4.1. Понятие и виды муниципальных образований

Территориальные основы местного самоуправления — это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих тер-

риториальную организацию местного самоуправления: со-

став территории, порядок установления и изменения границ

муниципального образования.

При рассмотрении вопроса о территориальных основах

местного самоуправления необходимо определить на какой

территории оно осуществляется. В любом государстве пуб-

личная власть не может осуществляться из единого центра,

возникает необходимость передачи управленческих функ-

ций на места. Для этого используется так называемое ло-

кально-территориальное деление.

Локально-территориальное деление —это разделение

территории государства на внутренние локальные террито-

рии, в рамках которых осуществляются публично-властные

функции и создаются органы публичного (государственного

и муниципального) управления.

В иерархии территориальных единиц России выделяют

два уровня: первый представляет собой деление страны на

первичные территориальные составляющие —субъекты РФ,

второй —деление субъектов Федерации на административ-

но-территориальные единицы.

Административно-территориальная единица есть часть

территории субъекта Федерации с установленными грани-

цами, которая имеет свое наименование, постоянный центр,

характеризуется единством, непрерывностью, включающая,

как правило, один или несколько населенных пунктов и вы-

деляется с целью комплексного решения государственных и

местных задач, необходимых для обеспечения жизнедея-

тельности местного населения, населения субъекта Федера-

ции, страны в целом [8].

Наиболее распространенные виды административно-тер-

риториальных единиц —районы, сельсоветы; населенных пун-

ктов —села, деревни, станицы, поселки, города, районы в го-

родах.

Местное самоуправление осуществляется именно в рам-

ках административно-территориального устройства субъек-

тов. Но при этом органы местного самоуправления действу-

ют в границах определенных территориальных единиц — муниципальных образований, составляющих территориаль-

ные основы местного самоуправления. И если администра-

тивно-территориальная единица есть формальная единица

территориального деления субъекта Федерации, выделенная

органами государственной власти субъекта РФ в целях реа-

лизации своих полномочий, то ≪система муниципальных об-

разований формируется ≪снизу≫, в идеале —в соответствии

с потребностями местного населения≫ [19, с. 48].

Местное самоуправление осуществляется на территориях

муниципальных образований. Понятие муниципального об-

разования содержится в ст. 1 Закона о местном самоуправле-

нии (1995): ≪Муниципальное образование —городское,

сельское поселение, несколько поселений, объединенных

общей территорией, часть поселения, иная населенная тер-

ритория, предусмотренная настоящим Федеральным зако-

ном, в пределах которых осуществляется местное самоуп-

равление, имеются муниципальная собственность, местный

бюджет и выборные органы местного самоуправления≫.

Таким образом, из законодательного определения отли-

чительными признаками муниципального образования яв-

ляются:

—населенная территория;

—осуществление на ней местного самоуправления;

—обособленная муниципальная собственность;

—местный бюджет;

—выборные органы местного самоуправления.

С организационной точки зрения муниципальное образова-

ние можно определить как социальную систему, существую-

щую на определенной территории, наделенную собственной

компетенцией по решению ряда вопросов местного значения

под свою ответственность.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нор-

мы определения территориальных основ местного самоуп-

равления:

•местное самоуправление осуществляется в городских,

сельских поселениях и на других территориях;

•территориальные основы местного самоуправления оп-

ределяются с учетом исторических и иных местных тради-

ций;• изменение границ территорий, в которых осуществля-

ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения

населения соответствующих территорий.

На практике используют два основных способа террито-

риальной организации местного самоуправления: террито-

риальный и поселенческий. При выборе поселенческого

способа муниципальные образования создаются в границах

поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселен-

ческий принцип относится к средневековому городскому

управлению в Западной Европе и к периоду освоения Севе-

ро-Американского континента. Наиболее последовательно

поселенческий принцип реализован во Франции. В соответ-

ствии с Законом 1789 г. муниципалитет в этой стране был

учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сель-

ском сообществе.

При территориальном способе муниципальные образова-

ния образуются на определенной территории, в состав которой

могут входить несколько поселений. Местное самоуправле-

ние в таких территориальных единицах обычно является ре-

зультатом эволюции государственного управления на местах

и постепенного вовлечения населения в решение публичных

задач.

Территориальная модель с одноуровневыми муниципа-

литетами, сформированными главным образом на базе

крупных городов и административных районов, получила

распространение более чем в половине субъектов РФ, среди

которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратов-

ская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной

модели —отдаленность муниципальных управленческих

структур от населения, органы местного самоуправления, по

сути, превращаются в низовое звено системы государствен-

ной власти. Между тем в Постановлении Конституционного

Суда от 24 января 1997 г. № 1-П была четко выражена право-

вая позиция, согласно которой уровень местного самоуправ-

ления должен способствовать, насколько возможно, при-

ближению органов местного самоуправления к населению.

Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской,

Тамбовской областях) действует поселенческая модель с од-

ноуровневым муниципалитетами, сформированными на

базе городских и сельских поселений, сельских округов. Не-

достатком этой модели является слабая финансовая база

большинства таких муниципальных образований, отсут-

ствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры,

а также квалифицированных кадров.

Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало ис-

пользование комбинированного территориально-поселенческо-

го способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском

крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая сис-

тема местного самоуправления, к которой нижним уровнем яв-

ляются поселения, а верхним —муниципальные районы

Двухуровневая модель территориальной организации ме-

стной власти сочетает в себе достоинства как поселенческо-

го, так и территориального принципов организации местно-

го самоуправления, лишена их недостатков, но при этом

возникают другие трудности. Встает вопрос о необходимос-

ти разграничения региональным законодательством полно-

мочий, объектов собственности и доходных источников

между муниципальными образованиями разного уровня, не-

достаточное урегулирование которого ведет к нарушению

принципа недопустимости подчиненности среди муници-

пальных образований. Кроме того, складывающаяся в усло-

виях двухуровневой модели территориальной организации

местного самоуправления система бюджетов муниципаль-

ных образований не вписывалась в существующую налого-

во-бюджетную систему страны.

На решение всех указанных выше проблем направлен За-

кон о местном самоуправлении (2003). Его основная идея

заключается в выделении двух уровней муниципальных об-

разований и определении предметов ведения для каждого из

них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за неко-

торыми исключениями) вводится двухуровневая система

местного самоуправления. Указанным Законом предусмот-

рено создание пяти видов муниципальных образований:

—городское поселение;

—сельское поселение;

—муниципальный район;

—городской округ;

—внутригородская территория города федерального зна-

чения.

Первичным уровнем территориальной организации мест-

ного самоуправления становятся поселения (городские, сель-

ские). Второй уровень образуется на базе муниципальных

районов. При этом наличие поселений и муниципальных

районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Под сельским поселением предлагается понимать один

или несколько объединенных общей территорией сельских

населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуто-

ров, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунк-

тов), в которых местное самоуправление осуществляется на-

селением непосредственно и (или) через выборные и иные

органы местного самоуправления.

Городское поселение —это город или поселок с прилега-

ющей территорией (в составе городского поселения также

могут находиться сельские населенные пункты, не являю-

щиеся сельскими поселениями в соответствии с Законом о

местном самоуправлении (2003) и законами субъектов РФ),

в которых местное самоуправление осуществляется населе-

нием непосредственно и (или) через выборные и иные орга-

ны местного самоуправления.

Муниципальный район —это несколько поселений или

поселений и межселенных территорий, объединенных об-

щей территорией, в границах которой местное самоуправле-

ние осуществляется в целях решения вопросов местного

значения межпоселенческого характера населением непос-

редственно и (или) через выборные и иные органы местного

самоуправления, которые могут осуществлять отдельные го-

сударственные полномочия, передаваемые органам местно-

го самоуправления федеральными законами и законами

субъектов РФ.

Таким образом, сочетание поселенческого и территори-

ального способов в построении системы муниципальных

образований одновременно решает задачи приближения ме-

стного самоуправления к населению и весь комплекс вопро-

сов местного значения на соответствующем их природе тер-

риториальном уровне.

Поселения и районы имеют различный перечень вопро-

сов местного значения, поскольку назначение каждого из

видов муниципального образовании является различным:

муниципальный район в отличие от поселения решает зада-

чи межпоселенческого характера.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправ-

лении (2003) местное самоуправление осуществляется на

всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничива-

ется между муниципальными образованиями. Но поскольку

в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муни-

ципальные районы, необходимо решить, куда должны отно-

ситься межселенные земли: к поселениям или муниципаль-

ным районам. Данный вопрос решен в пользу поселений,

т.е. вся территория разграничивается между поселениями,

а территорию муниципального района составляют терри-

тории поселений, за исключением территорий городских

округов. Но поскольку в Российской Федерации значитель-

ное количество территорий являются территориями с низ-

кой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Вос-

тока, Крайнего Севера), Закон содержит исключение из

этого общего правила: на территориях с низкой плотностью

населения (плотность сельского населения которых более

чем в три раза ниже средней плотности сельского населения

РФ) допускается разграничение между поселениями не всех

земель и передача непосредственно в состав муниципальных

районов межселенных территорий.

В Законе о местном самоуправлении (2003) указаны кри-

терии, с учетом которых должны устанавливаться границы

муниципальных образований разного типа:

1) территория субъекта РФ разграничивается между посе-

лениями. Территории с низкой плотностью сельского насе-

ления (за некоторыми исключениями), могут не включаться

в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением террито-

рий городских округов, а также возникающие на территори-

ях с низкой плотностью населения межселенные террито-

рии входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сло-

жившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним

земли общего пользования, территории традиционного при-

родопользования населения соответствующего поселения,

рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независи-

мо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут вхо-

дить один город или один поселок, а также в соответствии с

генеральным планом городского поселения территории,

предназначенные для развития его социальной, транспорт-

ной и иной инфраструктуры (включая территории поселков

и сельских населенных пунктов, не являющихся муници-

пальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут вхо-

дить, как правило, один сельский населенный пункт или

поселок с численностью населения более 1000 человек (для тер-

ритории с высокой плотностью населения —более 3000 чело-

век) и (или) объединенные общей территорией несколько

сельских населенных пунктов с численностью населения ме-

нее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотнос-

тью населения —менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения

менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского

поселения;

8) в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельс-

кого поселения с учетом плотности населения субъекта РФ

и доступности территории поселения может наделяться

сельский населенный пункт с численностью населения ме-

нее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в

труднодоступных местностях сельский населенный пункт с

численностью населения менее 100 человек может не наде-

ляться статусом поселения и данный населенный пункт мо-

жет не входить в состав поселения, если такое решение при-

нято на сходе граждан, проживающих в соответствующем

населенном пункте;

10) административным центром муниципального района

может считаться город (поселок), имеющий статус городско-

го округа и расположенный в границах муниципального

района;

11) границы сельского поселения, в состав которого вхо-

дят два и более населенных пункта, как правило, устанавли-

ваются с учетом пешеходной доступности до его админист-

ративного центра и обратно в течение рабочего дня для

жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а

границы муниципального района —с учетом транспортной

доступности до его административного центра и обратно в

течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих

в его состав. Указанные требования в соответствии с закона-

ми субъектов РФ могут не применяться на территориях с

низкой плотностью сельского населения, а также в отдален-

ных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью

входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав тер-

ритории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав тер-

ритории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с

учетом необходимости создания условий для решения воп-

росов местного значения межпоселенческого характера

органами местного самоуправления муниципального райо-

на, а также для осуществления на всей территории муници-

пального района отдельных государственных полномочий,

переданных указанным органам федеральными законами и

законами субъектов РФ;

16) территория поселения должна полностью входить в

состав территории муниципального района.

Особым видом муниципального образования является

городской округ. Согласно Закону о местном самоуправле-

нии (2003) городской округ —это городское поселение, ко-

торое не входит в состав муниципального района и органы

местного самоуправления которого осуществляют полномо-

чия по решению вопросов местного значения поселения и

вопросов местного значения муниципального района, а так-

же могут осуществлять отдельные государственные полно-

мочия, передаваемые органам местного самоуправления фе-

деральными законами и законами субъектов РФ.

В городском округе осуществляется одноуровневое мест-

ное самоуправление. Наделение городского поселения ста-

тусом городского округа осуществляется законом субъекта

РФ при соблюдении следующих условий:

1) наличии сложившейся социальной, транспортной и

иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного

решения органами местного самоуправления городского по-

селения вопросов местного значения городского округа и

осуществления отдельных государственных полномочий;

2) наличии сложившейся социальной, транспортной и

иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного

решения органами местного самоуправления прилегающего

(прилегающих) муниципального района (муниципальных

районов) вопросов местного значения муниципального рай-

она и осуществления ими отдельных государственных пол-

номочий.

Городскими округами в силу прямого указания Закона о

местном самоуправлении (2003) стали также наукограды и

закрытые административно-территориальные образования.

Что касается последнего вида муниципального образова-

ния —внутригородской территории города федерального

значения, то под ней понимается часть территории города

федерального значения, в границах которой местное само-

управление осуществляется населением непосредственно и

(или) через выборные и иные органы местного самоуправле-

ния.