель приватної та
комунальної власності, визнано власністю держави (ст. ст. 78, 84 ЗК
України);
– землі в межах території України за основним цільовим призначенням
поділено на 9 категорій (ст. ст. 18–21 ЗК України);
– суб’єктами земельних правовідносин визнані: а) фізичні та юридичні
особи України; б) особи без громадянства; в) іноземці та іноземні юри-
дичні особи; г) держава Україна; д) територіальні громади; е) органи
державної влади й місцевого самоврядування; ж) іноземні держави
(п. 2 ст. 2; ст. ст. 80–85 ЗК України);
– визначено перелік прав на земельні ділянки: а) право власності (гл. 14 ЗК
України); б) право оренди землі (гл. 15 ЗК України); в) право постійного
користування землею (гл. 15 ЗК України); г) право земельного сервітуту
(гл. 16 ЗК України); д) право користування чужою земельною ділянкою
для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) (гл. 16-1 ЗК України);
е) право користування чужою земельною ділянкою для забудови (супер-
фіцій) (гл. 16-1 ЗК України); є) право добросусідства (гл. 17 ЗК України);
– установлено обмеження прав на земельні ділянки (гл. 18 ЗК України);
– закріплено форми, підстави, умови, способи й порядок набуття і реалі-
зації та припинення прав на землю (ст. ст. 116–151 ЗК України);
– визначено правові форми, підстави, способи й порядок приватизації
землі громадянами України (ст. 116 ЗК України);
– установлено види, підстави, умови, порядок проведення та юридичне
значення оцінки землі (ст. 201 ЗК України);
– визначено способи захисту земельних прав суб’єктів земельних право-
відносин (ст. ст. 152–157 ЗК України);
– передбачено порядок вирішення земельних спорів (ст. ст. 158–161 ЗК
України);
– установлено основні засади державного регулювання земельних відно-
син, визначено функції державного управління у сфері використання
та охорони земель (розд. 7 ЗК України);
– передбачено юридичну відповідальність за порушення земельного за-
конодавства (розд. 8 ЗК України).
У Земельному кодексі України закріплено положення щодо співвідно-
шення його норм із нормами інших галузей права. Так, наприклад, за ст. 3
ЗК України передбачено, що земельні відносини регулюються Конституці-
єю України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них норма-
тивно-правовими актами. Водночас земельні відносини, що виникають
при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного й тваринного світу,
атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-право-
вими актами про надра, ліси води, рослинний і тваринний світ, атмосфер-
не повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.
Оскільки ЦК України було прийнято через два роки після прийняття
ЗК України, виникли проблеми теоретичного й практичного характеру
щодо співвідношення та взаємодії норм цивільного, земельного, природо-
ресурсного й екологічного законодавства. Вирішення цих проблем усклад-
нюється ще й тим, що впродовж 2003–2007 років ВР України прийняла
низку Законів із питань правового регулювання земельних, земельно-май-
нових, природоресурсних та екологічних суспільних відносин: ≪Про осо-
бисте селянське господарство≫ від 15 травня 2003 року1, ≪Про землеустрій≫
від 22 травня 2003 року2. ≪Про іпотеку≫ від 5 червня 2003 року3, ≪Про по-
рядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам
земельних часток (паїв)≫ від 5 червня 2003 року4, ≪Про державний контроль
за використанням і охороною земель≫ від 5 червня 2003 року5, ≪Про охо-
рону земель≫ від 19 червня 2003 року6, ≪Про фермерське господарство≫ від
19 червня 2003 року7, а також запропонувала прийняти закони ≪Про ринок
земель≫, ≪Про примусове відчуження земельних ділянок права приватної
власності≫ тощо.
Компаративний аналіз норм Цивільного, Земельного, Водного, Лісово-
го та інших Законів України, в яких закріплено положення щодо співвідношення та взаємодії норм цивільного законодавства із земельним, при-
родноресурсним та екологічним законодавством, забезпечення реалізації
конституційних імперативів у частині здійснення права власності Укра-
їнського народу на землю та інші природні ресурси, набуття та реалізації
громадянами, юридичними особами, державою права власності на земель-
ні ділянки, здійснення фізичними та юридичними особами конституційних
прав у сфері використання землі й інших природних ресурсів, показує
таке.
Передусім, у цих законах немає узгоджених концептуальних засад щодо
запровадження та утвердження в Україні єдиної юридичної моделі регу-
лювання суспільних відносин у сфері здійснення прав на землю і викори-
стання та охорони землі й інших природних ресурсів, яка базувалася б
на загальновизнаних у доктрині земельного й екологічного права методо-
логічних і конституційних засадах використання природних ресурсів та
регулювання майнових, земельних, природоресурсних й екологічних пра-
вовідносин.
Крім того, науково-теоретичний аналіз і тлумачення змісту ст. ст. 1 і 9
ЦК України дає підстави стверджувати, що в цих нормах Закону встанов-
лено пріоритетний характер норм цивільного законодавства над земельним,
природоресурсним й екологічним законодавством, які необхідно буде за-
стосовувати в юридичній практиці крізь призму співвідношення загаль-
ного й спеціального законів.
Більше того, у нормах Цивільного, Земельного, Лісового кодексів
України невиправдано дублюються положення щодо здійснення гро-
мадянами та юридичними особами права власності та права користу-
вання земельними ділянками, іншими індивідуально визначеними
природними ресурсами. Також для цих кодифікованих Законів харак-
терними є колізії, суперечливість, конкуренція норм, які регулюють
відносини у сфері здійснення різними суб’єктами прав на землю, інші
природні ресурси, охорони довкілля, екологічної безпеки. Останні
зміни в Цивільному й Земельному кодексах України щодо здійснення
права власності на будівлі й споруди разом із земельними ділянками,
реалізації прав на чужі земельні ділянки є фрагментарними. Вони
не впливають у цілому на систему й механізм правового регулювання
майнових і земельних відносин та відносини у сфері використання
природних ресурсів, не вирішують загальної проблеми узгодження та
взаємодії норм ЦК України з нормами ЗК України, Лісового кодексу,
Водного кодексу, Кодексу законів про надра та інших законів у сфері
природокористування та охорони навколишнього природного сере-
довища.