8.4. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти
Закон о местном самоуправлении (2003), регулируя воп-
росы, связанные с наделением органов местного самоуправ-
ления отдельными государственными полномочиями, вместе
с тем допускает и возможность временного осуществления
некоторых муниципальных полномочий органами государ-
ственной власти. Статья 85 данного Закона, в частности, ус-
танавливает, что отдельные полномочия органов местного
самоуправления могут временно осуществляться органами
государственной власти субъектов РФ в случае, если:
1) в связи со стихийными бедствием, катастрофой, иной
чрезвычайной ситуацией представительный орган муници-
пального образования и местная администрация отсутству-
ют и (или) не могут быть сформированы;
2) вследствие решений, действий (бездействия) органов
местного самоуправления возникает значительная просро-
ченная задолженность муниципальных образований по ис-
полнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств;
3) при осуществлении отдельных переданных государ-
ственных полномочий за счет предоставления субвенций
местным бюджетам органами местного самоуправления
было допущено нецелевое расходование бюджетных средств
либо нарушение законодательства, установленные соответ-
ствующим судом.
Первое из приведенных выше оснований изъятия пол-
номочий никак не связано с действиями самих органов мес-
тного самоуправления и возникает в силу чрезвычайных
обстоятельств. В соответствии с Федеральным законом от
21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ ≪О защите населения и террито-
рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера≫ чрезвычайная ситуация —это обстановка на оп-
ределенной территории, сложившаяся в результате аварии,
опасного природного явления, катастрофы, стихийного или
иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за со-
бой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окру-
жающей природной среде, значительные материальные по-
тери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Понятие чрезвычайной ситуации нельзя толковать расши-
рительно, т.е. не относятся к чрезвычайным ситуациям, на-
пример, политические или финансовые кризисы, из-за ко-
торых формирование органов местного самоуправления
может задерживаться.
Остальные основания связаны с ненадлежащими дей-
ствиями органов и должностных лиц местного самоуправле-
ния. При этом следует иметь в виду, что допущенное органа-
ми местного самоуправления при осуществлении отдельных
переданных государственных полномочий за счет предос-
тавления субвенций местным бюджетам нарушение Консти-
туции РФ, федерального закона, иных нормативных право-
вых актов, установленные соответствующим судом, может
повлечь, помимо изъятия полномочий, еще и применение
мер ответственности к самими органам и должностным ли-
цам местного самоуправления.
Возможность принудительного изъятия у органов мест-
ного самоуправления отдельных полномочий вступает в
противоречие с Постановлением Конституционного Суда
РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П. В данном положении ука-
зывается, что из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конститу-
ции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление
обеспечивает самостоятельное решение населением вопро-
сов местного значения, следует, что вопросы местного зна-
чения могут и должны решать именно органы местного са-
моуправления или население непосредственно, а не органы
государственной власти. Такая правовая позиция была вы-
ражена и в постановлениях Конституционного Суда РФ от
24 января 1997 г. № 1-П и от 15 января 1998 г. № 3-П. На
органы же государственной власти возлагается обязанность
создавать необходимые правовые, организационные, мате-
риально-финансовые и другие условия для становления и
развития местного самоуправления и оказывать содействие
населению в осуществлении права на местное самоуправле-
ние. В связи с этим Конституционный Суд РФ принял ре-
шение признать не соответствующими Конституции РФ, ее
ч. 1 ст. 132 и ст. 133 положения п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основ-
ного Закона) Курской области, поскольку они допускают пе-
редачу органам государственной власти полномочий, кото-
рые должны осуществляться только органами местного
самоуправления или населением муниципального образова-
ния непосредственно.
В то же время Закон о местном самоуправлении (2003) не
предусмотрел возможность добровольной передачи отдель-
ных полномочий органов местного самоуправления органам
государственной власти субъекта РФ, в тех случаях, когда их
реализация на уровне субъекта Федерации более целесооб-
разна.
Включение ст. 75 в гл. 10 ≪Ответственность органов местно-
го самоуправления и должностных лиц местного самоуправле-
ния, контроль и надзор за их деятельностью≫ данного Закона
свидетельствует о том, что законодатель рассматривает времен-
ное осуществление органами государственной власти отдель-
ных полномочий органов местного самоуправления в качестве
санкции, применяемой к органам местного самоуправления,
что не во всех случаях соответствует действительности.
Законом о местном самоуправлении (2003) предусмотре-
ны различные процедуры временной передачи некоторых
полномочий органов местного самоуправления органам го-
сударственной власти.
В случае, если в связи со стихийными бедствием, катаст-
рофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный
орган муниципального образования и местная администра-
ция отсутствуют и (или) не могут быть сформированы, ре-
шение о передаче полномочий принимается высшим долж-
ностным лицом субъекта РФ либо руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ
при наличии согласия представительного органа местного са-
моуправления или решения законодательного органа госу-
дарственной власти субъекта РФ, принимаемого большин-
ством не менее двух третей голосов от установленного числа
депутатов. Исходя из содержания закона решение может быть
принято высшим должностным лицом субъекта РФ при со-
гласии законодательного органа государственной власти
субъекта РФ, даже если представительный орган местного
самоуправления выступил против.
Иная процедура закреплена для принятия решения об изъя-
тии некоторых полномочий если при осуществлении отдель-
ных переданных государственных полномочий за счет предос-
тавления субвенций местным бюджетам органами местного
самоуправления было допущено нецелевое расходование бюд-
жетных средств либо нарушение законодательства. В таком
случае решение о временном осуществлении органами испол-
нительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов
местного самоуправления принимается высшим исполнитель-
ным органом государственной власти субъекта РФ. Согласие
иных органов государственной власти и местного самоуправле-
ния не требуется. При этом данное решение не может быть
принято руководителем высшего исполнительного органа го-
сударственной власти субъекта РФ единолично.
Наиболее сложная процедура передачи отдельных полно-
мочий органов местного самоуправления органам государ-
ственной власти субъекта РФ предусмотрена в случае возник-
новения у муниципального образования значительной просро-
ченной задолженности по исполнению своих долговых или
бюджетных обязательств. Решение об этом может быть принято
только решением арбитражного суда субъекта РФ по ходатай-
ству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) и (или) представительного органа муниципаль-
ного образования либо главы муниципального образования. В
соответствии со ст. 33 АПК РФ такие дела будут относиться к
специальной подведомственности.
В случае принятия арбитражным судом положительного
решения в муниципальном образовании вводится времен-
ная финансовая администрация на срок до одного года. Вре-
менная финансовая администрация призвана реализовы-
вать финансовые полномочия местной администрации и
контрольного органа муниципального образования, но не
представительного органа муниципального образования.
Решения органов государственной власти субъектов РФ,
о временном осуществлении ими отдельных полномочий
органов местного самоуправления могут быть обжалованы в
судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и при-
нять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
В порядке и случаях, установленных федеральными зако-
нами, отдельные полномочия органов местного самоуправ-
ления могут временно осуществляться федеральными орга-
нами государственной власти. В качестве примера такого
закона можно привести Федеральный конституционный за-
кон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ ≪О чрезвычайном положе-
нии≫ (далее —Закон о чрезвычайном положении). В соот-
ветствии со ст. 11 этого Закона допускается полное или
частичное приостановление на территории, на которой вве-
дено чрезвычайное положение, полномочий органов мест-
ного самоуправления. В соответствии со ст. 14 Закона о
чрезвычайном положении на территории, на которой введе-
но чрезвычайное положение, выборы и референдумы не
проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного
положения. В случае истечения в период действия чрезвы-
чайного положения срока полномочий соответствующих
выборных органов местного самоуправления и должностных
лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевает-
ся до прекращения периода действия чрезвычайного поло-
жения, если их полномочия не приостановлены в порядке,
установленном Законом о чрезвычайном положении. Кроме
того, в соответствии со ст. 15 данного Закона Президент РФ
вправе приостанавливать действие правовых актов органов
местного самоуправления, действующих на территории, на
которой введено чрезвычайное положение, в случае проти-
воречия этих актов Указу Президента РФ о введении на дан-
ной территории чрезвычайного положения.
В п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 ян-
варя 2002 г. № 1-ФКЗ ≪О военном положении≫ также предус-
мотрен запрет на проведение на территории, на которой вве-
дено военное положение, референдумов и выборов в органы
местного самоуправления. Кроме того, данный Закон допус-
кает введение в органах местного самоуправления дополни-
тельных мер, направленных на усиление режима секретности.