3.1. Международные документы и федеральные нормативные акты
Под правовыми основами местного самоуправления по-
нимается нормативная база, которую составляют междуна-
родные правовые акты, Конституция РФ, Закон о местном
самоуправлении (2003) и другие федеральные законы, а так-
же конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы му-
ниципальных образований и другие нормативные акты, ре-
гулирующие вопросы организации и деятельности местного
самоуправления.
Основополагающими являются международные право-
вые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции
РФ: ≪Общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы. Если меж-
дународным договором Российской Федерации установлены
иные правила, чем предусмотренные законом, то применя-
ются правила международного договора≫.
Среди международных правовых документов, непосред-
ственно направленных на регулирование местного самоуп-
равления, в первую очередь можно выделить Европейскую
хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября
1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права мес-
тного самоуправления, которые должны быть гарантирова-
ны подписавшими ее государствами. Россия подписала Хар-
тию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г.
В случае противоречия любого положения российского за-
конодательства Европейской хартии должны применяться
ее нормы.
Согласно Хартии местное самоуправление составляет
одну из основ любого демократического строя. Важную роль
играют и положения Хартии об общих принципах экономи-
ческой и финансово-налоговой политики государства при-
менительно к местным органам власти.
К международным правовым документам, регулирую-
щим местное самоуправление, относится также Декларация
о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ас-
самблеей государств —участников СНГ 29 октября 1994 г.
Конституционные основы местного самоуправления в
Российской Федерации закреплены в Конституции РФ. Ее
принятие в 1993 г. положило начало новому периоду раз-
вития местного самоуправления в Российской Федерации.
Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление
в качестве одной из основ конституционного строя России.
Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуще-
ствляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление
является одним из предусмотренных Конституцией РФ спо-
собов реализации публичной власти в Российской Федера-
ции.
Конституция РФ закрепляет общие принципы построе-
ния и функционирования муниципальной власти, единые
для всей системы местного самоуправления в Российской
Федерации, а также государственные гарантии осуществле-
ния местного самоуправления. Основополагающие нормы о
независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12
Конституции РФ. Данная статья устанавливает, что в Рос-
сийской Федерации признается и гарантируется местное са-
моуправление, а также то, что органы местного самоуправ-
ления не входят в систему органов государственной власти.
Признание государством местного самоуправления озна-
чает, что государство признает за гражданами возможность
создавать социальные управленческие институты, не обла-
дающие свойствами государственной структуры.
Гарантирование государством местного самоуправления
означает то, что органы государственной власти и государ-
ственные должностные лица не только не вправе вмеши-
ваться в деятельность местного самоуправления, но и обяза-
ны осуществлять правовую защиту этой сферы.
Исключение органов местного самоуправления из систе-
мы органов государственной власти необходимо толковать
не как их противопоставление государству, а как установле-
ние разделения государственных функций по вертикали.
Органы местного самоуправления обладают собственной
компетенцией и не подконтрольны государству при реше-
нии вопросов местного значения.
В Конституции РФ, как уже отмечалось, гл. 8 полностью
посвящена организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации. В ней устанавливаются основные фор-
мы и способы осуществления местного самоуправления,
территориальные основы местного самоуправления, основ-
ные полномочия его органов.
В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает са-
мостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муници-
пальной собственностью. Оно осуществляется гражданами
путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъ-
явления, через выборные и другие органы местного самоуп-
равления.
Конституция РФ прямо указывает полномочия местного
самоуправления:
—владение, пользование, распоряжение и управление
муниципальной собственностью;
—формирование, утверждение и использование местно-
го бюджета;
—установление местных налогов и сборов;
—осуществление охраны общественного порядка.
В Конституции РФ не дается исчерпывающего перечня
вопросов, относящихся к ведению местного самоуправле-
ния. Вместе с тем в ней предусматривается возможность
наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, реализация которых под-
контрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ог-
раничение тех прав местного самоуправления, которые зак-
реплены в Конституции РФ и федеральных законах.
В соответствии с п. ≪н≫ ст. 72 Конституции РФ установле-
ние общих принципов организации системы органов госу-
дарственной власти и местного самоуправления относится к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъек-
тов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Кон-
ституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые
в соответствии с ними законы и иные нормативные право-
вые акты субъектов РФ.
Таким образом, организация и деятельность местного
самоуправления в Российской Федерации относится к совмест-
ному ведению Российской Федерации и ее субъектов, т.е. по
этим вопросам осуществляется двойное законодательное ре-
гулирование. На практике это означает, что по отдельным
вопросам деятельности местного самоуправления принима-
ется федеральный закон, который определяет общие прин-
ципы правового регулирования и закон субъекта РФ, кото-
рый устанавливает особенности организации местного
самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъек-
та не может противоречить федеральному. Следовательно, в
структуре законодательной основы местного самоуправле-
ния можно выделить два уровня: федеральное законодатель-
ство и законодательство субъектов.
Базовым федеральным законом, регулирующим деятель-
ность местного самоуправления в Российской Федерации,
стал Федеральный закон ≪Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации≫,
который был принят 28 августа 1995 г. Данный закон назы-
вается ≪Об общих принципах...≫, так как закрепляет лишь
основы местного самоуправления, а более конкретное регу-
лирование должно было по замыслу его разработчиков осу-
ществляться субъектами Федерации. В этом Законе даются
определения следующих основных понятий местного само-
управления: муниципальное образование, вопросы местно-
го значения, должностное лицо местного самоуправления и
т.д. Он закрепляет право граждан на местное самоуправле-
ние, систему органов местного самоуправления, формы
непосредственного волеизъявления граждан, регулирует фи-
нансовые, территориальные основы местного самоуправле-
ния и другие вопросы.
Реализация положений Закона о местном самоуправ-
лении (1995) позволила создать систему местного самоуп-
равления на большей части территории страны. Однако от-
сутствие финансовой, а зачастую и организационной само-
стоятельности муниципальной власти от государственной
не дает возможности говорить о решенности задачи форми-
рования местного самоуправления в Российской Федера-
ции. В связи с этим возникла необходимость разработать но-
вый базовый Закон о местном самоуправлении, который
был принят 6 октября 2003 г.
В Законе о местном самоуправлении (2003) значительно
изменена концепция местного самоуправления. Пожалуй, в
наибольшей степени претерпели изменения территориальные
основы местного самоуправления. Закон о местном самоуп-
равлении (1995) предусматривал существование одноуровне-
вой модели местного самоуправления (лишь в некоторых
субъектах допускалось наличие муниципальных образований
различных уровней). Кроме того, Закон о местном самоуправ-
лении (1995) за некоторыми исключениями не допускал раз-
личий между муниципальными образованиями. Закон о
местном самоуправлении (2003) предусматривает необходи-
мость создания пяти видов муниципальных образований:
городских и сельских поселений, муниципальных районов,
городских округов, внутригородских территорий городов
федерального значения. При этом территории городских и
сельских поселений входят в состав территории муници-
пальных районов, но являются самостоятельными муни-
ципальными образованиями, т.е. на данных территориях
осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Тер-
ритории городских округов не входят в состав территорий му-
ниципальных районов, там осуществляется одноуровневое
местное самоуправление.
В результате реформы вместо примерно 12 000 муниципаль-
ных образований, сформированных в соответствии с Законом
о местном самоуправлении (1995), их возникло около 24 000.
Особенность Закона о местном самоуправлении (2003)
заключается в том, что каждый из видов муниципальных об-
разований призван решать присущие только ему вопросы
местного значения, т.е. вопросы местного значения поселе-
ния не совпадают с вопросами местного значения муници-
пального района и городского округа. Такое нововведение
является положительным фактором. Оно призвано испра-
вить существующую в настоящее время ситуацию, когда яв-
ляющиеся муниципальными образованиями миллионный го-
род и поселение с числом жителей в несколько сотен человек
обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевид-
ную несопоставимость их экономических, социальных и де-
мографических потенциалов.
Важным является также то, что различные муниципаль-
ные образования будут иметь разные доходные источники,
определяемые в зависимости от их потребностей. Это пол-
ностью соответствует принципу проводимой администра-
тивной реформы: ≪деньги следуют за полномочиями≫.
Закон о местном самоуправлении (2003) также предус-
матривает особенности осуществления местного самоуправ-
ления в городах федерального значения, закрытых админист-
ративно-территориальных образованиях, наукоградах, на
приграничных территориях.
Существенным изменениям подверглись и организаци-
онные основы местного самоуправления. Если Закон о мест-
ном самоуправлении (1995) был ≪открытым≫, т.е. допуска-
лось существование десятков возможных схем организации
муниципальной власти, то Закон о местном самоуправлении
(2003) резко сужает возможности муниципальных образова-
ний в данной сфере. Он, в частности, очень подробно регу-
лирует систему органов местного самоуправления, вплоть до
определения численности представительных органов мест-
ного самоуправления и порядка занятия должности главы
местной администрации.
В связи с этим можно отметить, что Закон о местном са-
моуправлении (2003) по своей сути не соответствует назва-
нию ≪Об общих принципах организации местного самоуп-
равления в Российской Федерации≫, так как закрепляет уже
не ≪общие принципы≫, а практически все вопросы органи-
зации местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении (2003) регулирует це-
лый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в феде-
ральном законодательстве. В первую очередь это касается
главы, определяющей порядок наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномо-
чиями.
В то же время нельзя не отметить, что Закон о местном
самоуправлении (2003) получает не только положительные
отклики. Отдельные его аспекты вызывали серьезные споры
еще на этапе разработки. В первую очередь они касались за-
метного увеличения возможности государственных органов
и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и
должностных лиц местного самоуправления и даже напря-
мую подменять их. Многие положения рассматриваемого
Закона существенно ограничивают самостоятельность мест-
ного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ.
Неоднозначно оценивались и оцениваются вводимые дан-
ным законодательным актом механизмы выравнивания
бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Изначально было предусмотрено, что Закон о местном
самоуправлении (2003) должен вступить в силу с 1 января
2006 г. Однако впоследствии Государственная Дума сразу в
трех чтениях приняла поправку к Закону, согласно которой переходный период ввода реформы в действие продлевается
до 1 января 2009 г. Важно отметить, что принятая поправка
не носит императивного характера. Это означает, что
субъекты РФ, которые уже готовы к реформе, могут своими
законами осуществить ее раньше.
С момента вступления в силу Закона о местном самоуп-
равлении (2003) утрачивают силу еще два федеральных зако-
нодательных акта, регулирующих организацию местно-
го самоуправления: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1
≪О местном самоуправлении в Российской Федерации≫ и Фе-
деральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ ≪О финан-
совых основах местного самоуправления в Российской Фе-
дерации≫. Первый из них с 1995 г. действует частично: после
принятия Закона о местном самоуправлении (1995) силу со-
хранили его ст. 49—6 (закрепляющие полномочия предста-
вительных и исполнительных органов местного самоуправ-
ления) и ст. 80—6 (регулирующие вопросы организации
территориального общественного самоуправления). Второй — развивает положения Закона о местном самоуправлении
1995 г. о финансовой деятельности органов местного само-
управления.
Среди других федеральных законов, посвященных различ-
ным аспектам организации местного самоуправления, можно
выделить федеральные законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ
≪Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного са-
моуправления≫ (далее —Закон об обеспечении конституцион-
ных прав граждан России) и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ ≪Об ос-
новах муниципальной службы в Российской Федерации≫.
Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия орга-
нов местного самоуправления в различных сферах обще-
ственной жизни содержатся во многих отраслевых законода-
тельных актах, в том числе и кодифицированного характера.
Так, полномочия органов местного самоуправления в зе-
мельной сфере закреплены в ЗК РФ, полномочия в сфере
образования —в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 ≪Об
образовании≫, в сфере гражданской обороны —в Федераль-
ном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ ≪О гражданской
обороне≫, в сфере охраны атмосферного воздуха —в Феде-
ральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ ≪Об охране атмос-
ферного воздуха≫ и т.д.
На федеральном уровне регулирование местного самоуп-
равления осуществляется и другими нормативными актами.
Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали по-
становления, затрагивающие вопросы организации местно-
го самоуправления. Одними из наиболее известных явля-
лись постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря
1991 г. № 3020-1 ≪О разграничении государственной соб-
ственности в Российской Федерации на федеральную соб-
ственность, государственную собственность республик в со-
ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Пе-
тербурга и муниципальную собственность≫, постановление
Государственной Думы от 10 июля 1996 г. № 528-П ГД
≪О проекте Федерального закона "Об обеспечении конститу-
ционных прав населения на местное самоуправление в Рос-
сийской Федерации"≫.
Среди указов Президента РФ можно назвать следующие:
от 29 мая 1997 г. № 531 ≪О Совете по местному самоуправле-
нию в Российской Федерации≫, от 11 июня 1997 г. № 568 ≪Об
основных направлениях реформы местного самоуправления
в Российской Федерации≫ (утратил силу), от 13 ноября 1998 г.
№ 1373 ≪Вопросы Совета по местному самоуправлению в
Российской Федерации≫ (утратил силу), от 27 ноября 2003 г.
№ 1395 ≪О мерах по развитию федеративных отношений и
местного самоуправления в Российской Федерации≫.
Правительством РФ по вопросам местного самоуправле-
ния был также принят ряд постановлений, среди которых
можно назвать следующие: от 27 декабря 1995 г. № 1251
≪О Федеральной программе государственной поддержки ме-
стного самоуправления≫, от 27 июня 1996 г. № 755 ≪О неко-
торых мерах по организации взаимодействия федеральных
органов исполнительной власти с органами местного само-
управления≫, от 17 июля 1996 г. № 871 ≪О некоторых мерах
по реализации Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации"≫, от 15 августа 1997 г. № 1045 ≪О мерах по реализации
Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г.
№ 568 "Об основных направлениях реформы местного са-
моуправления в Российской Федерации"≫, от 15 декабря
1999 г. № 1394 ≪О Федеральной целевой программе государ-
ственной поддержки развития муниципальных образований
и создания условий для реализации конституционных пол-
номочий местного самоуправления≫.
Кроме того, вопросы реализации полномочий органов
местного самоуправления в различных сферах урегулирова-
ны в самых различных актах федеральных министерств и ве-
домств.
Важное значение в области конституционной основы ме-
стного самоуправления имеют постановления Конституци-
онного Суда РФ. Решения последнего представляют собой
особую разновидность актов судебной власти, выносимых
Судом, его палатами при рассмотрении и разрешении кон-
ституционных споров. В них получают официальное закреп-
ление выводы Суда по всем возникшим в ходе процесса ма-
териально-правовым и процессуально-правовым вопросам.
Конституционный Суд РФ в своих постановлениях нео-
днократно обращался к вопросам, связанным с осуществле-
нием права граждан на местное самоуправление. Среди
таковых можно назвать следующие постановления Консти-
туционного Суда РФ: от 30 мая 1996 г. № 13-П ≪По делу о
проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2
статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об
общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996
года)≫, от 24 января 1997 г. № 1-П ≪По делу о проверке кон-
ституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апре-
ля 1996 года "О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике"≫ (далее —Постановление Консти-
туционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П), от 16 ок-
тября 1997 г. № 14-П ≪По делу о проверке конституционнос-
ти пункта 3 статьи 49 Федерального закона От 28 августа 1995
года "Об общих принципах организации местного самоуп-
равления в Российской Федерации"≫ (далее —Постановление
Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П), от
15 января 1998 г. № 3-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П ≪По
делу о проверке конституционности отдельных положений
Устава (Основного Закона) Курской области в редакции За-
кона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении из-
менений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской
области"≫, от 2 апреля 2002 г. № 7-П ≪По делу о проверке
конституционности отдельных положений Закона Красно-
ярского края "О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления" и Закона Корякского ав-
тономного округа "О порядке отзыва депутата представи-
тельного органа местного самоуправления, выборного дол-
жностного лица местного самоуправления в Корякском
автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Зло-
бина и Ю.А. Хнаева≫, от 11 ноября 2003 г. № 16-П ≪По делу о
проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81
Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и
бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с зап-
росом Челябинского областного суда≫ и др.