9.2. Конституционная ответственность
Органы и должностные лица местного самоуправления
несут конституционную ответственность за ненадлежащее
исполнение публичной власти. Можно выделить следующие
основные случаи привлечения их к конституционной ответ-
ственности:
—при утрате доверия;
—издании незаконных правовых актов;
—неисполнении или ненадлежащем исполнении отдель-
ных государственных полномочий.
Ответственность должностных лиц местного самоуправле-
ния в случае утраты доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 Закона
о местном самоуправлении (2003) население муниципального
образования вправе отозвать депутатов, членов выборных орга-
нов местного самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении
(1995) указывал, что основанием ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед населением
является утрата доверия. В Законе о местном самоуправлении
(2003) данный термин не используется, однако анализ Закона
показывает, что предусмотренный ст. 24 и ч. 2 ст. 71 механизм
ответственности выборных должностных лиц местного само-
управления также основывается на утрате доверия к ним жите-
лей муниципального образования1.
1 Помимо утраты доверия основаниями ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле-
ния перед населением в Самарской области является нарушение зако-
нодательства РФ и Самарской области и местных нормативных актов,
в Удмуртской республике, Кировской и Свердловской областях —на-
рушение Устава муниципального образования. Однако в любом случае
специфика процедуры привлечения к ответственности перед населе-
нием делает ее применение невозможным, если жители муниципаль-
ного образования продолжают доверять данному должностному лицу.
Сам термин ≪утрата доверия≫ в Законе о местном самоуп-
равлении (1995) не был определен, поэтому конкретное на-
полнение его содержанием также осуществлялось в законах
субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных
образований.
Так, в Уставе г. Пензы под утратой доверия населения по-
нимается неудовлетворенность избирателей деятельностью
депутата, выборного должностного лица, связанная, сово-
купно или по отдельности, с такими причинами, как невы-
полнение депутатом, выборным должностным лицом пред-
выборной программы, официально объявленное депутатом,
выборным должностным лицом изменение своей полити-
ческой ориентации, при условии, что она была одним из оп-
ределяющих факторов при их избрании, отказ от контактов
с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения
их жалоб и заявлений. В Уставе г. Барнаула под утратой дове-
рия населения понимается невыполнение предвыборной
программы, отказ от ведения приема избирателей и рас-
смотрения их жалоб и заявлений.
В соответствии со ст. 8 решения Тольяттинской город-
ской Думы от 10 января 2001 г. № 116 ≪О Положении о по-
рядке отзыва депутата Тольяттинской городской Думы≫ под
утратой депутатом доверия избирателей, являющимся осно-
ванием для его отзыва, понимается неудовлетворенность из-
бирателей деятельностью депутата, связанная, совокупно
или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение
депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с
избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения
их жалоб и заявлений, а также несогласие избирателей с по-
зицией депутата по вопросам, затрагивающим их интересы.
В целом можно отметить, что законы субъектов РФ ис-
пользуют существенно разные подходы к определению по-
нятия ≪утрата доверия≫: от совершения уголовного преступ-
ления до отказа от приема жалоб избирателей.
Исходя из формулировки ч. 1 ст. 71 большинство из этих
оснований могут сохраниться и после вступления в силу За-
кона о местном самоуправлении (2003). Вместе с тем следует
иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 данного Закона
основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица
местного самоуправления могут служить только его конк-
ретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Кроме того в соответствии с Постановлением Конституционно-
го Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П ≪По делу о проверке
конституционности Закона Московской области от 28 апре-
ля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской об-
ластной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федера-
ции≫ основанием для отзыва депутата не могут служить его
политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.
Муниципальное образование с учетом законодательства
субъектов РФ определяет процессуальный механизм реали-
зации права населения на отзыв данных выборных лиц му-
ниципального образования. При этом следует помнить, что
в соответствии с подп. ≪а≫ п. 8 ст. 12 Федерального закона от
12 июня 2002 г. № 67-ФЗ ≪Об основных гарантиях избира-
тельных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации≫ вопрос о досрочном прекращении
полномочий органов местного самоуправления и должност-
ных лиц не может быть вынесен на местный референдум.
Как свидетельствует практика, процедура отзыва депута-
тов и избранных населением должностных лиц решается не
только в уставах муниципальных образований, но и в зако-
нах субъектов Федерации о местном самоуправлении (Ка-
лужская, Свердловская области), в законах о выборах (Ал-
тайский край) или в специальных законодательных актах о
порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц ме-
стного самоуправления (Саратовская, Тамбовская, Белго-
родская области).
Вместе с тем, обобщая некоторые вопросы судебной
практики по гражданским делам, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда РФ отмечала, что от-
сутствие в законах субъектов РФ норм о порядке отзыва этих
лиц не может рассматриваться как препятствие для введе-
ния института отзыва в уставах муниципальных образова-
ний1 .
Ответственность должностных лиц местного самоуправ-
ления в случае в случае издания незаконных правовых актов.
Конституционная ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления наступает также в случаях нарушения ими Конституции РФ, федеральных конститу-
ционных законов, федеральных законов, конституции (устава),
законов субъекта РФ, устава муниципального образования.
В случае совершения указанных выше действий представи-
тельный орган местного самоуправления может быть распу-
щен, а должностное лицо местного самоуправления —отреше-
но от должности.
Механизм реализации роспуска представительного орга-
на муниципального образования закреплен в ст. 73 Закона о
местном самоуправлении (2003).
Основанием начала процедуры применения данного вида
ответственности к представительному органу муниципаль-
ного образования является принятие им нормативного пра-
вового акта, противоречащего Конституции РФ, федераль-
ным конституционным законам, федеральным законам,
конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муници-
пального образования, в случае если незаконность данного
нормативного акта установлена судом, а представительный
орган муниципального образования в течение трех месяцев
со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного
предусмотренного решением суда срока не принял в преде-
лах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В таком случае высшее должностное лицо субъекта РФ
(руководитель высшего исполнительного органа государ-
ственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца пос-
ле вступления в силу решения суда, установившего факт
неисполнения данного решения, вносит в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта
РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительно-
го органа муниципального образования.
Закон о местном самоуправлении (1995) также предус-
матривал возможность досрочного роспуска представитель-
ного органа местного самоуправления в случае принятия
последним незаконного нормативного акта. Однако соглас-
но Закону о местном самоуправлении (2003):
•увеличивается срок, в течение которого представитель-
ный орган муниципального образования обязан принять
меры по исполнению решения суда с десяти дней до трех
месяцев;
•не требуется судебного подтверждения того, что уста-
новленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и
свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
•не предусматривается в качестве обязательного этапа
процедура привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение пись-
менного предупреждения представительного органа о воз-
можности привлечения к ответственности;
•требуется обязательное судебное подтверждение факта
неисполнения первого судебного решения;
•предусматривается обязательность законодательной ини-
циативы высшего должностного лица субъекта РФ (руково-
дителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ) при принятии закона о роспуске пред-
ставительного органа муниципального образования (ранее
законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с
такой инициативой).
Меры, предусмотренные ст. 73 Закона о местном само-
управлении (2003), носят факультативный, т.е. необязательный
характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное
лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ) не обязан, а
лишь обладает правом внести в законодательный орган субъек-
та РФ закон о роспуске представительного органа муниципаль-
ного образования, а законодательный орган субъекта РФ не
обязан его принимать.
Ответственность представительного органа муниципаль-
ного образования наступает собственно не за принятие про-
тивоправного нормативного акта, а за непринятие мер по
исполнению судебного решения, констатирующего данный
факт. При этом следует помнить, что Закон о местном само-
управлении (2003) предусматривает право главы муници-
пального образования, являющегося главой администра-
ции, наложить вето на акт, принятый представительным
органов муниципального образования. Таким образом, если
представительный орган принял меры по исполнению ре-
шения суда, но эти действия заблокировал глава муници-
пального образования, оснований для ответственности нет.
В тексте Закона о местном самоуправлении (2003) речь
идет о судебном решении, которым установлено, что пред-
ставительным органом муниципального образования принят
нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ,
федеральным конституционным законам, федеральным за-
конам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу
муниципального образования. Однако, как уже указывалось
выше, данные положения могут содержаться как в одном су-
дебном решении, так и в нескольких взаимосвязанных су-
дебных решениях.
Подсудность и порядок рассмотрения дел о признании
недействующими нормативных правовых актов устанавли-
ваются соответственно гл. 3 и 24 ГПК РФ.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 ок-
тября 1997 г. № 14-П указано следующее: ≪Положение о воз-
можности прекращения полномочий законом субъекта РФ
является особой гарантией прав местного самоуправления: в
отличие от иных видов решений (в том числе постановле-
ний) закон принимается в более усложненной процедуре
(обязательные стадии законодательного процесса); закон
подлежит подписанию президентом республики либо гла-
вой исполнительной власти, и, следовательно, прекраще-
ние полномочий должно быть результатом согласия зако-
нодательной и исполнительной власти субъекта РФ или, по
крайней мере, решения его законодательного органа, при-
нятого квалифицированным большинством голосов. Поэ-
тому предписание пункта 3 статьи 49 рассматриваемого
Федерального закона о необходимости принятия соответ-
ствующего решения в форме закона не противоречит Кон-
ституции Российской Федерации≫.
Полномочия представительного органа муниципального
образования прекращаются со дня вступления в силу закона
субъекта РФ о его роспуске.
Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа
муниципального образования может быть обжалован в су-
дебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу.
Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не по-
зднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Порядок рассмот-
рения таких обращений устанавливается указанным зако-
ном и гл. 25 ГПК РФ.
Схожие основания и процедура предусмотрены Законом о
местном самоуправлении (2003) и в случае отрешения от долж-
ности главы муниципального образования или главы местной
администрации. Вместе с тем есть и определенные отличия.
Основанием отрешения от должности главы муници-
пального образования (местной администрации) является
не только принятие незаконного нормативного правового
акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие
незаконного акта, не носящего нормативного характера),
влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина,
угрозу единству и территориальной целостности РФ, нацио-
нальной безопасности РФ и ее обороноспособности, един-
ству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или
бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны
быть подтверждены решением суда.
Срок исполнения решения суда о признании норматив-
ного правового акта, противоречащим Конституции РФ,
федеральным конституционным законам, федеральным за-
конам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу
муниципального образования, устанавливается в два меся-
ца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок
исполнения решения суда о признании незаконными иных
действий главы муниципального образования (местной
администрации) законом не установлен, следовательно, оп-
ределяется самим судом. Однако в любом случае глава муни-
ципального образования (местной администрации) не мо-
жет быть привлечен к ответственности ранее, чем через
месяц со дня вступления в силу решения суда.
Глава муниципального образования (местной админист-
рации) отрешается от должности правовым актом высшего
должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего ис-
полнительного органа государственной власти субъекта
РФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен,
однако очевидно, что он не имеет нормативного характера.
По аналогии с Законом о местном самоуправлении (1995)
можно предположить, что глава муниципального образова-
ния (местной администрации) должен отрешаться указом
президента республики в составе РФ или постановлением
главы иного субъекта РФ.
В отличие от Закона о местном самоуправлении (1995)
Закон о местном самоуправлении (2003) не предусматривает
исключения для глав муниципальных образований —сто-
лиц и административных центров субъектов РФ.
Глава муниципального образования или глава местной
администрации, в отношении которых высшим должност-
ным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполни-
тельного органа государственной власти субъекта РФ) был
издан правовой акт об отрешении от должности, вправе об-
жаловать данный правовой акт в судебном порядке в тече-
ние 10 дней со дня его официального опубликования. Суд
должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее
чем через 10 дней со дня ее подачи.
В то же время в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 ап-
реля 1993 г. № 4866-1 ≪Об обжаловании в суд действий и ре-
шений, нарушающих права и свободы граждан≫ и ст. 254
ГПК РФ право обжаловать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы
местной администрации имеется и у любого другого заин-
тересованного лица.
Ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления в случае в случае неисполнения или ненад-
лежащего исполнения отдельных государственных полно-
мочий. Ответственность органов и должностных лиц мест-
ного самоуправления перед государством может наступить
также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдель-
ных государственных полномочий. Органы и должностные лица
местного самоуправления несут ответственность за осуще-
ствление отдельных государственных полномочий в пределах
выделенных муниципальным образованиям на эти цели мате-
риальных ресурсов и финансовых средств.
Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осу-
ществление отдельных государственных полномочий ни За-
коном о местном самоуправлении (1995), ни Законом о мес-
тном самоуправлении (2003) не установлены.
Отдельные меры ответственности за совершение указан-
ных выше действий в настоящее время установлены законо-
дательством субъектов Федерации. Например, Закон Иркут-
ской области от 9 сентября 1998 г. № 42-03 ≪О наделении
органов местного самоуправления отдельными государ-
ственными полномочиями Иркутской области≫ в качестве
санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение
государственных полномочий, которые могут быть приме-
нены к органам местного самоуправления органами госу-
дарственной власти, называет возмещение ущерба органами
местного самоуправления, причиненного в результате неце-
левого использования объектов областной собственности и
переданных финансовых средств (ст. 17).
Законодательство некоторых субъектов предусматривает
в качестве санкции изъятие из компетенции органов мест-
ного самоуправления отдельных государственных полномо-
чий. Такое положение содержится, например, в Законе Пер-
мской области от 14 сентября 1998 г. № 219-22 ≪О порядке
наделения органов местного самоуправления Пермской об-
ласти отдельными государственными полномочиями≫, За-
коне Томской области от 16 июля 1999 г. № 22-03 ≪О порядке
наделения органов местного самоуправления отдельными
государственно-властными полномочиями и передаче му-
ниципальных полномочий органам государственной власти
Томской области≫. Действенность такой санкции представ-
ляется сомнительной, учитывая, что отдельные государ-
ственные полномочия передаются органам местного само-
управления без их согласия.
В определенных случаях за неисполнение или ненадле-
жащее исполнение отдельных государственных полномочий
к органам и должностным лицам местного самоуправления
местного самоуправления могут быть применены санкции,
предусмотренные ст. 73 и 74 Закона о местном самоуправле-
нии (2003). Кроме того, в случае если при осуществлении от-
дельных переданных государственных полномочий за счет
предоставления субвенций местным бюджетам органами
местного самоуправления было допущено нецелевое расхо-
дование бюджетных средств либо нарушение Конституции
РФ, федерального закона, иных нормативных правовых ак-
тов, установленные соответствующим судом, к ним могут
быть применены меры, предусмотренные ст. 75 Закона о ме-
стном самоуправлении (2003).
Органы местного самоуправления в любом случае не мо-
гут нести ответственность за неисполнение или ненадлежа-
щее исполнение государственных полномочий, переданных
им с нарушением требованием ст. 19 Закона о местном само-
управлении (2003).