Вопрос 8. Местное самоуправление в дореволюционной России
3. Местное самоупрФ
Историю местного самоуправления в дореволюционной России при-
нято отсчитывать с земской и городской реформ Александра II.
Для более полного уяснения исторических особенностей фор-
мирования современной концепции местного самоуправления
J8
следует обратить внимание на более ранние этапы истории рос-
сийского государства.
Первое историческое событие, косвенно отражающееся на системе
местного самоуправления, датируется XI в., когда была упразд-
нена система кормлений. Основными чертами системы кормлений,
значимыми для истории муниципального права, были следующие:
• управление на местах осуществляли назначаемые центральной
властью наместники;
• наместники не были полностью самостоятельны в решении
вопросов местного значения;
• финансирование принятых наместником решений, а равно и со-
держание самого наместника, осуществлялось за счет средств
населения.
Указом Ивана Грозного, принятым в 1555 г., система кормлений
была упразднена, и вместо нее создавались земские учреждения.
Земские учреждения имели ярко выраженный сословный ха-
рактер.
К компетенции земских учреждений относились вопросы:
• финансово-экономического регулирования;
• полицейского контроля;
• судебной власти.
В XVI в. система .управления на местах дополняется приказно-
воеводским управлением, при этом система земских учреждений
сохраняется.
Для эпохи Петра I были характерны повышенная централизация
йласти, фактическая ликввдация земств.
При Екатерине II были заложены новые элементы системы
местного самоуправления. Согласно Жалованной грамоте горо-
дам 1785 г. в городах путем сословных периодических выборов
начали формироваться органы городского самоуправления. Это во
многом определило развитие местного самоуправления на пе-
риод до земской и городской реформ Александра II.
Вопросы местного самоуправления в тот период также регулиро-
вались такими актами, как:
• Учреждения о губерниях (1775);
• Жалованная грамота дворянства (1785);
Основной тенденцией развития местного самоуправления в эпоху
Екатерины было стремление создать ряд "сословных обществ" на
местах, самостоятельно решавших вопросы местного значения.
Для управления "сословными обществами " на местах учреждались
такие должности, как:
• предводитель губернского дворянства;
• предводитель уездного дворянства.
В городах были созданы следующие органы, решающие вопросы ме-
стного значения:
• магистраты;
• общая городская дума;
• городничий;
• полицмейстер.
Два последних должностных лица входили в систему органов
государственного управления.
Таким образом, в эпоху Екатерины II вопросами местного зна-
чения ведали как выборные, формируемые на местах органы,
так и назначаемые должностные лица органов государственной
власти.
В дореволюционной литературе данный факт расценивался как
отсутствие самостоятельного местного самоуправления.
По мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского,
"наличность в числе губернских и земских учреждениях того вре-
мени выборных еще не создавала у нас самоуправления в со-
временном смысле этого слова: для понятия самоуправления ...
существенно независимое положение выборных органов по от-
ношению к коронным; выборность представляет существенную
ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по
крайней мере при известных условиях может гарантировать дей-
ствительную независимость выборных органов по отношению
к органам коронного управления и вместе с тем может создать
тесную связь выборных органов с местным населением"1.
2. Главными целями земской и городской реформ были:
• децентрализация управления;
• создание на местах системы органов, независимых от централь-
ных, которые бы действовали в интересах населения муници-
пального образования.
Начало земской реформы было положено Положением о губерн-
ских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. В соответствии с данным положением в губерниях и уездах образовыва-
лись выборные органы:
• губернские и уездные земские собрания,
• губернские и уездные земские управы, избираемые соответствую-
щими земскими собраниями.
Члены уездного земского собрания — уездные гласные — избирались:
• уездными землевладельцами;
• городскими обществами;
• сельскими обществами.
Губернские земские собрания состояли из гласных, избранных
из своего состава уездными земскими собраниями.
В компетениию земских собраний входили следующие вопросы:
• заведование имущественной базой земства;
• содержание зданий, сооружений, дорог, принадлежавших земству;
• обеспечение населения продовольствием;
• меры, способствующие развитию местной промышленности и
торговли;
• попечение о развитии народного образования, здравоохранения;
• и другие вопросы местного значения.
В результате реформ 1864 г. сложилась двойственная система
управления на местах:
• государственное управление в лице органов и должностных
лиц, назначаемых центральной государственной властью и со-
ответственно входящих ъ их систему;
• земское городское самоуправление.
Несмотря на то, что часть вопросов местного значения решалась
органами государственной власти, данная реформа рассматрива-
ется как возникновение местного самоуправления в силу достаточ-
ной степени независимости органов местного самоуправления
(земских учреждений) от государственной власти.
Местное самоуправление в городах, утвержденное Городовым по-
ложением от 16 июня 1870 г., основывалось на тех же принци-
пах, что и земское самоуправление.
Органами городского местного самоуправления были:
• городская дума, избираемая горожанами от сословий;
• городская управа, формируемая городской думой.
Характеризуя земскую и городскую реформы, следует учитывать,
что с позиции науки муниципального права их разработчики
стремились воплотить в жизнь общественно-хозяйственную теорию местного самоуправления (подробнее о теориях местного само-
управления см. Вопрос 8).
3. Положение о земских учреждениях 1864 г. и Городовое поло-
жение 1870 г. были пересмотрены при Александре III соответ-
ственно в 1890 г. и 1892 г.
В некоторых источниках реформы Александра III рассматри-
ваются как продолжение реформ Александра II, направленные
на исправление некоторых недостатков системы местного са-
моуправления, сформировавшейся в 1864 — 1870 гг.
Однако данный подход вряд ли обоснован, так как в основе но-
вой системы местного самоуправления лежала абсолютно проти-
воположная концепция, признающая необходимость включения
системы органов местного самоуправления в систему органов
государственной власти. Эта позиция сформулирована в объ-
яснительной записке к проекту нового земского положения:
"главные причины существующего неустройства в земстве заклю-
чаются в обособленности земских учреждений от установлений
правительственных. Рознь между администрацией и земскими
учреждениями является естественным последствием усвоенного
в 1864 году нашим законодательством взгляда на земства и его
интересы, как нечто особое от государства и его потребностей,
взгляд, который выразился на практике предоставлением земству
самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его
органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благо-
устройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в
действиях правительственных и земских властей, а нередко и яв-
ный между ними антагонизм"1.
Данное высказывание очевидно свидетельствует о том, что в ос-
нову новой реформы была положена государственная теория мест-
ного самоуправления (подробнее о теориях местного самоуправ-
ления см. Вопрос 4).
Характерными чертами системы местного самоуправления, сло-
жившейся после реформы 1890 — 1892 гг. были'.
• усиление сословного начала в земских и городских учреждениях;
• усиление контроля за деятельностью органов местного само-
управления с точки зрения законности их действий;
• установление контроля за деятельностью органов местного са-
моуправления с точки зрения обоснованности и целесообраз-
ности принимаемых ими решений;
• расширение круга вопросов местного значения, решаемых органа-
ми государственной власти, и соответственно сужение данного
круга в отношении органов местного самоуправления.
Основная тенденция на данном историческом этапе развития
системы местного самоуправления — усиление вмешательства
государства в решение органами местного самоуправления во-
просов местного значения.
Органами земского самоуправления в результате реформ 1864 —
1892 гг. являлись:
• в губерниях.
• губернское земское собрание;
• губернская земская управа;
• в уезде:
• уездное земское собрание;
• уездная земская управа;
• в городах:
• городская дума;
• городская управа.
Уездные и губернские земские собрания, городские думы из-
бирались населением от сословий. Имущие сословия избирали
больше депутатов, чем неимущие.
Губернские, уездные, городские управы формировались соот-
ветственно губернскими, уездными земскими собраниями и го-
родскими думами. Но роль земских органов в результате реформ
1890 — 1892 гг. значительно снизилась. Фактически власть на
местах осуществляли назначаемые государственные чиновники.