7.3. Бюджетный процесс на местном уровне
В соответствии со ст. 9 БК РФ в области регулирования
бюджетных правоотношений к ведению органов местного
самоуправления относятся:
—установление порядка составления и рассмотрения про-
ектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных
бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и ут-
верждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
—составление и рассмотрение проектов местных бюдже-
тов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуще-
ствление контроля за их исполнением и утверждение отче-
тов об исполнении местных бюджетов;
—определение порядка направления в местные бюджеты
доходов от использования муниципальной собственности,
местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
—определение порядка и условий предоставления фи-
нансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
—предоставление финансовой помощи и бюджетных
ссуд из местных бюджетов;
—определение порядка осуществления муниципальных
заимствований;
—осуществление муниципальных заимствований и уп-
равление муниципальным долгом.
В Законе о местном самоуправлении (2003) сказано, что
формирование, утверждение, исполнение местного бюджета
и контроль за его исполнением осуществляются органами
местного самоуправления самостоятельно.
В бюджетном процессе, осуществляемом на местном
уровне, можно выделить четыре этапа.
1. Составление проекта местного бюджета. Этому этапу
предшествуют составление прогнозов социально-экономи-
ческого развития РФ, субъектов РФ, муниципальных обра-
зований и отраслей экономики, а также подготовка сводных
финансовых балансов, на основании которых органы испол-
нительной власти осуществляют разработку проектов бюд-
жетов. Непосредственное составление проектов бюджетов
осуществляют финансовые органы муниципальных образо-
ваний.
В целях своевременного и качественного составления
проектов бюджетов финансовые органы имеют право полу-
чать необходимые сведения от финансовых органов другого
уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государ-
ственных органов, органов местного самоуправления и юри-
дических лиц. К необходимым для составления проектов
бюджетов относятся сведения:
—о действующем на момент начала разработки проекта
бюджета налоговом законодательстве;
—нормативах отчислений от собственных и регулирую-
щих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы
РФ;— предполагаемых объемах финансовой помощи, предо-
ставляемой из бюджетов других уровней бюджетной систе-
мы РФ;
—видах и объемах расходов, передаваемых с одного уров-
ня бюджетной системы РФ на другой;
—нормативах финансовых затрат на предоставление го-
сударственных или муниципальных услуг;
—нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.
Составление проекта местного бюджета основывается:
—на прогнозе социально-экономического развития му-
ниципального образования на очередной финансовый год;
—основных направлениях бюджетной и налоговой поли-
тики муниципального образования на очередной финансо-
вый год;
—прогнозе сводного финансового баланса по муници-
пальному образованию на очередной финансовый год;
—плане развития муниципального сектора экономики
муниципального образования на очередной финансовый
год.
Прогноз социально-экономического развития муници-
пального образования разрабатывается на основе данных за
последний отчетный период, прогноза до конца базового
года и тенденций развития экономики и социальной сферы
на планируемый финансовый год и предшествует составле-
нию проекта местного бюджета.
Изменение прогноза социально-экономического разви-
тия муниципального образования в ходе составления и рас-
смотрения проекта бюджета влечет за собой изменение ос-
новных характеристик проекта бюджета.
Перспективный финансовый план —это документ, кото-
рый формируется одновременно с проектом бюджета на оче-
редной финансовый год на основе среднесрочного прогноза
социально-экономического развития муниципального обра-
зования и содержит данные о прогнозных возможностях
бюджета по мобилизации доходов, привлечению муници-
пальных заимствований и финансированию основных рас-
ходов бюджета. Перспективный финансовый план разраба-
тывается на три года:
—первый год —это год, на который составляется бюд-
жет;
—следующие два года —плановый период, на протяже-
нии которого прослеживаются реальные результаты заяв-
ленной экономической политики.
Исходной базой для формирования перспективного фи-
нансового плана является бюджет на текущий год. Перспек-
тивный финансовый план ежегодно корректируется с уче-
том показателей уточненного среднесрочного прогноза
социально-экономического развития муниципального обра-
зования, при этом плановый период сдвигается на один год
вперед.
Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс
всех доходов и расходов муниципальных образований и хо-
зяйствующих субъектов на определенной территории. Он
составляется на основе отчетного баланса финансовых ре-
сурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом соци-
ально-экономического развития муниципального образова-
ния и является основой для составления проекта бюджета.
Составление проекта бюджета осуществляется на основе
налогового законодательства, действующего на этот момент.
В проекте закона (решения) о бюджете должны содер-
жаться его основные характеристики. К ним относятся об-
щие объемы доходов и расходов бюджета и его дефицит.
В проекте закона (решения) о бюджете должны содер-
жаться также следующие показатели:
—прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруп-
пам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;
—нормативы отчислений от собственных доходов бюд-
жета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной
системы РФ.
В проекте закона (решения) о бюджете должны быть ус-
тановлены:
—расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым
статьям и видам расходов функциональной классификации
расходов бюджетов РФ;
—общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;
—расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
—объемы финансовой помощи бюджетам других уров-
ней бюджетной системы РФ, предоставляемой в форме до-
таций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим
указанную финансовую помощь;
—распределение бюджетных ассигнований по главным
распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведом-
ственной структурой расходов соответствующего бюджета;
—иные показатели, определенные БК РФ, законами
субъектов РФ и правовыми актами органов местного само-
управления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
В проекте закона (решения) о местном бюджете в составе
расходов бюджета должны быть установлены лимиты предо-
ставления налоговых кредитов на срок, превышающий пре-
делы очередного финансового года.
В целях составления проекта бюджета на очередной фи-
нансовый год должны быть подготовлены следующие доку-
менты и материалы:
•прогноз социально-экономического развития муници-
пального образования на очередной финансовый год;
•основные направления бюджетной и налоговой поли-
тики муниципального образования на очередной финансо-
вый год;
•прогноз сводного финансового баланса муниципально-
го образования на очередной финансовый год.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финан-
совый год составляются:
—прогноз консолидированного бюджета муниципально-
го образования на очередной финансовый год;
—адресная инвестиционная программа на очередной
финансовый год;
—план развития государственного или муниципального
сектора экономики;
—структура государственного или муниципального долга
и программа внутренних и внешних заимствований, предус-
мотренных на очередной финансовый год для покрытия де-
фицита бюджета;
—оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых
льгот;
—оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий
финансовый год;
—другие документы и материалы, предусмотренные БК РФ.
2. Рассмотрение и утверждение местного бюджета. Орган
местного самоуправления, разрабатывавший проект местно-
го бюджета (обычно это местная администрация) вносит
проект закона (решения) о бюджете на очередной финансо-
вый год на рассмотрение представительного органа муници-
пального образования.
В соответствии с ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправ-
лении (2003) утверждение местного бюджета относится к ис-
ключительной компетенции представительного органа му-
ниципального образования. В муниципальных образовани-
ях с численностью жителей, обладающих избирательным
правом, менее 100 человек местный бюджет утверждается
сходом граждан.
Порядок рассмотрения проекта решения о местном бюд-
жете и его утверждения определяется правовыми актами
органа местного самоуправления в соответствии с требова-
ниями БК РФ.
На практике встречаются ситуации, когда решение о мес-
тном бюджете к началу финансового года еще не принято
или не вступило в силу. В таком случае орган, исполняющий
этот бюджет, правомочен осуществлять расходование бюд-
жетных средств на цели, определенные законодательством,
на продолжение финансирования инвестиционных объек-
тов, государственных контрактов при условии, что из бюд-
жета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выде-
лялись средства, но не более одной четвертой ассигнований
предыдущего года в расчете на квартал (не более одной
двенадцатой —в расчете на месяц) по соответствующим раз-
делам функциональной и ведомственной классификаций
расходов бюджетов РФ. Он также правомочен не финанси-
ровать расходы, не предусмотренные проектом закона (ре-
шения) о бюджете на очередной финансовый год.
3. Исполнение местного бюджета. Данная процедура осу-
ществляется уполномоченными исполнительными органа-
ми местного самоуправления на основе бюджетной росписи,
которая составляется главным распорядителем бюджетных
средств по распорядителям и получателям бюджетных
средств на основе утвержденного местного бюджета в соот-
ветствии с функциональной и экономической классифика-
циями расходов бюджетов с поквартальной разбивкой. Дан-
ная бюджетная роспись представляется в исполнительный
орган местного самоуправления, ответственный за составле-
ние бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета
муниципального образования.
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
—перечисление и зачисление доходов на единый счет
бюджета;
—распределение в соответствии с утвержденным бюдже-
том регулирующих доходов;
—возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
—учет доходов бюджета и составление отчетности о до-
ходах соответствующего бюджета.
Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактичес-
кого наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с
соблюдением обязательных последовательно осуществляе-
мых процедур санкционирования и финансирования.
Основными этапами санкционирования при исполнении
расходов бюджетов являются:
•составление и утверждение бюджетной росписи;
•утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ас-
сигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных
средств, а также утверждение смет доходов и расходов рас-
порядителям бюджетных средств и бюджетным учреждени-
ям;
•утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюд-
жетных обязательств до распорядителей и получателей бюд-
жетных средств;
•принятие денежных обязательств получателями бюд-
жетных средств;
•подтверждение и выверка исполнения денежных обяза-
тельств.
Процедура финансирования заключается в расходовании
бюджетных средств.
Если в процессе исполнения бюджета происходит сниже-
ние объема поступлений доходов бюджета или поступлений
из источников финансирования его дефицита, что приводит
к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом фи-
нансированию расходов не более чем на 10% годовых назна-
чений, местная администрация вправе принять решение о
введении режима сокращения расходов бюджета и ввести
указанный режим.
В решении о введении режима сокращения расходов
бюджета должны быть указаны дата, с которой вводится ука-
занный режим, и размеры сокращения расходов бюджета.
При этом сокращение бюджетных ассигнований не должно
составлять более 10% годовых назначений по каждому глав-
ному распорядителю бюджетных средств, а также по каждо-
му объекту, включенному в адресную инвестиционную про-
грамму и целевые программы.
Если в процессе исполнения бюджета происходит сниже-
ние объема поступлений доходов бюджета или поступлений
из источников финансирования дефицита бюджета, что
приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюд-
жетом финансированию расходов более чем на 10% годовых
назначений, местная администрация представляет предста-
вительному органу муниципального образования проект ре-
шения о внесении изменений и дополнений в решение о
бюджете.
Все доходы бюджета, источники финансирования его де-
фицита, расходы бюджета, а также операции, осуществляе-
мые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному
учету, основывающемуся на едином плане счетов.
Финансовый год завершается 31 декабря. Принятие де-
нежных обязательств после 25 декабря не допускается. Под-
тверждение денежных обязательств должно быть завершено
органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря
включительно орган, исполняющий бюджет, обязан опла-
тить принятые и подтвержденные денежные обязательства.
Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемо-
го года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.
4. Контроль за исполнением местного бюджета и утверж-
дение отчета о его исполнении. Органы муниципального фи-
нансового контроля осуществляют контроль за исполнени-
ем местных бюджетов. В соответствии с Законом о местном
самоуправлении (2003) в муниципальных образованиях мо-
гут создаваться специальные контрольные органы муници-
пального образования. Они образуются в целях контроля за
исполнением местного бюджета, соблюдением установлен-
ного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного
бюджета, отчета о его исполнении, а также за соблюдением
установленного порядка управления и распоряжения иму-
ществом, находящимся в муниципальной собственности.
Результаты проверок, осуществляемых контрольным ор-
ганом муниципального образования, подлежат опубликова-
нию (обнародованию). Органы и должностные лица местно-
го самоуправления обязаны представлять в контрольный
орган муниципального образования по его требованию не-
обходимую информацию и документы по вопросам, относя-
щимся к их компетенции.
Органы муниципального финансового контроля осуще-
ствляют предварительный, текущий и последующий конт-
роль за исполнением бюджетов.
Бюджетный учет исполнения местного бюджета органи-
зуется местной администрацией. Единый план счетов бюд-
жетного учета устанавливается Правительством РФ.
Муниципальные образования представляют в установ-
ленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов
в Федеральную службу государственной статистики.
Отчетность об исполнении бюджета может быть опера-
тивной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор,
свод, составление и представление отчетности об исполне-
нии бюджета осуществляются местной администрацией.
Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утвержде-
нию представительным органом. Отчет об исполнении бюд-
жета готовит местная администрация на основании отчетов
главных распорядителей, распорядителей и получателей бюд-
жетных средств. При рассмотрении отчета об исполнении бюд-
жета в местной администрации может быть назначена внутрен-
няя проверка указанного отчета. Она осуществляется органами
Министерства финансов РФ в соответствии с заключенными
соглашениями с местной администрацией.
Отчет об исполнении бюджета представляется в пред-
ставительный орган муниципального образования в форме
проекта решения вместе с документами и материалами, пре-
дусмотренными БК РФ.
До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета
представительным органом проводится внешняя проверка
указанного отчета. Представительный орган принимает ре-
шение по отчету после получения результатов его проверки,
проведенной соответствующими контрольными органами.
Если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие его
исполнения принятому закону (решению) о бюджете, а ре-
жим сокращения и блокировки расходов не вводился, пред-
ставительный орган муниципального образования имеет
право принять решение об отклонении отчета об исполне-
нии бюджета. Одновременно он может обратиться в проку-
ратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджет-
ного законодательства и привлечения к ответственности
виновных должностных лиц.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении
(2003) проект местного бюджета, решение об утверждении
местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, еже-
квартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета
и о численности муниципальных служащих органов местно-
го самоуправления, работников муниципальных учрежде-
ний с указанием фактических затрат на их денежное содер-
жание подлежат официальному опубликованию.
Органы местного самоуправления поселения обеспечи-
вают жителям поселения возможность ознакомиться с ука-
занными документами и сведениями в случае невозможнос-
ти их опубликования.