3.3. Муниципальные правовые акты
Важным элементом правовых основ местного самоуп-
равления являются муниципальные правовые акты. В их си-
стему входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме
(сходе граждан), нормативные и иные правовые акты пред-
ставительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования,
постановления и распоряжения главы местной администра-
ции, иных органов местного самоуправления и должност-
ных лиц местного самоуправления, предусмотренных уста-
вом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в
виде правовых актов решения, принятые на местном рефе-
рендуме (сходе граждан), являются актами высшей юриди-
ческой силы в системе муниципальных правовых актов,
имеют прямое действие и применяются на всей территории
муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны проти-
воречить уставу муниципального образования и правовым
актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Уставы муниципальных образований на основе феде-
рального законодательства, законодательства субъектов РФ
о местном самоуправлении, определяют организацию и фор-
мы осуществления местного самоуправления в данных му-
ниципальных образованиях, их территориальные, финансово-
экономические основы и другие положения об организации
местного самоуправления на данных территориях.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении
(2003) уставом муниципального образования должны опре-
деляться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в реше-
нии вопросов местного значения, в том числе путем образо-
вания органов территориального общественного самоуправ-
ления;
4) структура и порядок формирования органов местного
самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных орга-
нов местного самоуправления, должностных лиц местного
самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального
опубликования (обнародования) и вступления в силу муни-
ципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муници-
пального образования, депутатов, членов иных выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных
лиц местного самоуправления, а также основания и порядок
прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправле-
ния и должностных лиц местного самоуправления, основа-
ния наступления этой ответственности и порядок решения
соответствующих __________вопросов, в том числе основания и поря-
док отзыва населением выборных должностных лиц местно-
го самоуправления, досрочного прекращения полномочий
выборных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения
местного бюджета, а также порядок контроля за его испол-
нением в соответствии с БК РФ;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав
муниципального образования;
11) иные вопросы организации местного самоуправления
в соответствии с федеральными законами и законами субъек-
тов РФ.
В соответствии с законодательством устав муниципаль-
ного образования разрабатывается муниципальным образо-
ванием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия
и изменения находится в ведении муниципального образо-
вания. Закон о местном самоуправлении (1995) предусмат-
ривал два пути принятия устава муниципального образова-
ния: представительным органом местного самоуправления и
населением непосредственно, т.е. местным референдумом
или на сходе граждан.
Как показывает практика, большинство уставов муници-
пальных образований было принято представительным ор-
ганом местного самоуправления (более 66%). Однако в не-
которых муниципальных образованиях по поводу принятия
устава проводился местный референдум. Кроме того, в от-
дельных муниципальных образованиях, для того чтобы мак-
симально соблюсти демократический порядок принятия ус-
тава, на референдум выносили не устав, а только основные
его положения.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении
(2003) устав муниципального образования по общему прави-
лу принимается представительным органом муниципально-
го образования, а в поселениях с численностью жителей, об-
ладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, проект му-
ниципального правового акта о внесении изменений и до-
полнений в устав муниципального образования не позднее
чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии ус-
тава муниципального образования, внесении изменений и
дополнений в устав муниципального образования подлежат
официальному опубликованию (обнародованию) с одновре-
менным опубликованием (обнародованием) установленного
представительным органом муниципального образования
порядка учета предложений по проекту указанного устава,
проекту указанного муниципального правового акта, а так-
же порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования, муниципальный
правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав
муниципального образования принимаются большинством
в две трети голосов от установленной численности депутатов
представительного органа муниципального образования.
После принятия устав муниципального образования под-
лежит государственной регистрации. В соответствии с За-
коном о местном самоуправлении (1995) порядок государ-
ственной регистрации уставов муниципальных образований
устанавливался органами государственной власти субъектов
РФ. В результате в разных субъектах РФ регистрацию уста-
вов осуществляли различные органы:
—орган законодательной власти области (Омская об-
ласть);
—представительные органы городов и районов, регист-
рирующие уставы иных муниципальных образований, вхо-
дящих в их состав (Самарская область);
—высший орган исполнительной власти субъекта РФ
(Волгоградская область);
—органы юстиции (Саратовская область).
Закон о местном самоуправлении (2003) четко определя-
ет, что устав муниципального образования, муниципальный
правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав
муниципального образования подлежат государственной ре-
гистрации в органах юстиции.
В соответствии с Законом Саратовской области от 21 июня
1996 г. ≪О порядке государственной регистрации уставов му-
ниципальных образований в Саратовской области≫ устав
муниципального образования направляется на регистрацию
в двухнедельный срок после принятия представительным
органом местного самоуправления или референдумом.
По результатам рассмотрения органами юстиции прини-
мается решение: 1) о государственной регистрации устава;
2) об отказе в государственной регистрации устава.
Основаниями для отказа в государственной регистрации
устава муниципального образования, муниципального пра-
вового акта о внесении изменений и дополнений в устав му-
ниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным
законам, принимаемым в соответствии с ними конституци-
ям (уставам) и законам субъектов РФ;
2) нарушение установленного Законом о местном самоуп-
равлении (2003) порядка принятия устава, муниципального
правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муници-
пального образования, муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования, а также нарушение установленных сроков го-
сударственной регистрации устава муниципального образо-
вания, муниципального правового акта о внесении в устав
муниципального образования изменений и дополнений мо-
гут быть обжалованы гражданами и органами местного са-
моуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, муниципальный пра-
вовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муни-
ципального образования подлежат официальному опубликова-
нию (обнародованию) после их государственной регистрации
и вступают в силу после их официального опубликования (об-
народования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муници-
пального образования и изменяющие структуру органов
местного самоуправления, полномочия органов местного
самоуправления и выборных должностных лиц местного са-
моуправления, вступают в силу после истечения срока пол-
номочий представительного органа муниципального образо-
вания, принявшего муниципальный правовой акт о внесении
в устав указанных изменений и дополнений.
Наряду с уставом муниципального образования наивыс-
шей юридической силой среди муниципальных правовых
актов обладают решения, принятые путем прямого волеизъ-
явления граждан.
Решение вопросов местного значения непосредственно
гражданами муниципального образования осуществляется
путем прямого волеизъявления населения муниципального
образования, выраженного на местном референдуме (сходе
граждан).
Если для реализации решения, принятого путем прямого
волеизъявления населения муниципального образования,
дополнительно требуется принятие (издание) муниципаль-
ного правового акта, на органы и должностные лица местно-
го самоуправления, в компетенцию которых входит приня-
тие (издание) указанного акта, возлагается обязанность в те-
чение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого
на референдуме (сходе граждан), определить срок подготов-
ки и (или) принятия соответствующего муниципального
правового акта. Указанный срок не может превышать три
месяца.
Нарушение срока издания муниципального правового
акта, необходимого для реализации решения, принятого пу-
тем прямого волеизъявления населения, является основани-
ем для отзыва выборного должностного лица местного само-
управления, увольнения главы местной администрации или
досрочного прекращения полномочий выборного органа
местного самоуправления.
Представительный орган муниципального образования
по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными
законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального
образования, принимает решения, устанавливающие пра-
вила, обязательные для исполнения на территории муни-
ципального образования, а также решения по вопросам
организации деятельности представительного органа муни-
ципального образования.
Нормативный правовой акт, принятый представитель-
ным органом муниципального образования, направляется
главе муниципального образования для подписания и обна-
родования. Глава муниципального образования, являющий-
ся главой местной администрации, имеет право отклонить
нормативный правовой акт, принятый представительным
органом муниципального образования. В этом случае ука-
занный нормативный правовой акт в течение 10 дней воз-
вращается в представительный орган муниципального обра-
зования с мотивированным обоснованием его отклонения
либо с предложениями о внесении в него изменений и до-
полнений. Если глава муниципального образования откло-
нит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается
представительным органом муниципального образования.
Если при повторном рассмотрении указанный нормативный
правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции боль-
шинством не менее двух третей от установленной численнос-
ти депутатов представительного органа муниципального об-
разования, он подлежит подписанию главой муниципального
образования в течение семи дней и обнародованию.
Важное значение также имеют правовые акты глав муни-
ципальных образований. Данный муниципальный орган
следует отнести к числу органов исполнительной власти на
местном уровне. В связи с этим его акты занимают в иерар-
хии актов муниципальной власти положение на ступень
ниже, чем акты выборного представительного органа мест-
ного самоуправления.
Принимаемые главой муниципального образования акты
подразделяются на нормативные, устанавливающие обще-
обязательные правила более или менее длительного дей-
ствия, и правоприменительные (индивидуальные).
Круг вопросов, регулируемый актами главы муниципаль-
ного образования, определяется тем, какой орган местного
самоуправления он одновременно возглавляет: представи-
тельный или исполнительный. Если глава муниципального
образования является председателем представительного
органа муниципального образования, он издает постановле-
ния и распоряжения по вопросам организации деятельности
представительного органа. Если глава муниципального об-
разования является главой местной администрации, он
издает постановления по вопросам местного значения и
вопросам, связанным с осуществлением отдельных государ-
ственных полномочий, переданных органам местного само-
управления федеральными законами и законами субъектов
РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы
местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления изда-
ют распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их
полномочиям уставом муниципального образования.
Все муниципальные правовые акты вступают в силу в по-
рядке, установленном уставом муниципального образова-
ния, за исключением нормативных правовых актов предста-
вительных органов местного самоуправления о налогах и
сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в
силу после их официального опубликования (обнародова-
ния).
Порядок опубликования (обнародования) муниципаль-
ных правовых актов устанавливается уставом муниципаль-
ного образования и должен обеспечивать возможность озна-
комления с ними граждан, за исключением муниципальных
правовых актов или их отдельных положений, содержащих
сведения, распространение которых ограничено федераль-
ным законом.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или
их действие может быть приостановлено органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуп-
равления, принявшими (издавшими) соответствующий муни-
ципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осу-
ществление органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, переданных им федеральными
законами и законами субъектов РФ, —уполномоченным орга-
ном государственной власти РФ (уполномоченным органом
государственной власти субъекта РФ).