1. Правовые основы сельскохозяйственной деятельности граждан в условиях аграрной реформы

Согласно Конституции Российской Федерации, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства (ст. 2). Среди неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина Конституция называет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34). Это конституционное положение в полной мере проявляется и в сфере сельскохозяйственной деятельности граждан. Уже первые законодательные акты, обеспечивающие проведение земельной и аграрной реформы, были направлены на развитие творческой инициативы граждан, предоставление им более широких возможностей для осуществления сельскохозяйственной деятельности в различных формах Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе"1 гарантировал гражданам право на получение в собственность (а также в пожизненное наследуемое владение и в аренду) земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства (далее - ЛПХ), крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Необходимо сразу же оговориться, что из всех форм сельскохозяйственной деятельности граждан в настоящей работе мы рассматриваем лишь деятельность по ведению крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства. Другие формы - ведение коллективного и индивидуального садоводства, огородничества, дачного хозяйства - также вносят определенный вклад в пополнение продовольственных ресурсов страны (главным образом за счет самообеспечения населения продуктами питания, поскольку товарность таких форм незначительна), но они имеют ряд существенных особенностей, которые требуют самостоятельного исследования. Личное подсобное хозяйство — традиционная форма сельскохозяйственной деятельности граждан. Для ее активизации на первом этапе реформы требовалось снять необоснованные ограничения и признать эту деятельность социально значимой, полезной, важной, что и было отражено в принятых в ходе аграрной реформы нормативных правовых актах. Крестьянское (фермерское) хозяйство было в начале 90-х годов относительно новой (а на деле - возрождающейся) формой организации сельскохозяйственного производства, поэтому в целях правового обеспечения процесса организации и деятельности таких хозяйств 22 ноября 1990 г. был принят специальный Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"2. В последующие годы было принято значительное количество нормативных правовых актов, которые в той или иной мере регламентировали права граждан в 1 Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327; 1991. № 1. Ст. 4; Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1992. № 34. Ст. 1966; № 50. Ст. 2962; 1993. № 21. Ст. 748. В настоящее время этот Закон признан недействующим Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" (САПП. 1993. № 52. Ст. 5085). 2 Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324; 1991. № 1. Ст. 5; Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1992. № 34. Ст. 1966; № 50. Ст. 2962; 1993. № 21. Ст. 748. Частично признан недействующим Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. области сельскохозяйственной деятельности. Это Земельный кодекс РСФСР 1991 г.3, Закон РФ от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства"4, Указы Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"5, от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"6, от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю"7, от 7 июня 1996 г. "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств"8 и др. В развитие перечисленных Законов и Указов принят также ряд постановлений Правительства РФ, которые будут названы при рассмотрении конкретных отношений с участием крестьянских хозяйств и ЛПX. Значительным шагом в регулировании экономических отношений стал новый Гражданский кодекс РФ (части первая и вторая), который, в частности, внес существенные изменения в правовой статус крестьянского (фермерского) хозяйства. Таким образом, на первый взгляд, в настоящее время существует достаточная правовая база для развития сельскохозяйственной деятельности граждан в различных формах. Однако нетрудно заметить, что большинство принятых актов касается отдельных аспектов этой деятельности (в частности, прав на землю, определения размеров землепользования и т.п.) и не определяет правового положения той или иной формы в комплексе. В частности, Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве в значительной степени устарел и не способствует углублению аграрной реформы. Кроме того, сейчас он действует лишь в части, не противоречащей ГК РФ. Следует также сказать, что в самом Гражданском кодексе РФ нормы о крестьянском хозяйстве включены в ст. 23, которая называется "Предпринимательская деятельность гражданина", что неоднозначно воспринимается на практике. Конечно, толкование п.2 ст. 23 ГК в совокупности с другими нормами действующего законодательства позволяет прийти к выводу, что крестьянское хозяйство - особая форма предпринимательской деятельности без образования юридического лица, требующая самостоятельного правового регулирования. Однако недостаточная четкость формулировок данной статьи приводит к тому, что даже в нормативных актах специфика крестьянского хозяйства игнорируется, а деятельность этого хозяйства сводится к индивидуальной предпринимательской деятельности его главы, что нельзя признать правомерным. Подробнее об этом будет сказано ниже, а здесь отметим лишь, что несовершенство законодательства создает значительные трудности в правоприменительной практике. Поэтому настоятельной потребностью становится принятие Закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" в новой редакции, который бы четко определил правовой статус данной формы ведения сельскохозяйственного производства, что в свою очередь потребует одновременно уточнения редакции ст. 23 ГК РФ. Проект такого Закона был разработан еще в 1994 г. В 1997 г. он внесен в Государственную Думу, 13 февраля 1998 г. прошел первое чтение и с тех пор не рассматривался (по состоянию на сентябрь 2000 г.). 3 Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1993. № 21. Ст. 748. Частично признан недействующим Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. 4 Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1993. № 1. Ст. 26. 5 Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53. 6 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191. 7 СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026. 8 Там же. № 24. Ст. 2875. В настоящее время данный Указ утратил силу (см.: Указ Президента РФ от 2 декабря 1998 г. № 1457//СЗ РФ. 1998. №49. Ст. 6013). Что касается личного подсобного хозяйства, то сегодня это чуть ли не единственная форма организации производства, правовое положение которой законодательно никак не определено. Между тем предложения о разработке специального нормативного правового акта о личном подсобном хозяйстве неоднократно высказывались в юридической и экономической литературе. При этом до принятия ГК РФ речь шла об актах различной юридической силы: о законе, положении, утверждаемом постановлением Правительства, указе Президента9. В настоящее время по смыслу ГК РФ многие важные для личного подсобного хозяйства нормы (о режиме собственности, отличном от режима собственности супругов, об особенностях раздела и выдела имущества, в том числе земли, и т.п.) могут быть закреплены только в федеральном законе. Учитывая, что в последние годы сложилась практика принятия статутных законов для различных организационно-правовых форм хозяйствования (законы об акционерных обществах, о сельскохозяйственной кооперации, о производственных кооперативах, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и т.п.), было бы целесообразно принять именно Закон "О личном подсобном хозяйстве". Названным выше Указом Президента РФ от 7 июня 1996 г. Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу проект такого Закона. Однако уже в ходе обсуждения проекта в Государственной Думе возник вопрос об уровне законодательного регулирования отношений по ведению ЛПХ. В частности, представитель Президента РФ в Государственной Думе А.А. Котенков отметил, что федеральный закон о личном подсобном хозяйстве вообще не нужен, поскольку отношения по ведению данной формы хозяйствования могут и должны быть урегулированы именно на региональном уровне10, тем более что такая практика начала складываться: в некоторых субъектах РФ уже приняты свои законы о личном подсобном хозяйстве11, а в ряде других (Башкирия, Татария, Орловская и Пензенская области и др.) аналогичные законы находятся в стадии разработки. Как это ни парадоксально, но именно анализ уже принятых региональных законов об ЛПХ или их проектов убеждает нас в ошибочности такого подхода. Во- первых, Закон о личном подсобном хозяйстве должен быть комплексным нормативным правовым актом; он не может не затрагивать как вопросы, относящиеся к исключительно федеральному ведению (гражданское законодательство, в частности право собственности на землю и имущество ЛПХ), так и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов (права владения, пользования, распоряжения землей, социальная защита, защита прав и свобод человека)12. Нормы законов субъектов РФ, регулирующие отношения собственности на землю и имущество ЛПХ в плане установления общей совместной собственности членов ЛПХ, в настоящее время противоречат действующему гражданскому законодательству РФ. 9 См., напр.: Быстрое Г.Е. Источники сельскохозяйственного права. М, 1985. С. 130; Устюкова В.В. Личное подсобное хозяйство: правовой режим имущества. М., 1990. С. 14; Черноморец А.Е. Право собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации. М., 1993. С.37, 139; Шмелев Г.И. Требуется новая тактика в аграрной сфере // Аграрная экономика и политика: история и современность. М., 1996. С.62; и др. 10 См. Алтухов И. Закон хозяину не подмога // Социальная защита. 1998 № 3. С. 101. 11 См.: Закон Тюменской области от 20 апреля 1998 г. "О личном подсобном хозяйстве" // Вестник Тюменской областной Думы. 1998. № 4; Закон Читинской области от 22 апреля 1999 г. "О личном подсобном хозяйстве"// Забайкальский рабочий. 1999. 30 апр. № 84-85; Закон Челябинской области от 10 сентября 1999 г. "О личном подсобном хозяйстве"// Южноуральская панорама. 1999. № 45. В Томской области действует Закон от 6 октября 1998 г. "О личном хозяйстве в Томской области" (см.: Официальные ведомости Администрации Томской области (специальный выпуск). 1998. № 6). 12 См.: Там же. Во-вторых, федеральный закон о личном подсобном хозяйстве необходим еще и потому, что по крайней мере понятие (определение) ЛПХ и принципы подхода к нему также должны быть едиными для всего федеративного государства. Для сравнения отметим, что деятельность и таких субъектов, как некоммерческие и общественные объединения, также на первый взгляд могла бы быть урегулирована законодательством субъектов РФ, однако федеральный законодатель счел целесообразным основные моменты организации и деятельности этих объединений закрепить едиными для всей Федерации законами. То же необходимо сделать и для ЛПХ. В связи с этим определенный интерес представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе"13. Субъекты РФ, обратившиеся в Конституционный Суд, отстаивали свое право на регулирование рекламной деятельности "в полном объеме", поскольку законодательство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции РФ (предметы ведения РФ), ни в ст. 72 (предметы совместного ведения РФ и ее субъектов). Рассмотрев эти обращения, Конституционный Суд указал, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования: законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении РФ и ее субъектов, ни в ведении субъектов РФ, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере. Если же те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, то субъекты РФ могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией РФ. Сказанное в полной мере относится и к регулированию отношений по ведению личного подсобного хозяйства (равно как и крестьянского хозяйства). Вместе с тем необходимо оговориться, что специальный Закон об ЛПХ не должен повторять (дублировать) уже имеющееся гражданское, земельное, социальное и иное законодательство. В него следует включать лишь нормы, развивающие его. В частности, если Закон не внесет ничего нового в регулирование отношений собственности (а Гражданский кодекс РФ позволяет для отдельных видов совместной собственности устанавливать особое регулирование), то он может ограничиться лишь отсылочными нормами. В таком случае основное содержание Закона должно сводиться именно к определению концептуального подхода к данной форме хозяйствования. Следует сказать, что законопроект, принятый обеими палатами Федерального Собрания и отклоненный Президентом РФ14, подвергался справедливой критике (подробнее об этом будет сказано ниже), однако его низкое качество, на мой взгляд, не должно ставить под сомнение саму необходимость принятия названного акта. В последние годы в печати появилась точка зрения, согласно которой между личными подсобными и крестьянскими хозяйствами много общего, поэтому "есть все основания рассматривать обе эти группы сельских товаропроизводителей как хозяйства одного и того же типа, именуемые "малыми семейными фермами (хозяйствами)"15, и следовательно, их правовой режим должен быть единым. Такие предложения представляются достаточно спорными. Между ЛПХ и крестьянским хозяйством действительно есть много общего, особенно если исходить 13 СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1372. 14 Вето Президента РФ на Закон см.: Дополнительными требованиями нельзя нарушать права граждан // Росс. газ. 1999. 4 февр. 15 Прауст Р.Э. Сельские товаропроизводители в условиях рыночной экономики // Аграрная экономика и политика: история и современность. М., 1996. С.125. из того, что крестьянское хозяйство ведется преимущественно на семейной основе. Известный социолог Т. Шанин относил семейные производственные единицы к "эксполярной реальности", т.е. реальности, не укладывающейся в рамки логики, не вписывающейся в уже существующие рамки представлений. "Эксполярность" семейной производственной единицы заключается, по мнению Т. Шанина, в том, что в ней "логика практических действий диктуется взаимной, не оговоренной ни в каких договорах долгосрочной поддержкой и ожиданием лояльности, но не денежной платой за труд"16. Сказанное в равной мере относится как к ЛПХ, так и к крестьянскому хозяйству, однако задача законодателя и ученых-юристов — вписать обе эти "эксполярные" формы в действующую систему права, обеспечить им адекватное правовое регулирование. И в этом случае нужно уже видеть не только общие черты этих двух форм, но и существенные различия между ними. Это различия не только количественные (по размерам земельных участков и объемам производимой продукции и получаемого дохода), но и качественные. Установление, как предлагается, единого правового режима для этих форм хозяйствования может отрицательно сказаться прежде всего на личных подсобных хозяйствах и привести к снижению их товарности. На мой взгляд, "совместить" в одном законе регулирование предпринимательской и потребительской формы ведения хозяйства довольно трудно, так как многие нормы, касающиеся крестьянского хозяйства (требования к претендентам на создание хозяйства, преимущественное право на создание крестьянского хозяйства, обязанность выйти из сельскохозяйственной организации при создании крестьянского хозяйства и др.), объективно не могут быть распространены на ЛПХ. По-видимому, есть лишь одна возможность для такого "совмещения" - при принятии нового закона, определяющего порядок создания и деятельности крестьянского хозяйства, отдельные его статьи распространить и на личные подсобные хозяйства. В первую очередь это могли бы быть нормы, регулирующие имущественные отношения, а также, вероятно, нормы о членстве в хозяйстве и некоторые другие. В частности, в преамбуле Закона о крестьянском хозяйстве можно было бы записать: "В случаях, специально предусмотренных настоящим Законом, его действие распространяется и на личное подсобное хозяйство граждан, под которым понимается..." - и здесь же дать понятие ЛПХ. Либо это можно сделать в заключительных положениях Закона, прямо указав, какие именно нормы распространяются и на личные подсобные хозяйства. В печати высказывалось также мнение, что понятие крестьянского хозяйства "становится все более неопределенным. В стране уже есть несколько сотен хозяйств, зарегистрированных как фермерские, но обрабатывающие несколько тысяч гектаров земли и привлекающие к работе несколько сотен работников Это, по сути, крупные коммерческие фермы, основанные на аренде земли и наемном труде. С другой стороны, среди 280 тысяч фермеров 12% имеют в обработке менее 3 гектаров земли. Такие хозяйства мало отличимы от личных подсобных хозяйств, которые в ряде регионов страны достигают уже 10 гектаров. Есть немало фермерских хозяйств, в действительности имеющих форму партнерств или кооперативов, но зарегистрированных как КФХ, чтобы иметь некоторые налоговые и прочие льготы"17. В юридической литературе также отмечалось, что разница между крестьянским хозяйством и ЛПХ "подчас заключается только в названии. Но, как ни странно, именно это название играет для права огромную роль" Конечно, такое положение вряд ли можно признать нормальным, но трудно согласиться и с предлагаемым выходом из создавшейся ситуации: "уйти от этого путаного и слишком идеологизированного разделения — сельхозпредприятия, фермеры, ЛПХ", а вместо этого "ввести, как это принято во всех развитых странах, понятие сельхозпроизводителя с четкими количественными критериями"19. Во-первых, понятие сельскохозяйственного товаропроизводителя уже есть в некоторых законодательных актах, например в Федеральных законах от 8 декабря 1995 г. "О сельскохозяйственной кооперации"20 и от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)"21. Во-вторых, это понятие является собирательным и включает в себя и коммерческие организации, и фермеров, и ЛПХ. Никакой идеологизации здесь нет. Видимо, выход заключается в том, чтобы более четко определить юридические признаки крестьянского хозяйства и ЛПХ и предоставлять им соответствующие льготы лишь в тех случаях, когда хозяйство, претендующее на эти льготы, отвечает перечисленным признакам. Все это можно было бы сделать в федеральных законах, определяющих правовой статус этих форм хозяйствования. В последнее время в юридической литературе появился термин "личное хозяйство граждан". В частности, Ф.М. Раянов, говоря о важности оказания финансовой помощи личному хозяйству, подчеркивает, что эта помощь должна оказываться "не личному подсобному хозяйству, а личному хозяйству граждан"22. Из дальнейшего изложения видно, что автор противопоставляет личное хозяйство не только личному подсобному, но и фермерству. Таким образом, неясно, что же все- таки понимается под личным хозяйством? Поскольку земельные участки, на которых велось личное подсобное хозяйство, ранее назывались в законодательстве приусадебными (см., например, ст 50-52 и др. ЗК РСФСР 1970 г.), то в печати вместо термина ЛПХ как синоним нередко употребляется термин "приусадебное хозяйство" (выходит даже журнал с таким названием). Г.И. Шмелев также считает термин "личное подсобное хозяйство" устаревшим и вводит вместо него понятие "приусадебное крестьянское хозяйство"23. Правда, сам он не всегда оперирует именно этим понятием, а использует также термины "семейные подсобные хозяйства", "приусадебные семейные хозяйства", "крестьянские семейные подворья"24. В литературе были попытки разграничить понятия "трудовое крестьянское" и "предпринимательское фермерское" хозяйства25. Такой подход не нов. Он основан на учении А.В. Чаянова, который выделял шесть основных социальных типов крестьянских хозяйств, а затем объединял их в две большие группы — капиталистические товарные хозяйства и семейные товарные хозяйства или просто товарные крестьянские хозяйства26. Но со времен А.В. Чаянова многое изменилось. В частности, появилось понятие "личное подсобное хозяйство", которого не было ранее, а также единое понятие "крестьянское (фермерское) хозяйство", делающее противопоставление слов "крестьянское" и "фермерское" юридически некорректным. Некоторые авторы не ограничиваются констатацией того, что "крестьянское и фермерское хозяйства являются терминами, имеющими различное экономическое и социальное содержание", и предлагают закрепить более точные определения этих понятий в законодательстве27. Аналогичную позицию занимает и И.Ф. Панкратов. Говоря о необходимости закрепления правового статуса ЛПХ либо в Гражданском кодексе, либо в самостоятельном акте, он именует эти хозяйства то крестьянскими дворами, то крестьянскими хозяйствами. Фермерские же хозяйства, по его мнению, не должны именоваться крестьянскими, ибо и так ясно, что фермер — это и есть крестьянин. В таком плане и нужно разработать новый Закон о фермерском хозяйстве28. С такими предложениями трудно согласиться. При их оценке следует иметь в виду, что, как уже отмечалось, в действующем Законе РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" термины "крестьянское хозяйство" и "фермерское хозяйство" используются как синонимы. За 10 лет применения данного Закона эта терминология устоялась. Она же воспроизводится в Гражданском кодексе РФ (ст. 23, 257-259), Семейном кодексе РФ (ст. 33), налоговых законах и многих других нормативных правовых актах не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Те же хозяйства, которые по предложению названных ученых нужно будет относить к крестьянским, до сих пор традиционно назывались личными подсобными хозяйствами. Последний термин широко применяется и в законодательстве. Принятие приведенных выше предложений потребует внесения изменений в многочисленные нормативные правовые акты, в чем нет никакой практической необходимости. Кроме того, такое существенное изменение терминологии внесло бы большую путаницу и в деятельность правоприменительных органов и должностных лиц, которые по старинке продолжали бы руководствоваться сложившимися у них представлениями о каждой форме хозяйствования, а не "новой терминологией" законов. Все это, по крайней мере на первом этапе, может повлечь за собой существенные нарушения прав граждан (как фермеров, так и владельцев личных подсобных хозяйств). В некоторых странах СНГ также ставится вопрос о принятии специального Закона "О личном подсобном хозяйстве"29. В Республике Узбекистан 30 апреля 1998 г. приняты одновременно Законы "О фермерском хозяйстве" и "О дехканском хозяйстве"30. Последнее определяется в Законе как семейное мелкотоварное хозяйство, осуществляющее производство и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе личного труда членов семьи на приусадебном земельном участке, предоставленном главе семьи в пожизненное наследуемое владение. Дехканское хозяйство - это некий аналог нашего ЛПХ, хотя прямых аналогий провести все же нельзя, поскольку, согласно названному Закону, деятельность в дехканском хозяйстве относится к предпринимательской, подлежит государственной регистрации и может осуществляться по желанию его членов как с образованием, так и без образования юридического лица. Такой подход представляется неприемлемым для России, о чем подробнее будет сказано ниже. Что касается Законов "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", то они были приняты во многих республиках бывшего СССР еще в конце 80-х — начале 90-х.