2.1. Основные теории местного самоуправления

В российской и зарубежной юридической науке нет од-

нозначного понимания местного самоуправления. Наиболее

полное и широкое толкование этого понятия было дано в

Англии (local self-government) еще в XVII в., затем в XIX в.

его заимствовали государствоведы Германии и России. Анг-

лийские ученые местное самоуправление считали админист-

ративным порядком, согласно которому местные выборные

органы осуществляли общественное управление под наблю-

дением центрального правительства. Во Франции данный

термин долгое время вовсе не применялся, вместо него ис-

пользовались термины ≪децентрализация≫ (decentralisation (f)),

≪деконцентрация≫ (deconcentration (0) и ≪муниципальная

власть≫ (pouvoir (m) municipal). Однако после подписания Ев-

ропейской хартии местного самоуправления (1985) стал вне-

дряться также термин ≪l'autonomie locale≫, который по смыслу

близок именно к понятию ≪местное самоуправление≫.

Возникновение теорий, объясняющих сущность местно-

го самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Пер-

вой из них стала общественная теория самоуправления, заро-

дившаяся в Бельгии и Франции. Долгое время она была

доминирующей как в зарубежной, так и русской литературе.

Суть ее сводилась к противопоставлению местного общества

государству, общественных интересов —политическим.

Считалось, что местное общество самостоятельно ведает хо-

зяйственными вопросами, а правительственные органы за-

нимаются только государственными делами.

В рамках данной теории выделяется теория свободной (ес-

тественной) общины. Ее основоположниками были Гербер,

Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Суть этой теории заключается в том, что право населения (общины) на заве-

дование местными делами (самоуправление) является не-

отъемлемым, присущим ей изначально и независимым от

воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуп-

равления включали следующие элементы: управление соб-

ственными делами общины; признание общин как субъек-

тов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного

управления по сути органами не государства, а общины.

Исходя из этого, создатели теории естественной общины вы-

деляли не три, а четыре ветви власти: законодательную, ис-

полнительную, судебную и муниципальную, которая призна-

валась равной остальным [22, с. 16].

Для теории свободной общины характерны следующие

основополагающие начала организации местного самоуп-

равления:

а) избираемость органов местного самоуправления чле-

нами общины;

б) разделение дел, которыми ведает община, на собствен-

ные и препорученные ей государством;

в) местное самоуправление, т.е. управление собственны-

ми делами общин, отличными по своей природе от дел госу-

дарственных;

г) признание органов местного самоуправления органами

общин, а не государства;

д) невмешательство государственных органов в собствен-

ную компетенцию общины. Они должны лишь следить за

тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетен-

ции [13, с. 48].

Вторым направлением общественной теории самоуправ-

ления является так называемая хозяйственная теория, став-

шая развитием теории (естественной) общины. Среди ее

пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонни-

ки этой теории делали упор не только на признание самоуп-

равляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта

права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности.

Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но

имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности [22,

с. 17].

Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами

общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих

трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости

органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал воз-

можности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправ-

ления и государства. Различие между ними, с его точки зрения,

заключалось в том, что в государстве власть имеет значение не-

обходимой, а в органах самоуправления —всегда выборной1.

А.И. Васильчиков ратовал за жесткое разграничение ком-

петенции между органами самоуправления и государства и

ограничивал активность самоуправляющихся единиц преде-

лами территории, относящейся к их ведению. По его мне-

нию, они не должны были заниматься политическими воп-

росами, целиком предоставив это государству, а обязаны

ведать только местные пользы и нужды2.

Общественная теория недолго была единственной теорией

местного самоуправления. Вскоре появилась государственная

теория самоуправления, основные положения которой были

сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными

того времени Р. Гнейстом и Л. Штейном. Эта теория получила

широкое распространение в России, развитию ее основных по-

ложений уделяли внимание такие видные русские юристы, как

Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов.

Суть государственной теории заключалась в том, что мес-

тное самоуправление является лишь частью государственно-

го управления и полностью подчинено ему. Всякое управле-

ние публичного характера, по мнению сторонников данной

теории, есть дело государственное. В процессе становления

местного самоуправления происходит не обособление мест-

ного сообщества, а привлечение местных жителей на службу

государственным интересам и целям. Н.И. Лазаревский оп-

ределял местное самоуправление как систему децентрализо-

ванного государственного управления, где децентрализация

обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с

одной стороны, ограничивают самостоятельность органов

местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную

связь государства с данной местностью и ее населением. По

его мнению, государственная власть является совокупнос-

тью полномочий монарха, коронной администрации, парла-

мента, органов самоуправления3.

Свое мнение о соотношении между органами местного

самоуправления и местной администрацией высказывал

еще один сторонник государственной теории, известный

юрист В.П. Безобразов. С его точки зрения, они представля-

ют собой разные формы одной и той же власти1. Из этого

положения он делал вывод о том, что органы местного само-

управления должны быть включены в государственную сис-

тему управления, а не являться чужеродным телом по отно-

шению к ней.

Симбиозом общественной и государственной теории яв-

ляется дуалистическая теория местного самоуправления, со-

гласно которой органы местного самоуправления должны

действовать, с одной стороны, как инструмент государ-

ственной администрации, а с другой —быть в известной

степени независимыми от нее. Сторонники этой теории пы-

тались таким образом взять лучшее из государственной и об-

щественной теорий местного самоуправления.

Помимо получивших наибольшее распространение госу-

дарственной и общественной теорий можно отметить также

юридическую и политическую теории местного самоуправ-

ления.

Суть юридической теории состояла в том, что органы само-

управления —это юридические лица, создаваемые государ-

ством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуп-

равления не является частью государственного аппарата, так

как помимо осуществления функций государственного управ-

ления ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого,

сторонники юридической теории настаивали на принципе ра-

венства государственных и местных органов власти, отноше-

ния которых, по их мнению, должны строиться как юридичес-

кие отношения равных юридических лиц2.

Согласно политической теории основу самоуправления

составляет совокупность юридических гарантий, обеспечи-

вающих самостоятельность самоуправляющимся единицам.

Сторонники этой теории противопоставляли царским чи-

новникам —профессионалам и бюрократам —выборных

местного населения [22, с. 17]. Выборность в местном само-

управлении трактовалась как один из способов достижения

самостоятельности его органов.

Ни одна из описанных теорий самоуправления не действо-

вала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо государ-

ственной, либо общественной, либо политической теорий са-

моуправления, в реальности могла столкнуться с самыми

различными препятствиями при ее осуществлении. Да и сами

теории, базировавшиеся на конкретных практических матери-

алах, не могли не претерпевать изменений под влиянием раз-

вивающихся общественных отношений [23, с. 16].

Во всех рассмотренных теориях основным был вопрос о

соотношении государственной власти и местного самоуп-

равления: является ли местное самоуправление по своей

природе независимым от государства или оно все же пред-

ставляет собой подчиненное образование, существующее

только по воле государства, в его рамках и всецело зависи-

мое от него? Для того чтобы ответить на этот вопрос, обра-

тимся к современным представлениям о местном самоуп-

равлении.