1.1. Понятие муниципального права
Муниципальное право — относительно новое понятие для
российской правовой системы. Возникновение муниципаль-
ного права как отрасли права относится к началу 1990-х гг.
В этот период в Российской Федерации шел процесс форми-
рования правовой базы местного самоуправления. Количе-
ственное и качественное наращивание системы правовых
норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей
стране, стало важным фактором становления муниципаль-
ного права как самостоятельной отрасли российского права.
В теории права под отраслью права понимается обосо-
бившаяся внутри его системы совокупность однородных
правовых норм, регулирующих определенную область (сфе-
ру) общественных отношений [19, с. 396]. Муниципальное
право регулирует общественные отношения, возникающие в
сфере организации и функционирования местного самоуп-
равления.
Изначально муниципальное право возникло как подо-
трасль конституционного права. В силу этого некоторые
ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве
самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве
как подотрасли конституционного права обычно основыва-
ется на том, что местное самоуправление является одной из
форм народовластия, в силу чего в Конституции РФ есть от-
дельная глава, в которой содержатся нормы, регулирующие
основы местного самоуправления. Кроме того, особеннос-
тью подотрасли является наличие в ее составе общего ин-
ститута, закрепленного, как правило, в особой главе коди-
фицированного нормативного акта [2, с. 155]. В качестве
такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция РФ. Однако
Конституция РФ является особым актом, носящим норма-
тивно-учредительный характер и содержащим в себе основы
всех отраслей российского права. Придерживаясь данной
точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституци-
онного права можно отнести административное, граждан-
ское, трудовое право и иные отрасли.
Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь
не исчерпывается конституционными нормами. А.Н. Костю-
ков совершенно верно указывает, что общественные отноше-
ния, регулируемые конституционным и муниципальным
правом, различаются. Конституционное право регулирует
отношения, определяющие принципы, на которых основано
устройство государства и общества, а муниципальное — от-
ношения, возникающие при реализации права населения на
местное самоуправление. Муниципальное право конкрети-
зирует положения конституционного права в области мест-
ного самоуправления [12, с. 11].
В юридической науке существует также мнение, что му-
ниципальное право является подотраслью административного
права. Например, Ю.Н. Старилов наряду с милицейским, стро-
ительным, социальным, служебным, образовательным пра-
вом относит муниципальное право к Особенной части адми-
нистративного права [18, с. 21]. B.C. Четвериков, называя
муниципальное право комплексной отраслью в силу отсут-
ствия своих, специфических норм права и использования право-
вых норм конституционного, гражданского, административного
права, фактически говорит о нем как подотрасли администра-
тивного права [21, с. 50].
Безусловно, муниципальное право имеет очень много об-
щего с административным. Во-первых, само муниципальное
управление достаточно схоже с государственным, так как
осуществляется преимущественно с использованием метода
власти — подчинения. Во-вторых, муниципальная служба
принципиально не отличается от государственной граждан-
ской службы. В-третьих, органы местного самоуправления
могут наделяться отдельными государственными полномо-
чиями, выполняя при этом функции государственного уп-
равления. В-четвертых, в круг вопросов местного значения
включается правоохранительная деятельность, органы мест-
ного самоуправления могут являться органами администра-
тивной юрисдикции.
Тем не менее все это еще не позволяет включать муници-
пальное право в административное в качестве подотрасли.
Значительный объем в муниципальном праве норм консти-
туционного, гражданского, финансового и некоторых дру-
гих отраслей права позволяет считать его самостоятельной
комплексной отраслью российского права. В пользу отрас-
левого характера муниципального права говорит и тот факт,
что оно обладает присущим только ему предметом регулиро-
вания, специфическими правовыми конструкциями, свое-
образной структурированностью норм, сочетанием различ-
ных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью
факторов внутреннего свойства [7, с. 9].
Слово ≪муниципальный≫ происходит от латинского
≪municipium≫, обозначающего буквально ≪самоуправляющаяся
община≫ [7, с. 6]. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев уточняют, что
≪munus≫ по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a ≪capio≫ — беру, принимаю. В связи с этим муниципалитетом называ-
лось городское управление, берущее на себя решение обще-
городских задач, распоряжение хозяйственными средствами
[13, с. 45].
В процессе становления отрасли российского права, ре-
гулирующей организацию и функционирование местного
самоуправления, за ней утвердилось наименование ≪муни-
ципальное право≫, несмотря на наличие в русском языке
близкого в данном случае по значению термина ≪местное
право≫. Закон о местном самоуправлении (2003) предусмат-
ривает, что слова ≪местный≫ и ≪муниципальный≫ и словосо-
четания с ними должны пониматься как тождественные.
В различных нормативных актах, затрагивающих данную
сферу, чаще используется термин ≪местный≫. Так, в Консти-
туции РФ и других нормативных актах говорится о местном
самоуправлении, органах местного самоуправления, мест-
ном бюджете и т.п. Вместе с тем в законодательстве речь идет
о существовании муниципальной собственности, муници-
пальных образованиях. В связи с этим наименование отрасли
права, регулирующей местное самоуправление, как ≪муници-
пальное право≫ представляется вполне допустимым.
Под муниципальным правом понимается не только от-
расль права, но еще и научная, и учебная дисциплины. Все
эти понятия взаимосвязаны между собой, так как имеют
один источник —сферу общественных отношений, возни-
кающих при организации и деятельности местного самоуп-
равления. Однако каждое из этих понятий имеет свое специ-
фическое содержание.