2.2. Понятие и принципы местного самоуправления
В словаре СИ. Ожегова содержится следующее опреде-
ление термина ≪местное самоуправление≫: внутреннее, сво-
ими собственными силами управление делами в какой-либо
организации, коллективе1. Однако необходимо отметить,
что это определение было дано в то время, когда местного
самоуправления в нашей стране практически не существо-
вало.
Основным документом, устанавливающим правовой ста-
тус местного самоуправления в Российской Федерации, яв-
ляется Конституция РФ, согласно ст. 12 которой признается
и гарантируется местное самоуправление. В этой статье так-
же подчеркивается, что местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Органы местного само-
управления не входят в систему органов государственной
власти. Именно это последнее положение породило ряд спо-
ров в правовой литературе относительно соотношения госу-
дарственной власти и местного самоуправления.
О местном самоуправлении упоминается также еще в
ряде статей Конституции РФ (в частности, в ст. 15, 18, 24, 32,
33, 40, 41, 43, 46, 68 и др.), а организации местного самоуп-
равления посвящена гл. 8 (ст. 130—33). Тем не менее нигде в Конституции РФ не дается определение понятия ≪местное
самоуправление≫.
Законодательные определения местного самоуправления
содержатся в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении
(1995) и в ч. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении (2003).
Различие между определениями в этих законах не носит
принципиального характера. В Законе о местном самоуп-
равлении (2003) записано: ≪Местное самоуправление в Рос-
сийской Федерации —форма осуществления народом своей
власти, обеспечивающая в пределах, установленных Кон-
ституцией Российской Федерации, федеральными закона-
ми, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятель-
ное и под свою ответственность решение населением непос-
редственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения исходя из интересов населения
с учетом исторических и иных местных традиций≫.
Следует отметить, что определение местного самоуправ-
ления в российском законодательстве несколько отличается
от используемого в Европейской хартии местного самоуп-
равления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). В соответствии с
п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается
право и способность органов местного самоуправления рег-
ламентировать значительную часть публичных дел и управ-
лять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей
компетенцией и в интересах местного населения. Очевидно,
что в Хартии под местным самоуправлением в первую оче-
редь понимается деятельность органов местного самоуправ-
ления, в то время как российский закон подчеркивает учас-
тие населения.
Признание местного самоуправления одной из форм на-
родовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Мест-
ное самоуправление может осуществляться народом непос-
редственно или опосредованно путем создания органов
местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Кон-
ституции РФ структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно, таким образом
обеспечивается опосредованное участие населения в реше-
нии вопросов местного значения.
Местное самоуправление осуществляется населением
самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление
представляет собой самостоятельный уровень публичной
власти, не находящийся в иерархическом подчинении госу-
дарственной власти. Органы местного самоуправления в со-
ответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему ор-
ганов государственной власти. Вместе с тем это не исключает
возможность последних в отдельных случаях контролировать и
направлять деятельность по осуществлению местного самоуп-
равления. Пределы такого вмешательства устанавливаются
федеральным законодательством.
Местное самоуправление также осуществляется населе-
нием под свою ответственность. В данном случае речь идет о
так называемой позитивной ответственности, т.е. все по-
следствия принимаемых решений в рамках реализации мест-
ного самоуправления ложатся непосредственно на населе-
ние. Муниципальные образования сами отвечают по своим
обязательствам принадлежащим им на праве собственности
имуществом, кроме имущества, которое закреплено за со-
зданными ими юридическими лицами на праве хозяйствен-
ного ведения или оперативного управления, а также имуще-
ства, которое может находиться только в муниципальной
собственности. Муниципальные образования не отвечают
по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов
(ст. 126 ГК РФ).
Под вопросами местного значения понимаются вопросы
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населе-
ния муниципального образования, решение которых осуще-
ствляется населением и (или) органами местного самоуп-
равления самостоятельно. В отличие от Закона о местном
самоуправлении (1995) Закон о местном самоуправлении
(2003) предусматривает различные вопросы местного значе-
ния для разных видов муниципальных образований. Конк-
ретный перечень вопросов местного значения каждого му-
ниципального образования закрепляется в его уставе.
Вопросы местного самоуправления могут решаться толь-
ко населением или органами местного самоуправления са-
мостоятельно. Как следует из Постановления Конституци-
онного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П ≪По делу о
проверке конституционности отдельных положений Устава
(Основного Закона) Курской области в редакции Закона
Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении измене-
ний и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской облас-
ти"≫ (далее —Постановление Конституционного Суда РФ
от 30 ноября 2000 г. № 15-П), передача органами местного
самоуправления полномочий по решению вопросов местно-
го значения органам государственной власти недопустима.
Случаи временного осуществления органами государствен-
ной власти отдельных полномочий органов местного само-
управления предусмотрены ст. 75 Закона о местном самоуп-
равлении (2003).
Местное самоуправление осуществляется с учетом исто-
рических и иных местных традиций. Это проявляется, в
частности, при принятии символики муниципальных обра-
зований, определении наименований органов местного са-
моуправления и т.д.
В целом местное самоуправление —это многозначное по-
нятие, которое можно рассматривать в нескольких аспектах:
1) местное самоуправление —одна из основ конституци-
онного строя, основополагающий принцип осуществления
власти в обществе и государстве, который наряду с принци-
пом разделения властей определяет систему управления де-
мократического правового государства;
2) местное самоуправление —это право граждан (населе-
ния) данной территории на самостоятельное заведование
местными делами;
3) местное самоуправление —это сама деятельность граж-
дан по самостоятельному разрешению вопросов местного
значения;
4) местное самоуправление —это одна из предусмотрен-
ных Конституцией РФ форм народовластия;
5) местное самоуправление —один из видов социального
управления, так как его задачей является управление обще-
ством.
Органы местного самоуправления осуществляют ту раз-
новидность публичной власти, которая носит название мес-
тной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет
ряд признаков, присущих государственной власти: воз-
можность принимать общеобязательные решения и обеспе-
чивать их исполнение, издавать нормативные акты и т.д. Од-
нако данные признаки не столько подчеркивают государ-
ственные начала местной власти, сколько отражают ее
публичный характер.
Эта позиция очень четко выражена в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П ≪По
делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Кон-
ституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики
Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной вла-
сти в республике Коми"≫ (далее —Постановление Консти-
туционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П). Рассматри-
вая вопрос о местных представительных органах власти в
республике Коми, Конституционный Суд РФ указал, что
само по себе то, что местные представительные органы со-
гласно Закону республики Коми являются органами власти,
не свидетельствует об их государственной природе. Публич-
ная власть может быть и муниципальной. Таким образом,
согласно позиции Конституционного Суда РФ органы мест-
ного самоуправления осуществляют не государственную, а
муниципальную власть, т.е. их природа не является государ-
ственной.
Таким образом, муниципальная власть —это публичная
власть особого рода, которая от государственной власти от-
личается следующими признаками:
•территориальной ограниченностью;
•более широким спектром форм непосредственного уча-
стия населения в управлении своими территориями;
•системой принуждения в местном самоуправлении;
•законодательным ограничением прав местной власти
со стороны государства;
•подконтрольностью государству реализации передавае-
мых местной власти государственных полномочий;
•преобладанием в сфере полномочий местного самоуп-
равления хозяйственной составляющей, а не властной.
Местное самоуправление в Российской Федерации бази-
руется на определенных принципах. Большинство авторов,
рассматривающих этот вопрос, относят к числу общих прин-
ципов местного самоуправления следующие:
—самостоятельность местного самоуправления в преде-
лах своих полномочий;
—организационную обособленность местного самоуп-
равления в системе управления государством и взаимодей-
ствие с органами государственной власти в осуществлении
общих задач;
—многообразие организационных форм осуществления
местного самоуправления, учет исторических, национальных,
культурных и иных особенностей;
—сочетание представительной демократии с формами
прямого волеизъявления населения;
—соответствие материальных и финансовых ресурсов
местного самоуправления его компетенции;
—законность в организации и деятельности местного са-
моуправления;
—соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
—ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления перед государством, населением, предпри-
ятиями, учреждениями, организациями;
—гласность деятельности местного самоуправления;
—государственную гарантированность местного самоуп-
равления [6].