10.1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения
Города федерального значения Москва и Санкт-Петер-
бург согласно Конституции РФ обладают статусом субъек-
тов Федерации. В то же время они являются поселениями,
следовательно, в них, должно осуществляться местное само-
управление.
Закон о местном самоуправлении (2003) устанавливает,
что в городах федерального значения Москве и Санкт-Пе-
тербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ
местное самоуправление осуществляется органами местного
самоуправления на внутригородских территориях.
Внутригородская территория города федерального значе-
ния —это часть территории города федерального значения,
в границах которой местное самоуправление осуществляет-
ся населением непосредственно и (или) через выборные и
иные органы местного самоуправления.
Здесь следует отметить, что города Москва и Санкт-Пе-
тербург включают в себя не только городскую территорию,
но и так называемые пригородные территории. В Санкт-Пе-
тербурге расположенные на данных территориях муници-
пальные образования именуются городами и поселками. Од-
нако на города федерального значения не распространяется
общая классификация муниципальных образований: любое
муниципальное образование, расположенное на территории
Москвы и Санкт-Петербурга, является внутригородской тер-
риторией, а не поселением или муниципальным районом вне
зависимости от того, расположено ли муниципальное образо-
вание на территории основной городской застройки или на
пригородной территории.
В настоящее время в соответствии с Законом г. Москвы
от 6 ноября 2002 г. № 56 ≪Об организации местного самоуп-
равления в городе Москве≫ (далее —Закон Москвы от 6 но-
ября 2002 г. № 56) местное самоуправление в городе Москве
осуществляется в границах внутригородских муниципаль-
ных образований, создаваемых на территории районов
города Москвы (включая районы города Зеленограда). В со-
ответствии с данным Законом внутригородское муници-
пальное образование —это часть территории города Москвы,
в пределах которой осуществляется местное самоуправление,
имеются собственность муниципального образования, бюд-
жет муниципального образования и выборные органы мест-
ного самоуправления.
В границах района может существовать одно или не-
сколько муниципальных образований, но не может быть му-
ниципальных образований, включающих в себя территории
двух и более районов города. Образование муниципальных
образований, установление их территорий и наименований
осуществляются законом города Москвы по представлению
мэра Москвы с учетом исторических и иных местных тради-
ций, географических, градостроительных особенностей, со-
циально-экономических характеристик соответствующих
территорий, расположения транспортных коммуникаций,
наличия инженерной инфраструктуры и других особеннос-
тей территорий.
В соответствии с Законом г. Санкт-Петербурга от 23 июня
1997 г. ≪О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге≫
жители города осуществляют свое право на местное самоуп-
равление в муниципальных образованиях, расположенных
на территории Санкт-Петербурга. Местное самоуправление
в Санкт-Петербурге осуществляется на всей его территории
в границах территорий городов, поселков, муниципальных
округов Санкт-Петербурга. На территории Санкт-Петербурга
создано 111 муниципальных образований. Таким образом,
территориальная организация местного самоуправления в го-
родах Москве и Санкт-Петербурге соответствует Закону о
местном самоуправлении (2003).
Представляется, что на сегодняшний день вариант осу-
ществления местного самоуправления в городах федераль-
ного значения путем образования внутригородских муници-
пальных образований наиболее эффективен по следующим
причинам. Во-первых, исключается подмена, пересечение,
дублирование функций и полномочий органов государ-
ственной власти и органов местного самоуправления. Во-
вторых, в масштабе крупного мегаполиса единый орган мест-
ного самоуправления просто физически не сможет решать
все задачи на местах, т.е. сама идея местной власти, самосто-
ятельности населения в решении местных вопросов оказы-
вается дискредитированной [1, с. 232].
Внутригородские территории городов федерального зна-
чения образуются и преобразуются законами городов феде-
рального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом
мнения населения соответствующих внутригородских тер-
риторий. В соответствии Законом Москвы от 6 ноября 2002 г.
№ 56 образование муниципальных образований осуществ-
ляется Законом г. Москвы по представлению мэра Москвы с
учетом исторических и иных местных традиций, географи-
ческих, градостроительных особенностей, социально-эко-
номических характеристик соответствующих территорий,
расположения транспортных коммуникаций, наличия ин-
женерной инфраструктуры и других особенностей террито-
рий.
В каждом московском районе образуются независимые
друг от друга органы власти двух видов: во-первых, управа — орган исполнительной власти, входящий в систему органов
государственной власти и подчиняющийся мэру, Правитель-
ству Москвы и префекту административного округа, во-вто-
рых, органы местного самоуправления —муниципальное
собрание и муниципалитет, избираемые жителями района и
не входящие в систему органов государственной власти.
Специфика организации местного самоуправления в
городах федерального значения обусловливает то, что пере-
чень вопросов местного значения, источники доходов мест-
ных бюджетов внутригородских муниципальных образований
определяются законами субъектов РФ —городов федераль-
ного значения Москвы и Санкт-Петербурга —исходя из не-
обходимости сохранения единства городского хозяйства. Го-
рода Москва и Санкт-Петербург представляют собой единые
хозяйственные комплексы, в силу чего многие вопросы мест-
ного значения в них более целесообразно решать на уровне
субъекта РФ в целом. Так, например, с обеспечением работы
транспорта непосредственно связано строительство дорог.
Невозможно при всей целостности городского хозяйства в
одном муниципальном образовании строить развязки и но-
вые дороги, не строя их в других. Таким образом, в городах
федерального значения к вопросам местного значения не
могут быть отнесены вопросы, имеющие общегородское
значение [1, с. 233].
Конституционный Суд РФ в определении от 5 июня 2003 г.
№ 274-0 ≪Об отказе в принятии к рассмотрению запроса
Санкт-Петербургского городского суда о проверке консти-
туционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации" и жалобы админист-
рации муниципального образования "Смольнинское" на
нарушение той же нормой конституционных прав и свобод≫
указал, что особенности статуса городов федерального зна-
чения Москвы и Санкт-Петербурга, территории которых
как субъектов РФ, где в соответствии с прямым указанием
Конституции РФ осуществляется государственная власть
(ч. 2 ст. 11,ч. 1 ст. 77), совпадают с их территориями как го-
родских поселений, где обязательным является осуществле-
ние местного самоуправления, предопределяют необходи-
мость принятия мер, в том числе законодательных, для
разграничения государственной власти и местного самоуп-
равления, с тем чтобы обеспечить баланс интересов города
федерального значения как субъекта РФ и находящихся на
его территории муниципальных образований, не допустить
произвольное ограничение права населения на осуществле-
ние местного самоуправления.
Таким образом, право субъектов РФ —городов федераль-
ного значения Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно
определять перечень вопросов местного значения, не проти-
воречит Конституции РФ.
Касаясь источников доходов местных бюджетов, следует
отметить, что согласно ст. 12 НК РФ местные налоги и сбо-
ры в городах федерального значения устанавливаются и вво-
дятся в действие законами указанных субъектов Федерации.
Данная статья вводится в действие со дня признания утра-
тившим силу Закона РФ ≪Об основах налоговой системы в
Российской Федерации≫.
Целесообразность введения данной нормы также вполне
очевидна: в рамках одного города недопустима ситуация,
когда в различных его районах существуют различные став-
ки местных налогов.
Закон о местном самоуправлении (2003 года) допускает
возможность зачисления установленных им источников до-
ходов местных бюджетов в бюджеты городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с за-
конами этих субъектов.
В Санкт-Петербурге перечень доходов местных бюджетов
муниципальных образований определяется ежегодно зако-
ном Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на со-
ответствующий год. Доходы определяются в соответствии с
классификацией БК РФ: налоговые доходы, неналоговые
доходы и безвозмездные перечисления.
Органы государственной власти городов федерального
значения также самостоятельно производят передачу орга-
нам местного самоуправления имущества исходя из перечня
вопросов местного значения, установленным для этих муни-
ципальных образований законами субъектов РФ.
В Санкт-Петербурге этот процесс осуществляется в соот-
ветствии с Законом г. Санкт-Петербурга ≪О порядке передачи
объектов государственной собственности Санкт-Петербурга
в собственность муниципальных образований≫. Закон устанав-
ливает, что с инициативой передачи собственности города в
собственность муниципального образования могут выступить
Законодательное собрание, губернатор и представительные
органы местного самоуправления Санкт-Петербурга.