1.2. Предмет и методы муниципального права

Каждая отрасль права имеет свои предмет и метод право-

вого регулирования. Под предметом отрасли права обычно

понимаются определенные виды общественных отношений,

регулируемых этим правом. В структуру предмета правового

регулирования входят следующие элементы: 1) субъекты

(индивидуальные и коллективные); 2) поведение, поступки

и действия субъектов; 3) объекты (предметы, явления) окру-

жающего мира, по поводу которых люди вступают во взаи-

моотношения друг с другом и к которым проявляют свой

интерес; 4) социальные факторы (события, обстоятельства),

выступающие непосредственными причинами возникнове-

ния или прекращения соответствующих отношений [19,

с. 399].

Предметом муниципального права является совокуп-

ность общественных отношений, возникающих при органи-

зации и функционировании местного самоуправления.

Такие общественные отношения можно классифициро-

вать как отношения, которые возникают:

1) при реализации населением форм непосредственной

демократии;

2) формировании органов местного самоуправления;

3) обеспечении органами местного самоуправления жиз-

недеятельности населения муниципального образования,

решения других вопросов местного значения;

4) взаимодействии органов местного самоуправления с

органами государственной власти, в том числе и реализации

органами местного самоуправления отдельных государ-

ственных полномочий, которыми они могут наделяться в

соответствии с законодательством;

5) судебной защите прав органов местного самоуправле-

ния и гарантий местного самоуправления как такового;

6) несении ответственности органов и должностных лиц

местного самоуправления перед населением муниципально-

го образования, государством, физическими и юридически-

ми лицами.

Более сложная ситуация складывается в отношении ме-

тода муниципального права. Само слово ≪метод≫ означает

способ, прием практического осуществления чего-либо. Од-

нако такое понимание метода является слишком общим и,

по сути, ничего не объясняющим. Применительно к отрасли

права любой метод прежде всего направлен на осуществление некоего воздействия одного субъекта права на другой.

Такое воздействие осуществляется обычно путем волеизъяв-

ления одного участника по отношению к другим. Таким об-

разом, метод приобретает роль связующего средства между

субъектом муниципального права и другими участниками

правоотношений. При этом метод правового регулирования

заключает в себе не только волеизъявление, но и характер

последнего.

Развитие юридической науки в последние годы привело к

появлению принципиально новых отраслей российского

права, которые не имеют своего особого метода правового

регулирования и именуются комплексными. Комплексная

отрасль права — это особая юридическая целостность, ее

своеобразие объясняется наличием специфических приемов

регулирования, принципов, положений, свидетельствую-

щих о существовании специального юридического режима

[3, с. 198].

Комплексный характер муниципального права проявля-

ется в соединении в нем разнородных институтов. Деятель-

ность органов местного самоуправления распространяется

на самые различные сферы общественной жизни. Так, они

имеют полномочия в сфере ЖКХ, транспорта и связи, охра-

ны общественного порядка, земельных отношений, управ-

ления муниципальной собственностью, охраны окружающей

природной среды и т.д. Соответственно, нормы муници-

пального права направлены на регулирование не только соб-

ственно муниципально-правовых, но и административно-

правовых, конституционно-правовых, гражданско-право-

вых и иных общественных отношений. Многие нормы

муниципального права одновременно являются нормами

других отраслей. Например, ч. 1 ст. 52 Закона о местном са-

моуправлении (2003) содержит следующую правовую норму:

≪Каждое муниципальное образование имеет собственный

бюджет (местный бюджет)≫. Данная норма, безусловно, яв-

ляется нормой муниципального права, так как закрепляет

право муниципальных образований на формирование соб-

ственного бюджета. В то же время эта норма относится к

финансовому праву, потому что она предписывает существо-

вание местных бюджетов в бюджетной системе РФ. Этот

феномен называется удвоением структуры права. Таких при-

меров можно привести достаточно много именно в силу

комплексного характера муниципального права, многообра-

зия регулируемых им общественных отношений.

Для публичных отраслей права характерно использование

императивных, а для частных отраслей — диспозитивных мето-

дов. Местное самоуправление по своей сути является публич-

но-правовым институтом, поэтому в муниципальном праве

преобладают императивные методы.

Императивные методы правового регулирования основа-

ны на неравенстве участников правоотношений и установ-

лении жесткой, однозначной модели их поведения. В муни-

ципальном праве используют следующие императивные

методы:

1) предписание, заключающееся в установлении в для

субъекта правоотношения определенного порядка действий,

который не может быть нарушен. Юридическим фактом для

возникновения правоотношений в данном случае является,

как правило, властное предписание. Так, ч. 7 ст. 19 Закона о

местном самоуправлении (2003) предписано сопровождать

наделение органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями предоставлением им суб-

венций из федерального бюджета или бюджетов субъектов

РФ;

2) запрет, заключающийся в запрещении определенных

действий под страхом применения соответствующих юриди-

ческих средств воздействия. Так, ч. 2 ст. 19 Закона о местном

самоуправлении (2003) запрещает производить наделение

органов местного самоуправления отдельными государ-

ственными полномочиями иными нормативными правовы-

ми актами, кроме законов.

Диспозитивные методы правового регулирования основа-

ны на равенстве участников правоотношений и в их возмож-

ности самостоятельно выбирать модель поведения. В муни-

ципальном праве используют следующие диспозитивные

методы:

1) дозволение, заключающееся в предоставлении участ-

никам муниципальных правоотношений права совершать

либо не совершать какие-либо действия по своему выбору.

Дозволение может быть неопределенным, когда никаких ог-

раничений в выборе вообще не предусматривается, и опре-

деленным, когда субъекту предоставляется свобода выбора

из нескольких вариантов поведения. Так, ч. 4 ст. 35 Закона о

местном самоуправлении (2003) предусматривает, что пред-

ставительный орган муниципального района может состоять

из глав поселений, входящих в состав муниципального рай-

она, и из депутатов представительных органов указанных поселений либо может избираться на муниципальных выбо-

рах на основе всеобщего равного и прямого избирательного

права при тайном голосовании;

2) согласование, применяющееся при регулировании пра-

воотношений между равными субъектами для достижения

какого-либо согласия между ними. Этот метод может при-

меняться, например, при взаимодействии органов местного

самоуправления двух муниципальных образований и более;

3) рекомендации, заключающиеся в указании законодате-

лем предпочтительной (но не обязательной) модели поведе-

ния участников муниципальных правоотношений. Так, мно-

гие субъекты РФ с целью упрощения муниципального

правотворчества принимают типовые уставы муниципаль-

ных образований, которые носят рекомендательный харак-

тер;4) поощрение. Этот метод во многом схож с методом реко-

мендаций. Разница состоит лишь в том, что при использова-

нии метода поощрений законодатель не только рекомендует

какую-либо модель поведения, но и предоставляет льготы

или иные блага при ее выборе.

Исходя из изложенного выше, муниципальное право мож-

но определить как комплексную отрасль российского права,

представляющую совокупность правовых норм, закрепляющих

и регулирующих общественные отношения, возникающие в

процессе организации и функционирования местного самоуп-

равления.