7.1. Муниципальная собственность
Понятие экономической основы местного самоуправле-
ния дано в ст. 49 Закона о местном самоуправлении (2003):
≪Экономическую основу местного самоуправления состав-
ляют находящееся в муниципальной собственности имуще-
ство, средства местных бюджетов, а также имущественные
права муниципальных образований≫.
Европейская Хартия местного самоуправления (ст. 9) от-
ражает принцип соответствия ресурсов местного самоуправ-
ления исполняемым функциям. Данный принцип означает,
что государство берет на себя обязанность по созданию эко-
номических условий для развития местного самоуправле-
ния. В связи с этим Европейская Хартия, в частности, уста-
навливает следующее:
—органы местного самоуправления имеют право в рамках
национальной экономической политики получать достаточные
собственные финансовые средства, которыми они могут сво-
бодно распоряжаться при осуществлении своих функций;
—по меньшей мере часть финансовых средств органов мес-
тного самоуправления должна поступать за счет местных сбо-
ров и налогов, ставки которых органы местного самоуправле-
ния вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
—финансовые системы, на которых основываются средства
местных органов самоуправления, должны быть достаточно
разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это
реально возможно, за изменением расходов, связанных с осу-
ществлением местными органами своих полномочий;
—защита более слабых в финансовом плане органов мес-
тного самоуправления требует ввода процедур финансового
выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных
для корректировки результатов неравномерного распределе-
ния потенциальных источников финансирования местных
органов и лежащего на них бремени расходов;
—предоставляемые местным органам самоуправления
субсидии, по возможности, не должны предназначаться на
финансирование конкретных проектов;
—для займа средств на капиталовложения местные орга-
ны самоуправления должны с учетом законодательства
иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.
Понятие экономической основы местного самоуправле-
ния шире понятия муниципальной собственности, так как
включает различные виды собственности, которой органы
местного самоуправления самостоятельно распоряжаются
(ст. 132. Конституции РФ) и за счет которой решаются воп-
росы местного значения.
Муниципальная собственность представляет собой от-
дельную форму собственности, существующую параллельно
с государственной. Соответственно, право муниципальной
собственности должно рассматриваться как самостоятельное
право собственности. По своему характеру и юридической
природе оно находится в одном ряду с правом государствен-
ной собственности. Их сближает то, что через посредство ор-
ганов публичной власти оба названных права призваны обес-
печивать общественные, а не частные интересы. Но между
ними имеются и существенные различия. Если субъектами
права государственной собственности являются государство
и государственные образования как публично-властные
структуры, отделенные от гражданского общества, то в каче-
стве субъектов муниципальной собственности выступают
городские и сельские поселения, другие муниципальные об-
разования, иными словами, население, проживающее на
территории данных поселений и образований, наделенное
правом на местное самоуправление и осуществляющее фун-
кции публичной власти через систему избираемых ими орга-
нов местного самоуправления [11].
Правовой режим муниципальной собственности в общем
виде определяется ст. 215 ГК РФ. Данная статья относит к
муниципальной собственности имущество, принадлежащее
на праве собственности городским и сельским поселениям,
а также другим муниципальным образованиям. Под другими
муниципальными образованиями следует понимать город-
ские округа, муниципальные районы и внутригородские
территории городов федерального значения.
От имени муниципального образования права собствен-
ника осуществляют органы местного самоуправления.
Имущество, являющееся объектом права муниципальной
собственности, подразделяется на те же группы, что и государ-
ственное: 1) имущество, закрепленное за муниципальными
предприятиями и учреждениями на режиме права хозяйствен-
ного ведения и права оперативного управления, и 2) имуще-
ство, не закрепленное за муниципальными предприятиями и
учреждениями, составляющее муниципальную казну соответ-
ствующего поселения или иного муниципального образова-
ния. Имущество первой группы имеет в основном социальное
(образование, медицина, культура) и производственное значе-
ния. Имущество второй группы призвано удовлетворять по-
требности населения, связанные с проживанием на террито-
рии соответствующего поселения или иного муниципального
образования, а также финансово и материально обеспечивать
деятельность органов местного самоуправления.
Имущество, находящееся в муниципальной собственнос-
ти, по своему видовому, количественному и стоимостному
состоянию, естественно, не совпадает с тем имуществом,
которое является объектом права государственной собствен-
ности. По указанным параметрам оно более ограничено, по-
скольку предназначено для решения функционально отлич-
ных от государственных задач местного значения [11].
В соответствии с ч. 1 ст. 50 Закона о местном самоуправ-
лении (2003) в собственности муниципальных образований
может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения установлен-
ных настоящим Федеральным законом вопросов местного
значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления от-
дельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления, в случаях, установленных феде-
ральными законами и законами субъектов РФ;
3) имущество, предназначенное для обеспечения дея-
тельности органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, муниципальных служащих,
работников муниципальных предприятий и учреждений в
соответствии с нормативными правовыми актами предста-
вительного органа муниципального образования.
С вступлением в силу Закона о местном самоуправлении
(2003) в Российской Федерации появляются несколько ви-
дов муниципальных образований, каждый из которых реа-
лизует свойственные именно ему вопросы местного значе-
ния. В силу этого Закон отдельно закрепляет перечень
муниципального имущества, которое может находиться в
собственности поселений, муниципальных районов и город-
ских округов (табл. 1).
Таблица 1
Виды имущества муниципальных образований
Городские округа на своей территории решают все вопро-
сы местного значения, предусмотренные для поселений и
муниципальных районов. В силу этого в собственности го-
родских округов могут находиться все виды имущества, ука-
занные в табл. 1.
Закон о местном самоуправлении (2003) вводит принци-
пиально новое положение, согласно которому в случаях
возникновения у муниципальных образований права соб-
ственности на имущество, не предназначенное для осуще-
ствления отдельных государственных полномочий, передан-
ных органам местного самоуправления, для обеспечения
деятельности органов местного самоуправления и должност-
ных лиц местного самоуправления, муниципальных служа-
щих, работников муниципальных предприятий и учреждений
либо не относящиеся к видам имущества, перечисленным в
табл. 1, указанное имущество подлежит перепрофилирова-
нию (изменению целевого назначения имущества) либо от-
чуждению.
В соответствии с п. 4 ч. 8 ст. 85 Закона о местном самоуп-
равлении (2003) отчуждение или профилирование должно
быть закончено до 1 января 2009 г.
Как уже отмечалось выше, органы местного самоуправ-
ления от имени муниципального образования самостоятель-
но владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным
имуществом, что не делает их его собственниками.
Основные (базовые) правомочия органов местного само-
управления в этой сфере указаны в ст. 51 Закона о местном
самоуправлении (2003). Органы местного самоуправления
вправе передавать муниципальное имущество во временное
или в постоянное пользование физическим и юридическим
лицам, органам государственной власти РФ (органам госу-
дарственной власти субъекта РФ) и органам местного само-
управления иных муниципальных образований, отчуждать,
совершать иные сделки в соответствии с федеральными за-
конами.
В соответствии с ч. 3 ст. 215 ч. 3 ГК РФ имущество, нахо-
дящееся в муниципальной собственности, закрепляется за
муниципальными предприятиями и учреждениями во вла-
дение, пользование и распоряжение. Государственное или
муниципальное унитарное предприятие, которому имуще-
ство принадлежит на праве хозяйственного ведения, владе-
ет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 ГК
РФ). Муниципальные предприятия и учреждения осуществ-
ляют права владения, пользования и распоряжения в отно-
шении закрепленного за ними имущества в соответствии с
целями своей деятельности, заданиями собственника и на-
значением имущества.
Органы местного самоуправления также могут создавать
муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в
создании хозяйственных обществ, в том числе межмуници-
пальных, необходимых для осуществления полномочий по
решению вопросов местного значения.
ГК РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ
≪О государственных и муниципальных унитарных предпри-
ятиях≫ (далее —Закон об унитарных предприятиях) предус-
мотрено создание муниципальных унитарных предприятий
следующих видов:
•муниципальные унитарные предприятия, основанные
на праве хозяйственного ведения (муниципальные предпри-
ятия);
•муниципальные унитарные предприятия, основанные
на праве оперативного управления (казенные предприятия).
Согласно ст. 8 Закона об унитарных предприятиях осно-
ваниями для создания муниципального предприятия могут
являться:
—необходимость использования имущества, приватиза-
ция которого запрещена, в том числе имущества, которое
необходимо для обеспечения безопасности Российской Фе-
дерации;
—необходимость осуществления деятельности в целях
решения социальных задач (в том числе реализации опре-
деленных товаров и услуг по минимальным ценам);
Казенное предприятие может быть создано в случае:
—если преобладающая или значительная часть произво-
димой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг
предназначена для нужд муниципального образования;
—необходимости использования имущества, приватиза-
ция которого запрещена;
—необходимости осуществления деятельности по произ-
водству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реали-
зуемых по установленным государством ценам в целях реше-
ния социальных задач;
—необходимости осуществления отдельных дотируемых
видов деятельности и ведения убыточных производств.
В соответствии с уставом муниципального образования
органы местного самоуправления определяют цели, условия
и порядок деятельности муниципальных предприятий и уч-
реждений, утверждают их уставы, назначают на должность и
освобождают от нее руководителей данных предприятий и уч-
реждений, а также заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления от имени муниципаль-
ного образования субсидиарно отвечают по обязательствам
муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение
в порядке, установленном федеральным законом.
Доходы от использования муниципального имущества
поступают в местные бюджеты.
Одним из важных источников пополнения местных бюд-
жетов является приватизация муниципального имущества.
Порядок и условия приватизации муниципального имуще-
ства осуществляются нормативно правовыми актами орга-
нов местного самоуправления в соответствии с федеральны-
ми законами. Имущество, находящееся в муниципальной
собственности, может быть передано его собственником, в
частности муниципальным образованием, в собственность
гражданам и юридическим лицам в порядке, предусмотрен-
ном законами о приватизации муниципального имущества
(ст. 217 ГК РФ).
На федеральном уровне в настоящее время действует Фе-
деральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ ≪О прива-
тизации государственного и муниципального имущества≫
(далее —Закон о приватизации). Под приватизацией госу-
дарственного и муниципального имущества понимается
возмездное отчуждение имущества, находящегося в соб-
ственности муниципальных образований, в собственность
физических и юридических лиц (ст. 1 Закона о приватиза-
ции). В соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о приватизации му-
ниципальное имущество приватизируется органами местно-
го самоуправления самостоятельно.
Приватизация муниципального имущества основывается
на признании равенства покупателей муниципального иму-
щества и открытости деятельности органов местного само-
управления. Муниципальное имущество отчуждается в соб-
ственность физических и юридических лиц только на
возмездной основе или посредством передачи в муници-
пальную собственность акций ОАО, в уставный капитал ко-
торых вносится муниципальное имущество.
Статья 13 Закона о приватизации устанавливает следую-
щие способы приватизации муниципального имущества:
1) преобразование унитарного предприятия в ОАО;
2) продажа государственного или муниципального иму-
щества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на
специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального иму-
щества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории РФ находящихся в
государственной собственности акций ОАО;
6) продажа акций ОАО через организатора торговли на
рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального иму-
щества посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального иму-
щества без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального иму-
щества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО;
10) продажа акций ОАО по результатам доверительного
управления.
Решение об условиях приватизации федерального иму-
щества принимается в соответствии с прогнозным планом
(программой) приватизации федерального имущества.
В решении об условиях приватизации федерального иму-
щества должны содержаться следующие сведения:
—наименование имущества и иные позволяющие его ин-
дивидуализировать данные (характеристика имущества);
—способ приватизации имущества;
—нормативная цена;
—срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления);
—иные необходимые для приватизации имущества све-
дения.
Органы местного самоуправления самостоятельно опре-
деляют порядок принятия решений об условиях приватиза-
ции соответственно государственного и муниципального
имущества.
Доходы от продажи муниципального имущества поступа-
ют в местные бюджеты.
Муниципальная собственность в соответствии с законо-
дательством признается и защищается государством равным
образом с государственной, частной и иными формами соб-
ственности. Можно выделить два основных способа защиты му-
ниципальной собственности: административный и судебный.
Согласно российскому законодательству основными спо-
собами защиты муниципальной собственности являются:
—признание недействительным акта государственного
органа, не соответствующего закону или иным правовым ак-
там и нарушающего права и охраняемые законом интересы
населения муниципального образования; признание актов
государственных органов недействительными осуществля-
ется как общими, так и арбитражными судами;
—возмещение убытков в случае принятия Российской
Федерацией закона, прекращающего право собственности
населения муниципального образования; убытки, причи-
ненные населению муниципального образования в резуль-
тате принятия такого акта, в том числе стоимость имуще-
ства, возмещаются государством, а все споры о возмещении
убытков разрешаются судом.