5.1. Понятие системы органов местного самоуправления
Термин ≪орган местного самоуправления≫ относится к
конституционным. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40,
46, 97, 130, 131, 132 и других Конституции РФ. Согласно
Основному Закону органами местного самоуправления явля-
ются избираемые непосредственно населением и (или) обра-
зуемые представительным органом муниципального образо-
вания органы, наделенные собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения
Органы местного самоуправления имеют много общего с
органами государственной власти. Так, орган местного самоуп-
равления также является публично-правовым образованием,
он наделен определенной компетенцией, властными полномо-
чиями, имеет определенную организационно-правовую струк-
туру, осуществляет свою деятельность на определенной терри-
тории, его деятельность является подзаконной. Вместе с тем
органы местного самоуправления выведены из системы орга-
нов государственной власти, не могут выступать от имени госу-
дарства и призваны выражать интересы местного населения.
Иная природа и у властных полномочий органа местного само-
управления: органы местного самоуправления обладают не го-
сударственно-властными, а юридически властными полномо-
чиями.
Закон о местном самоуправлении (1995) предусматривал
обязательное наличие в муниципальных образованиях толь-
ко выборных органов местного самоуправления. На практи-
ке в большинстве муниципальных образований сложилась
трехзвенная схема органов местного самоуправления, вклю-
чавшая в себя выборный (представительный) орган местно-
го самоуправления, исполнительный орган местного само-
управления и главу муниципального образования. При этом
уставами муниципальных образований предусматриваются
различные варианты соотношения полномочий всех этих
органов. Должность главы муниципального образования в
большинстве случаев замещается посредством прямых вы-
боров, однако используются и выборы главы муниципаль-
ного образования представительным органом местного са-
моуправления из своего состава.
Следует также иметь в виду, что Закон о местном самоуп-
равлении (1995) не предусматривал обязательности исполь-
зования принципа разделения властей на местном уровне.
В силу этого во многих муниципальных образованиях допус-
калось их смешение. Так, в соответствии с Уставом г. Сара-
това глава города является одновременно руководителем Го-
родской Думы и администрации города.
Закон о местном самоуправлении (2003) гораздо жестче
определяет структуру органов местного самоуправления,
закрепляя всего несколько допустимых моделей муници-
пальной власти. При этом соблюдение принципа разделе-
ния властей становится обязательным.
В соответствии со ст. 34 Закона о местном самоуправлении
(2003) структуру органов местного самоуправления составля-
ют представительный орган муниципального образования,
глава муниципального образования, местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального
образования), контрольный орган муниципального образо-
вания, иные органы местного самоуправления, предусмот-
ренные уставом муниципального образования и обладаю-
щие собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения. При этом наличие в структуре органов
местного самоуправления представительного органа муни-
ципального образования, главы муниципального образова-
ния и местной администрации по общему правилу является
обязательным.
Можно выделить следующие основные схемы организа-
ции органов местного самоуправления согласно Закону о
местном самоуправлении (2003).
Поселения (городские округа) с числом жителей свыше
1000 человек (рис. 1):
1) представительный орган избирается населением;
2) глава муниципального образования избирается пред-
ставительным органом и возглавляет его;
3) глава местной администрации назначается представи-
тельным органом по контракту по результатам конкурса;
4) контракт с главой местной администрации заключает-
ся главой муниципального образования;
5) структура местной администрации утверждается пред-
ставительным органом муниципального образования по
представлению главы местной администрации.
Эта модель представляет собой разновидность используе-
мой в некоторых странах Европы и США модели ≪совет —уп-
равляющий≫, которая, как правило, бывает востребована муни-
ципалитетами с численностью населения от 25 000 до 250 000.
Похожие формы организации местной власти были реализова-
ны в городах Ломоносове и Смоленске, где должность главы
муниципального образования не предусматривалась, а глава
администрации назначался, на должность представительным
органом по результатам конкурса по контракту
//. Поселения (городские округа) с числом жителей свыше
1000 человек (рис. 2):
1) представительный орган избирается населением;
2) глава муниципального образования избирается насе-
лением;
3) в соответствии с уставом муниципального образования
глава муниципального образования возглавляет представи-
тельный орган;
4) глава местной администрации назначается представи-
тельным органом по контракту по результатам конкурса;
5) контракт с главой местной администрации заключает-
ся главой муниципального образования;
6) структура местной администрации утверждается пред-
ставительным органом муниципального образования по
представлению главы местной администрации.
Данную модель можно охарактеризовать как ≪сильный
представительный орган —слабый исполнительный≫. Похо-
жие структуры создавались в г. Кургане, где представительный
орган, возглавляемый избранным главой муниципального об-
разования, имел право нанять по контракту управляющего, и
г. Тюмени, где администрацией руководил первый заместитель
главы муниципального образования.
III. Поселения (городские округа) с числом жителей (обла-
дающих избирательным правом) свыше 1000 человек (рис. 3):
1) представительный орган избирается населением;
2) глава муниципального образования избирается насе-
лением;
3) в соответствии с уставом муниципального образования
глава муниципального образования возглавляет местную ад-
министрацию;
4) структура местной администрации утверждается пред-
ставительным органом муниципального образования по
представлению главы местной администрации.
Эта достаточно традиционная модель ≪сильный мэр — совет≫ до принятия Закона о местном самоуправлении (2003)
оставалась наиболее распространенной России. В частности,
она была реализована в таких городах как Екатеринбург, Ка-
луга, Красноярск, Нижний Новгород, Тверь, Ульяновск,
Южно-Сахалинск.
IV. Поселения (городские округа) с числом жителей до 1000 че-
ловек (рис. 4):
1) представительный орган избирается населением;
2) глава муниципального образования избирается пред-
ставительным органом или населением;
3) в соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуп-
равлении (2003) глава муниципального образования воз-
главляет представительный орган и местную администра-
цию;
4) структура местной администрации утверждается пред-
ставительным органом муниципального образования по
представлению главы местной администрации.
Данная схема является исключением из общего правила,
так как при ее использовании допускается отступление от
принципа разделения властей. Достоинством такой схемы
является сокращение управленческого аппарата и сведение
к минимуму возможности конфликта между представитель-
ной и исполнительной властью в муниципальном образова-
нии.
V. Поселения с числом жителей (обладающих избиратель-
ным правом) до 100 человек (рис. 5):
1) глава муниципального образования избирается населе-
нием на сходе;
2) глава муниципального образования возглавляет мест-
ную администрацию;
3) структура местной администрации утверждается пред-
ставительным органом муниципального образования по
представлению главы местной администрации.
Данная схема также представляет собой исключение из
общего правила. В поселениях с числом жителей, обладаю-
щих избирательным правом менее 100 человек, формирова-
ние представительного органа муниципального образования
является нецелесообразным и его функции реализует сход
местных жителей.
Выбор конкретной структуры органов местного самоуп-
равления из возможных возлагается на само муниципальное
образование. Выбранная модель закрепляется в его уставе.