8.2. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
Взаимоотношения органов Государственной власти и ор-
ганов местного самоуправления весьма разнообразны. В те-
ории муниципального права выделяется три базовые модели
взаимодействия.
≪Модель партнерства≫ была обоснована в XIX в. в трудах
Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей
в данной модели —это отношения партнеров и равноправ-
ных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих
необходимые услуги населению. Местное управление пони-
мается в первую очередь как органический элемент самовы-
ражения соответствующего местного сообщества [20, с. 115].
Данную концепцию можно обозначить как идеалисти-
ческую, по крайней мере, применительно к прошлому и на-
стоящему, по аналогии с теорией о государстве всеобщего
благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных
сообществ совпадают не во всем. Противоречие государ-
ственных и местных интересов существует изначально как
противоречие между целым и его частью. Государственная
власть выступает в масштабах общества (региона) центрост-
ремительным фактором. Местное самоуправление, напро-
тив, в определенном смысле является фактором центробеж-
ным. ≪Отмеченное противоречие, т.е. единство и ≪борьба≫
центростремительной и центробежной тенденций, внутрен-
не присуще общественному организму, изначально заложен-
ному в природе социума, поэтому оно объективно не устра-
нимо≫ [10, с. 296].
Во-вторых, в самой природе местного самоуправления
заложен постоянный конфликт с государственной властью.
Противоречия, как известно, являются источником разви-
тия, поэтому противоречия между государством и местами
таят в себе мощное созидательное начало. Однако их под-
линно партнерское разрешение требует величайшей культу-
ры сторон, политическо-экономической стабильности и
процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в са-
мых развитых странах.
С учетом изложенного выше ≪модель партнерства≫ может
и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, пол-
ное достижение которой невозможно, но движение к кото-
рой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаи-
моотношения государственных органов центра, регионов и
органов местных сообществ жителей.
Модели партнерства обычно противопоставляется ≪агент-
ская модель≫. В ее рамках отношения между центральными
и местными властями рассматриваются как отношения
агента и принципала, т.е. акцент делается на главенствую-
щей роли центра в отношениях с местным управлением. Ме-
стные органы считаются своеобразным инструментом, по-
средством которого центральное правительство реализует
свой политический курс на местах. Местное управление яв-
ляется всего лишь административным средством осуществ-
ления управленческих функций на местах, нацеленным не
столько на обеспечение местного представительства, сколь-
ко на предоставление услуг [20, с. 116]. Государство же, явля-
ясь гарантом эффективности социально-экономической и
общественной жизни и будучи призванным обеспечивать
разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам,
имеет полное право руководить деятельностью органов мес-
тного управления.
Указанная модель в большей степени отражает реальное
положение вещей. Безусловно, государственная централиза-
ция обеспечивает преимущества единого управления, сво-
бодного от местных политических споров и позволяет сни-
зить содержание местных служб. Так, три службы по уборке
мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели
одна служба, действующая в трех коммунах [9, с. 400].
Однако местное самоуправление перестает им быть, не
обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий.
≪Агентская модель≫ дозирует степень зависимости органов
местного самоуправления от органов государственной влас-
ти и не устанавливает механизма реализации такой зависи-
мости.
Обе указанные выше модели исходят из прямо противо-
положных основ. Соответственно, возникает мысль о воз-
можности создания усредненной модели, сочетающей в себе
достоинства агентской и партнерской. В основе такой моде-
ли лежит концепция взаимозависимости государства и мест,
и ее называют ≪моделью взаимозависимости≫.
Обосновывая эту модель, британский исследователь Р. Роде
обратил внимание на то, что отношения центральных и мест-
ных органов характеризуются как некоторой степенью их
независимости, так и взаимозависимостью и определяются
реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их
распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и сред-
ствами давления. Немалую роль в этих отношениях может
сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной
стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой
британский ученый Т. Бирн, отмечающий, что в настоя-
щее время местные органы не могут быть определены ни
как агенты правительства, ни как его равноправные парт-
неры.
Правительство контролирует парламент, поэтому оно
способно добиваться принятия законов, регулирующих и
направляющих тем или иным образом деятельность муни-
ципальных учреждений. Местные представительные органы
в свою очередь обладают самостоятельным мандатом, полу-
ченным от избирателей, собственными финансовыми ис-
точниками, компетенцией, закрепленной за ними законода-
тельно. В итоге не только местные органы оказываются
зависимыми от правительства (в плане общей поддержки,
финансовых субсидий, законодательного регулирования и
т.д.), но и правительство попадает в определенную зависи-
мость от местных властей при реализации своего политичес-
кого и экономического курса на местах.
Таким образом, ≪модель взаимозависимости≫ является
синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и
второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром
в деле совершенствования отношений государства и местного
самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия
органов государственной власти субъектов Федерации и ор-
ганов местного самоуправления [20, с. 116].
Взаимодействие между органами государственной власти
и местного самоуправления осуществляется по нескольким
направлениям, которые получили в юридической науке наи-
менование структурно-функциональных связей. Вполне
очевидно, что исходя из специфики организации государ-
ственной власти и местного самоуправления взаимоотноше-
ния между их органами будут осуществляться: 1) сверху
вниз; 2) снизу вверх; 3) по горизонтали.
Таким образом, между органами государственной власти
и местного самоуправления существуют следующие виды
связей:
1) субординационные —упорядочение сверху вниз, т.е. от
вышестоящего уровня власти к нижестоящему. Субордина-
ционные связи возникают прежде всего при установлении
органами государственной власти правовых основ местного
самоуправления в данном регионе;
2) реординационные —упорядочение снизу вверх, т.е. от
нижестоящего уровня власти к вышестоящему. При этом
каждой субординационной связи в управленческих отноше-
ниях соответствует реординационная связь. Примером ре-
ординационной связи может быть право законодательной
инициативы представительных органов местного самоуп-
равления в законодательном (представительном) органе
субъекта РФ. Данная реординационная связь соответствует
субординационной связи, заключающейся в принятии зако-
нодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное
самоуправление в данном регионе;
3) координационные —упорядочение на одном уровне,
т.е. между двумя или более равностоящими субъектами.
В рассматриваемой схеме отношения между органами госу-
дарственной власти и местного самоуправления носят гори-
зонтальный характер. Примером могут служить совместные,
согласованные действия по осуществлению государствен-
ных и региональных программ; проведение совместных
совещаний как на единовременной, так и на постоянной ос-
нове; формирование постоянно действующих координаци-
онных органов (коллегий, комиссий); организационное и
техническое обеспечение выборных кампаний, правопоряд-
ка и другие действия, носящие в основном договорной
характер. Распространенным способом реализации коорди-
национных связей является принятие органами государ-
ственной власти и местного самоуправления совместных
правовых актов, как это, например, предусмотрено ст. 11 За-
кона Тюменской области ≪О принципах разграничения пол-
номочий по предметам совместного ведения между органа-
ми государственной власти области и муниципальными
образованиями и порядке наделения органов местного са-
моуправления отдельными государственными полномочия-
ми≫. На практике именно координационные взаимосвязи
составляют наиболее значительную долю во взаимоотноше-
ниях органов государственной власти и местного самоуп-
равления.
Взаимоотношения координационного типа между госу-
дарственной властью и местным самоуправлением заложе-
ны уже в самих формулировках вопросов местного значе-
ния: ≪участие в предупреждении и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций в границах поселения≫, ≪участие в
охране природной среды≫. Приведенные формулировки
дают основание говорить о равноправном участии органов
государственной власти и местного самоуправления. Кроме
того, существует отраслевое законодательство, законы ≪Об
образовании≫, ≪О животном мире≫, ≪О ветеранах≫ и др., где
также упоминается о равноправном участии органов мест-
ного самоуправления в решении различных вопросов.
Вместе с тем следует учитывать, что не может существо-
вать в государственном управлении объект, который надо
было бы рассматривать как абсолютно равный субъекту уп-
равления (государству), даже при только координационном
взаимодействии между ними. Координация между двумя и
более равностоящими объектами не исключает того, что они
могут находиться на разных уровнях в иерархически более
сложно организованной системе управления.
Так как государственно-управленческие отношения в
обобщенном виде —это правоотношения, т.е. отношения на
основе права, законодательства, государство (его органы)
определяет законодательную базу существования и функци-
онирования объекта, пределы его полномочий и может из-
менить эти ≪правила игры≫. Кроме того, оно же и контроли-
рует законность поведения объекта управления, определяет и
применяет санкции в случае нарушений, используя для этого
специальную власть —судебную и аппарат принуждения.
Обеспечение законности —это тотальная (всеохватыва-
ющая) функция государственного управления, проникаю-
щая во все сферы жизни общества и даже во взаимоотноше-
ния внутри объекта государственного управления.
Таким образом, можно сделать вывод, что во взаимоотно-
шениях между государственной властью и местным самоуп-
равлением основная задача государственной власти заключа-
ется в установлении правовых основ организации местного
самоуправления. Все остальные виды регулирующего воз-
действия государственной власти на местное самоуправле-
ние являются необязательными. При этом государство не
теряет возможности косвенно, путем влияния на других уча-
стников социальных взаимоотношений оказывать свое уп-
равляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффек-
тивно, чем прямое администрирование.
Закон о местном самоуправлении (2003) определяет ос-
новные полномочия федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов РФ в от-
ношении местного самоуправления.
В отношении федеральных органов государственной вла-
сти закон закрепляет четыре вида полномочий:
—определение общих принципов организации местного
самоуправления в Российской Федерации;
—правовое регулирование прав, обязанностей и ответ-
ственности органов государственной власти РФ и ее субъек-
тов в области местного самоуправления. Это регулирование
может осуществляться по предметам ведения Российской
Федерации и в пределах полномочий Российской Федера-
ции по предметам совместного ведения;
—правовое регулирование прав, обязанностей и ответ-
ственности граждан, органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления по решению
вопросов местного значения. Здесь также речь идет о дета-
лизации процедур реализации вопросов местного значения
прежде всего в отраслевых нормативных актах;
—правовое регулирование прав, обязанностей и ответ-
ственности органов местного самоуправления и должност-
ных лиц местного самоуправления при осуществлении от-
дельных государственных полномочий. Данное полномочие
заключается в принятии нормативных актов, регулирующих
реализацию органами и должностными лицами местного са-
моуправления отдельных государственных полномочий.
Закон о местном самоуправлении (2003) также допускает
возможность осуществления исполнительно-распорядитель-
ных и контрольных полномочий федеральными органами го-
сударственной власти в отношении муниципальных образо-
ваний и органов местного самоуправления. Однако это
возможно лишь только в случаях и порядке, установленных
Конституцией РФ и федеральными законами. При этом
действующим законодательством предусмотрен только один
случай осуществления контроля органов государственной
власти за органами местного самоуправления —контроль
при реализации последними отдельных государственных
полномочий.
Что же касается полномочий органов государственной
власти субъектов РФ в отношении местного самоуправле-
ния, то они в целом аналогичны изложенным выше. Следует
лишь отметить, что, во-первых, полномочия органов госу-
дарственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуп-
равления ограничиваются ведением субъектов, их полномо-
чиями совместного ведения с Российской Федерацией и
пределами, установленными федеральными законами; во-
вторых, к полномочиям органов государственной власти
субъектов РФ установление общих принципов организации
местного самоуправления относится лишь постольку, по-
скольку это допускается Законом о местном самоуправле-
нии (2003). В частности, органы государственной власти
субъектов РФ вправе устанавливать границы территорий му-
ниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделять городские
поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); изменять
границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12); переда-
вать органам местного самоуправления отдельные полномо-
чия (ч. 2 ст. 19); определять наименование представительного
органа муниципального образования, главы муниципально-
го образования, местной администрации (исполнительно-
распорядительного органа муниципального образования)
(ч. 3 ст. 34); определять дополнительные требования к кан-
дидатам на должность главы местной администрации муни-
ципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37); устанав-
ливать нормативы отчислений от региональных налогов и
сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в
соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о на-
логах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 2
ст. 58); определять общий размер субвенций, предоставляе-
мых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуще-
ствление органами местного самоуправления переданных
им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63) и т.д.
В реальности взаимодействие между государством и мес-
тным самоуправлением осуществляется сразу по многим
направлениям. В связи с этим структурно-функциональные
связи между органами государственной власти и местного са-
моуправления носят многосторонний характер. Можно выде-
лить следующие основные формы взаимодействия между
органами государственной власти и местного самоуправле-
ния:
•правовое государственное регулирование местного са-
моуправления;
•информационное обеспечение местного самоуправле-
ния, в том числе ознакомление органов местного самоуправ-
ления с проектам нормативных правовых актов органов го-
сударственной власти, затрагивающих интересы местного
самоуправления;
•обращения органов и должностных лиц местного само-
управления в органы государственной власти и к государ-
ственным должностным лицам;
•реализация представительными органами местного са-
моуправления права законодательной инициативы в зако-
нодательном (представительном) органе субъекта РФ;
•участие органов государственной власти и государ-
ственных должностных лиц в формировании органов мес-
тного самоуправления и назначении должностных лиц
местного самоуправления в случаях, установленных зако-
ном;
•участие государственных должностных лиц в заседани-
ях представительных органов местного самоуправления;
•создание совместных координационных, консультаци-
онных, совещательных и других рабочих органов как вре-
менных, так и постоянно действующих;
•совместная реализация органами государственной вла-
сти и местного самоуправления различных программ, в том
числе их совместное финансирование;
•реализация органами местного самоуправления отдель-
ных государственных полномочий;
•временное осуществление полномочий местного само-
управления органами государственной власти;
•контроль и надзор органов государственной власти за
деятельностью органов местного самоуправления;
•отмена судами незаконных действий и решений орга-
нов и должностных лиц местного самоуправления.