3. Личное подсобное хозяйство как некоммерческая форма сельскохозяйственной деятельности граждан

Из ст. 34 Конституции РФ следует, что граждане имеют право на использование своих способностей и имущества не только для предпринимательской, но и для иной не запрещенной законом экономической деятельности. Ведение личного подсобного хозяйства как раз и относится к иной (непредпринимательской) экономической деятельности. Как видно из самого термина, для большинства граждан трудоспособного возраста ЛПХ представляет собой форму производства сельскохозяйственной продукции для личного (семейного) потребления в свободное от основной работы время. Будучи сферой вторичной, дополнительной занятости, оно не требует регистрации как форма предпринимательства, не облагается подоходным налогом. Два последних обстоятельства несомненно оказывают положительное влияние на развитие производства в личных подсобных хозяйствах граждан. За годы аграрной реформы роль личных подсобных хозяйств в пополнении продовольственных ресурсов страны существенно возросла. С одной стороны, это вызвано увеличением размеров земельных участков для ведения ЛПХ (в том числе за счет земельных паев граждан) и снятием необоснованных ограничений по содержанию скота. С другой стороны, нельзя не согласиться с теми учеными, которые увеличение удельного веса ЛПХ в аграрной структуре связывают не столько с экономической активностью самих личных хозяйств, сколько со снижением производства в коллективных хозяйствах96. Тот факт, что в ЛПХ сегодня производится значительный объем сельскохозяйственной продукции, на мой взгляд, не влияет на характеристику этих хозяйств как хозяйств подсобных, потребительских. По оценкам Аграрного института (ВИАПИ), устойчиво работают на рынок лишь 10-15% хозяйств, а подавляющее большинство ЛПХ ведется главным образом для удовлетворения собственных потребностей семей в продовольствии97. Таким образом, к современным личным подсобным хозяйствам вполне применим вывод А.В. Чаянова о том, что мотивация хозяйственной деятельности крестьянина - это не мотивация предпринимателя, получающего в результате вложения своего капитала разницу между валовым доходом и издержками производства, а скорее мотивация рабочего, работающего на своеобразной сдельщине, позволяющей ему самому определять время и напряжение своей работы98. О некоммерческом характере деятельности в личном подсобном хозяйстве, на мой взгляд, свидетельствует и то обстоятельство, что к лицам, ведущим ЛПХ, не предъявляются какие-то особые требования, связанные с наличием у них образования, сельскохозяйственной квалификации и т.п. В частности, земельное законодательство исходит из того, что любой сельский житель (один или в составе семьи) вправе получить участок для ведения личного подсобного хозяйства и производить там для себя необходимую сельскохозяйственную продукцию. Как отмечалось выше, в настоящее время правовой статус личного подсобного хозяйства на федеральном уровне не определен. Соответственно отсутствует и легальное определение ЛПХ. При работе над проектом Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве" именно при решении данной проблемы возникли едва ли не самые большие трудности. Задача законодателя — показать в понятии ЛПХ его характерные черты и наметить основные отличия ЛПХ от крестьянского (фермерского) хозяйства. Такими признаками следует считать некоммерческий, подсобный характер производства (продукция производится для себя, а продаются в основном излишки) и вторичный характер занятости (исключения из этого правила должны быть оговорены в самом Законе; они могут касаться тех, кто еще или уже не работает, - школьников, пенсионеров и инвалидов, а также некоторых других категорий граждан - многодетных, безработных). То что в современных условиях в связи с безработицей многие сельские жители не имеют реально иной сферы приложения труда, кроме ЛГГХ, — это беда сегодняшнего дня. Но бороться с ней нужно не путем отказа от принципа вторичной занятости в ЛПХ, а иными способами — посредством повышения производительности, укрепления экономики так называемых коллективных хозяйств, развития фермерства, организации подсобных несельскохозяйственных производств и промыслов на селе. В противном случае мы рискуем закрепить в Законе в качестве общего правила те "дефекты" современной экономики, которые должны быть как можно скорее устранены. В принятом Федеральным Собранием и отклоненном Президентом РФ проекте Закона личное подсобное хозяйство определяется как хозяйство, в котором личным трудом граждан - членов семьи или отдельного гражданина осуществляется производство сельскохозяйственной продукции для личного потребления, а также для реализации в целях удовлетворения своих материальных и иных потребностей. В вето Президента99 в качестве недостатка этого определения указано лишь, что здесь использован неопределенный в правовом отношении термин "хозяйство", которое, кроме того, понимается и как особая форма ведения хозяйства, и как лицо (объединение граждан). Действительно, формулировка "личное подсобное хозяйство - это хозяйство..." не слишком удачная. Вместе с тем мы никуда не уйдем от многозначности слова "хозяйство" в русском языке, которое можно понимать и как деятельность (ведение хозяйства), и как совокупность имущества (продажа хозяйства), и как объединение граждан (члены хозяйства), т.е. как субъект. Использование одних и тех же слов в различных смыслах (полисемия) достаточно распространено в праве. Так, например, С.Ю. Головина приводит примеры, когда слова "работа" и "организация" используются в КЗоТ РФ и в других нормативных актах по крайней мере в трех различных значениях100. Представляется, что слово "хозяйство" стоит в том же ряду, и это относится не только к личному подсобному, но и к крестьянскому хозяйству. Основной же недостаток данного определения - отсутствие в нем отмеченных выше признаков ЛПХ: подсобности, дополнительности, вторичности. Они лишь едва просматриваются в тех статьях проекта, где говорится, что финансирование 99 Вето Президента РФ на Закон см.: Дополнительными требованиями нельзя нарушать права граяодан // Росс. газ. 1999. 4 февр. 100 См.: Головина С.Ю. Формирование понятийного аппарата трудового права // Государство и право. 1998. № 8. С. 87. поддержки ЛПХ может осуществляться за счет средств организаций, являющихся основным местом работы граждан, осуществляющих ведение личного подсобного хозяйства, из чего следует, что занятость в ЛПХ носит дополнительный, вторичный характер. Важно особо подчеркнуть, что характеристика личного подсобного хозяйства как формы вторичной занятости предполагает наличие у лиц, ведущих такое хозяйство, основного места работы (рода занятий), т.е. термин "владелец ЛПХ" не определяет социальный статус гражданина, это не профессия: ЛПХ могут вести работники сельскохозяйственной организации, учителя, почтальоны, пенсионеры, школьники, студенты и т.п. Вместе с тем такая характеристика вовсе не означает, что наличие работы является обязательным условием предоставления земельных участков для ЛПХ, как иногда говорят противники такой точки зрения. Это утрированный подход. В конце концов, человек может сегодня иметь работу, а завтра ее потерять, и наоборот. На предоставление и использование земельного участка данный признак влиять не может. Однако он должен определять ЛПХ косвенным образом, и презумпция вторичной занятости должна выходить на первый план при нормировании земельных участков для ЛПХ на региональном и муниципальном уровнях (подробнее об этом будет сказано ниже). Иногда понимание занятости, как первичной, так и вторичной, связывают не с наличием или отсутствием основной работы или рода занятий, а с тем, "имеет ли гражданин, ведущий личное подсобное хозяйство, иные источники постоянного дохода"101. Как это понимать? Если у человека есть иные источники доходов, то занятость вторичная, а если нет - то первичная? Представляется, что это не совсем точно. Человек может, нигде не работая, иметь такие источники дохода, как дивиденды на акции, доход от сдачи имущества внаем, проценты на банковский вклад. При этом он в равной степени может вести и потребительское личное подсобное хозяйство на 30-50 сотках, и расширенное ЛПХ на земельном участке, предоставленном в счет земельной доли, и крестьянское хозяйство. То же можно сказать и о человеке, который не имеет иных постоянных источников дохода. Таким образом, данный критерий не может быть определяющим для отграничения ЛПХ от крестьянского хозяйства даже косвенным образом. В проекте Закона подчеркивается, что ведение личного подсобного хозяйства не относится к предпринимательской деятельности. Однако лишь до определенных пределов. При превышении этих пределов, или, как сказано в проекте, "с момента установления органом местного самоуправления факта указанного превышения максимальных размеров имущества", глава ЛПХ признается предпринимателем, хотя данное расширенное хозяйство и продолжает, по смыслу проекта, именоваться личным подсобным, что также вносит ненужную путаницу и неопределенность. Здесь мы имеем целый спектр нарушений действующего законодательства. Во-первых, Гражданский кодекс РФ не вводит никаких количественных критериев для отнесения той или иной деятельности к предпринимательской, следовательно, гражданина нельзя признать предпринимателем автоматически, только в силу указанных обстоятельств, без его заявления и совершения им ряда других юридически значимых действий. Во-вторых, вызывает возражение сам принцип нормирования имущества. Напомним, что в ранее действующем законодательстве существовали нормы содержания скота в ЛПХ граждан. Отказ в начале 90-х годов от этих норм справедливо рассматривался как одно из достижений аграрной реформы, которое сыграло не последнюю роль в увеличении производства продукции ЛПХ (в том 101 Феничева Е. Актуальные вопросы правового режима личных подсобных хозяйств // Твоя земля. 1999. № 5. С. 12. числе животноводческой). И вот это нормирование предлагается возродить, причем в еще более уродливой форме. Приведем дословно соответствующую статью проекта: "Максимальные размеры имущества, используемого в личном подсобном хозяйстве, в том числе площадь земельных участков, поголовье крупного рогатого скота, свиней, овец, птицы, количество пчелиных семей и других сельскохозяйственных животных и при необходимости размеры других средств производства (курсив мой. - В. У.) устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации исходя из возможностей удовлетворения потребностей членов личного подсобного хозяйства необходимыми для них средствами существования". Нетрудно заметить, что данное положение законопроекта прямо противоречит п.2 ст. 213 ПС РФ, где говорится, что количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вряд ли нужно доказывать, что вводимые ограничения средств производства в ЛПХ (кроме земельных участков) не отвечают ни одному из названных признаков, а значит, неконституционны. Можно провести некоторую аналогию ЛПХ с некоммерческой организацией. Последняя не имеет в качестве своей основной задачи извлечение прибыли, но ей и не запрещено заниматься предпринимательской деятельностью при условии расходования доходов, полученных в результате такой деятельности, на уставные цели организации. Таким образом, некоммерческая организация, даже занимаясь предпринимательской деятельностью, не становится коммерческой. То же можно сказать и об ЛПХ: производство в нем товарной продукции даже в значительных объемах само по себе не превращает личное подсобное хозяйство в разновидность предпринимательской деятельности, поскольку полученные доходы направляются не на коммерческие цели, а на личное (семейное) потребление. Именно в этом состоит подсобный, потребительский характер ЛПХ. Это подтверждают и выводы доклада ВНИИ сельского хозяйства, обобщающего результаты специальных научных исследований по проблемам деятельности ЛПХ. В нем отмечается, что товарность личного подсобного хозяйства в значительной мере, особенно по высокоценным продуктам питания, обеспечивается за счет недопотребления сельским населением продуктов питания и обусловлена нехваткой денежной наличности для удовлетворения еще более насущных потребностей102. В последнее время, в связи с увеличением в ходе аграрной реформы размеров ЛИХ и ростом производства в них товарной продукции, все чаще стали высказываться предложения о повышении социального и правового статуса ЛПХ как специфической формы предпринимательства в сельском хозяйстве103. Делаются такие предложения из лучших побуждений, с целью распространить наличные подсобные хозяйства льготы, установленные для фермеров и других субъектов малого предпринимательства. Но результат может быть диаметрально противоположным. Сейчас владельцы ЛПХ не платят подоходный налог с доходов от произведенной в хозяйстве продукции, не должны становиться на учет в налоговых органах, вести бухгалтерскую и статистическую отчетность и т.п. Однако все тут же изменится, как только мы юридически объявим их предпринимателями. Так что относиться к таким предложениям надо осторожно. 102 См.: Вершинин В. Дожрать кита и умереть ... // Сов. Россия. 2000. 24 июня. 103 См., напр.: Петриков А.В. Специфика сельского хозяйства и современная аграрная реформа в России. М., 1995. С. 133. К сожалению, такой подход прослеживается даже в нормативных правовых актах. Например, в Постановлении Правительства РФ от 3 мая 1999 г. "О государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств в 1999 году" постоянно говорится о поддержке "крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств и других малых форм предпринимательства на селе" (см. п. 1,7,10,11). В числе основных мероприятий по реализации Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 2001 годы, одобренной Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г.104, в разделе "Нормативно-правовое обеспечение малого предпринимательства" запланировано уточнение проекта Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве" с целью создания благоприятных условий для активизации сельских производителей. Не имея ничего против того, чтобы на ЛПХ распространялись определенные виды поддержки, адресованные малым предпринимателям, считаю необходимым подчеркнуть, что прямо относить ведение ЛПХ к формам предпринимательской деятельности - это скорее вредить ему, чем помогать. В Законе от этого следовало бы отказаться, тем более что доходы от ЛПХ предпринимательскими назвать трудно. В 1998 г. они составили в сельской местности в среднем 216 руб. в месяц на одного члена ЛПХ105. В некоторых субъектах РФ вводят свои критерии разграничения потребительских и предпринимательских ЛПХ. Так, в Законе Томской области "О личном хозяйстве в Томской области" записано, что деятельность граждан по ведению личного хозяйства106 не относится к предпринимательской деятельности, за исключением случаев, когда глава личного хозяйства зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, и в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством. Такая запись не проясняет правового статуса ЛПХ, а еще больше запутывает его. Получается, что есть личные подсобные хозяйства и предпринимательские, и потребительские, но как же может быть единое регулирование для тех и других с точки зрения налогообложения, оказания государственной поддержки и т.п.? Кроме того, сама формулировка представляется некорректной. Ведь если гражданин, зарегистрированный как индивидуальный предприниматель, занимается несельскохозяйственными видами деятельности, то эта его предпринимательская деятельность (как и любая другая работа) вполне может сочетаться с ведением ЛПХ, которое само по себе не является предпринимательской деятельностью. Да и сами авторы Закона Томской области все же разделяют индивидуальную предпринимательскую деятельность и ведение личного подсобного хозяйства. Об этом свидетельствует положение Закона о том, что аннулирование государственной регистрации главы личного хозяйства в качестве индивидуального предпринимателя не является основанием для прекращения ведения личного хозяйства. Если же предпринимательская деятельность гражданина связана с производством сельскохозяйственной продукции, то эта деятельность становится для него основной, следовательно, такое хозяйство нельзя уже считать подсобным и распространять на него льготы, адресованные ЛПХ (в частности, доходы от этой деятельности будут облагаться налогом). И.А. Алтухов подвергал критике нормы одного из вариантов проекта Закона о личном подсобном хозяйстве, устанавливающие, что ЛПХ не подлежит государственной регистрации как хозяйствующий субъект, а лишь учитывается в похозяиственной книге107. Однако эти нормы призваны не осложнить, а облегчить личным подсобным хозяйствам участие в гражданском обороте. Если предусмотреть их обязательную регистрацию как хозяйствующих субъектов, то в наших условиях это повлечет за собой признание их предпринимателями со всеми вытекающими отсюда последствиями (налоги, декларации, отчетность и т.п.). И это будет касаться не только тех, кто ведет расширенное ("товарное") личное подсобное хозяйство, но и любой старушки, которая продает дачникам молоко или яйца либо торгует на рынке морковью или зеленью. Без регистрации "деятельность" такой старушки на своем приусадебном участке автоматически становится незаконной. Не думаю, что в этом есть какая-то необходимость. Однако законодатели прислушались к критике, и теперь проект говорит о регистрации ЛПХ, хотя по сути дела речь все же идет об элементарном учете личных подсобных хозяйств в нехозяйственных книгах, которые ведут органы местного самоуправления. Так что в данном случае было бы целесообразно вернуться к термину "учет ЛПХ". Из положений проекта Закона о том, что ЛПХ не подлежит регистрации, И.А. Алтухов делает вывод, что не подлежит регистрации и земельный участок (в отличие от жилого дома)108. Однако такой записи в проекте нет и быть не может. Регистрацию субъекта хозяйственной деятельности не следует смешивать с регистрацией недвижимости. Последняя (в том числе и земельный участок) подлежит обязательной государственной регистрации, и специальной записи об этом в каждом новом законе не требуется. Необходимо законодательно регламентировать и вопрос о составе личного подсобного хозяйства. Понятие "член ЛПХ" часто используется в нормативных правовых актах, но ни один закон сегодня не определяет, кого можно считать таковым. Однако определение данного термина (понятия) будет иметь смысл лишь в том случае, если: - в круг членов хозяйства будут включены не только супруги, но и другие совместно проживающие и ведущие общее личное подсобное хозяйство члены семьи, в том числе дети (с рождения, как это было в колхозном дворе, либо с определенного указанного в законе возраста); - за всеми членами хозяйства (а не только за супругами) будут признаны определенные права (право совместной собственности на имущество, право требовать раздела хозяйства или выдела доли из имущества хозяйства, право наследования имущества ЛПХ в натуре и т.п.). Указанные выше условия нашли отражение в проекте Закона "О личном подсобном хозяйстве", в котором сказано, что членами личного подсобного хозяйства могут быть совместно проживающие и совместно осуществляющие ведение домашнего хозяйства граждане, достигшие 16-летнего возраста, и что имущество ЛПХ принадлежит его членам на праве общей совместной собственности, если соглашением между ними не установлено иное. Однако необходимо отметить, что в проекте Закона встречаются противоречивые и неудачно сформулированные положения. Так, говорится, что членами вновь создаваемого ЛПХ признаются граждане, которым предоставлен земельный участок для осуществления личного подсобного хозяйства. Значит ли это, что при подаче заявления гражданин, желающий создать ЛПХ, должен указать в нем всех членов хозяйства, которым предоставляется участок, и если да, то с какого возраста -тоже с 16 лет или с другого, более раннего возраста (в этом случае возникает различие в регулировании членства в ранее существовавших и вновь создаваемых хозяйствах)? Опять-таки неясно, почему идет речь только о "предоставленных" земельных участках. Этот термин означает бесплатное получение земельного участка из состава муниципальных земель. Но ведь ЛПХ может быть создано на земельных участках, приобретенных в результате купли-продажи, наследования и по иным основаниям. Как же в этих случаях решаются вопросы членства в хозяйстве? И, наконец, самое главное — вряд ли правильно напрямую связывать права на земельный участок и членство в хозяйстве. При регулировании отношений членства определяющую роль должны играть родственные отношения и факт совместного ведения хозяйства. Кроме того, проект Закона излишне формализует отношения в личном подсобном хозяйстве, требуя от новых членов при вступлении их в хозяйство подачи письменного заявления, а от "старых" членов — письменного согласия на такое вступление. Получается, что ребенок, который всю жизнь прожил в данном хозяйстве, по достижении 16-летнего возраста должен просить своих родителей и старших братьев или сестер принять его в хозяйство по заявлению! Можно подумать, что речь идет не о семейном хозяйстве, а о какой-то общественной или коммерческой организации. Но даже в Гражданском кодексе РФ в определенных ситуациях допускается молчаливое согласие на заключение договора (ст. 438 ПС РФ) или на применение обычаев делового оборота независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе (ст. 5 ГК РФ). А вот в ЛПХ все должно (по мысли авторов проекта) соответствовать "протоколу". В законах об ЛПХ, принятых или разрабатываемых в субъектах РФ, вопрос о членстве в хозяйстве также решается недостаточно четко. Так, выше уже отмечалось, что понятия "член хозяйства" и "член семьи" не совпадают, однако, например, в проекте Закона Республики Татарстан, а также в ряде уже принятых областных законов они часто используются как равнозначные. Это означает признание членами хозяйства детей с момента рождения. Такой вариант вполне возможен (он существовал до недавнего времени в личном подсобном хозяйстве членов колхозного двора), но он должен быть более четко закреплен, а не "угадываться между строк", в противном случае это может вызвать многочисленные споры. Встречающийся же в проекте Закона Татарстана термин "глава семьи" вообще лишен юридического смысла, так как федеральное законодательство провозглашает принцип равенства супругов в семье (ст. 31 ГК РФ). Отметим также, что Закон Тюменской области от 20 апреля 1998 г. "О личном подсобном хозяйстве" и Закон Томской области "О личном хозяйстве в Томской области", как и проект Федерального закона, слишком формализуют отношения между членами ЛПХ, предусматривая, что решение об избрании главы хозяйства оформляется "протоколом за подписью всех совершеннолетних членов семьи"(Тюмень)109 или "протоколом, подписанным всеми дееспособными лицами, ведущими личное хозяйство" (Томск). Кроме того, в этих Законах в качестве синонимов понятия "члены хозяйства" используются также термины "участники" и "собственники личных подсобных хозяйств", что недопустимо с точки зрения юридической техники. Названные и другие недостатки указанных Законов (это касается не только законов о личном подсобном хозяйстве, но и других) во многом объясняются тем, что органы государственной власти субъектов РФ берут за основу те проекты, которые им присылает федеральный парламент на заключение (экспертизу), и с незначительными доработками их принимают. При этом не учитывается тот факт, что присылается рабочий материал, проект, прошедший лишь первое чтение, в который в процессе доработки будут внесены значительные изменения и дополнения, в том числе и поступившие от субъектов Федерации. Подчеркну, что чем больше затягивается работа над тем или иным федеральным законом (будь то законы о личном подсобном или крестьянском (фермерском) хозяйстве либо Земельный кодекс), тем более широкое распространение приобретает негативная практика принятия несовершенных федеральных проектов в качестве законов субъектов РФ. В современных условиях, когда роль ЛПХ в обеспечении страны продовольствием очень возросла, есть соблазн возвести эту форму хозяйствования в абсолют, придать ей основополагающее значение, рассматривать ее как панацею от всех наших бед в сельском хозяйстве. Думается, что закрепление такого конъюнктурного подхода в Законе было бы ошибкой. Социологи отмечают, что "перспективы развития ЛПХ имеют ряд ограничений. Во-первых, это слабость демографического потенциала: продолжающееся старение населения, снижение уровня рождаемости, малочисленный состав семей. Во-вторых, крайне низкая материально-техническая база ЛПХ, слабые возможности перехода к механизированным условиям ведения хозяйства. В-третьих, отсутствие у населения необходимых финансовых ресурсов и неразвитость кредитных отношений. В- четвертых, отсутствие какой бы то ни было политики в отношении этого сектора аграрной экономики со стороны государства в лице его институтов, слабость законодательной базы"110. К аналогичному выводу приходят и экономисты: "При данном уровне технической оснащенности резервы роста производительности труда в ЛПХ исчерпаны, использование трудового потенциала сельских семей близко к пределу"111. Поэтому при разработке Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве" следует четко представлять себе место и роль ЛПХ как одной из форм сельскохозяйственного производства (причем не основной) и не стремиться превратить его в очередной "магистральный путь" развития сельского хозяйства.