3.1.4. Виды правовых актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически ре­ализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным кри­териям.

Основной критерий их классификации — юридические свойства актов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся администра­тивно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитан­ных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкрет­ного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содер­жащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совер­шает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выра­жением процесса реализации исполнительной власти. Это — юриди­ческие акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управлен­ческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. со­держащиеся в законодательных актах. Например, на основании Зако­на о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализи­рующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

б) определяются типовые правила поведения в сфере государст­венного управления. Например, таможенные правила, правила прива­тизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;

г) определяется организационно-правовой статус звеньев испол­нительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты при­нимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах, государственных ко­митетах и федеральных службах Российской Федерации;

д) обеспечивается механизм реализации конституционного стату­са граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возла­гаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;

ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотно­шениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;

з) осуществляется охрана установленного в сфере государствен­ного управления порядка отношений. Например, о судебном обжало­вании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных админист­ративно-правовых отношений, но сами их не создают.

Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важ­ные, принципиальные управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Законе о Правительстве Российской Фе­дерации, в ст. 30 которого решениям, имеющим нормативный харак­тер или наиболее важное значение, отводится приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопро­сам.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по из­данию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. В на­стоящее время, в связи с переносом центра тяжести работ по управле­нию в республики, регионы и на места, значительно расширены правоустановительные полномочия соответствующих органов исполни­тельной власти.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республикан­ское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнитель­ными органами всех субъектов федерации и действовать в соответст­вующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отрас­левой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией. В специ­ально предусмотренных административно-правовыми нормами случа­ях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически-обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством Российской Федерации установлено, что Министерство труда и социального развития по вопросам своей компе­тенции вправе принимать постановления, обязательные для испол­нения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, предприятиями и учреждениями независимо от их ведомст­венной подчиненности. Аналогичную юридическую силу имеют нор­мативные акты некоторых других исполнительных органов с межот­раслевой и отраслевой компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко вы­раженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это — распорядительные пра­вовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкрет­ные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъек­тов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью ре­шаются индивидуальные административные дела или вопросы, воз­никающие в сфере государственного управления; во-вторых, они пер­сонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (ли­ца); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального адми­нистративно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о нало­жении на виновного в совершении административного правонару­шения административного взыскания.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике госу­дарственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важ­нейшим средством оперативного решения текущих вопросов управле­ния. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реали­зацию юрисдикционной (правоохранительной) функции админист­ративного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения адми­нистративно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпы­вается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей российского права (например, финансового, земельного, тру­дового и т.п.). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным админист­ративно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, изда­ваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отно­шений, должны основываться на нормах, содержащихся в федераль­ном законе «Об основах государственной службы Российской Феде­рации».*

_________________________

*  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. Тем самым создается впечатление, что юридическое содержание нормативных актов свободно от них, что не соответствует действительности. В нормативных актах, прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкрет­ным лицам.

Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям). Об их масштабности, т.е. террито­риальной распространенности уже говорилось. Иногда в одном адми­нистративно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о пре­образовании действующего исполнительного органа или об образова­нии нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем. Такого рода акты называются смешанными, причем иногда их выделяют в самостоя­тельный вид правовых актов наряду с нормативными и индивидуаль­ными. Для этого однако достаточных оснований не имеется. Поскольку индивидуальные предписания в подобных случаях «сопровождают» нормативные, постольку для определения юридической природы акта необходимо ориентироваться на его преобладающее качество, а имен­но — на нормативность.

Помимо нормативных и индивидуальных иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (на­пример, о переносе выходного дня) либо общие требования (на­пример, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня — типич­ный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии ресурсов — вообще не имеет юридического значения.

Интерес представляет классификация административно-право­вых актов по их наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, уста­новленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).

Прежде всего правовые акты по вопросам организации испол­нительной власти издает Президент Российской Федерации. Напри­мер, он назначает на должность и освобождает от должности замести­телей Председателя Правительства, федеральных министров, форми­рует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. (ст. 83 Конституции Российской Федерации). Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам — распоря­жениями (ст. 90 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о Правительстве последнее на основании и во исполнение Конститу­ции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации; ст. 30 Закона), причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения — индивидуальный.

Руководители федеральных органов исполнительной власти (министерств и т.д.) издают приказы, инструкции, постановления, распоряжения и дают указания. Единообразного решения этого воп­роса нет. На практике некоторые исполнительные органы (например, налоговые) часто свои властные волеизъявления облекают в форму служебных писем и даже телеграмм, что свидетельствует о недобросо­вестном отношении с их стороны к установленным вариантам право­вых актов управления.

Как правило, ведомственные акты имеют обязательную силу для всех подразделений соответствующей системы. Иногда такого рода правовые акты обязательны для физических и юридических лиц не­зависимо от ведомственной подчиненности и форм собственности.*

____________________________

*  См. например. Положение о Министерстве путей сообщения Российской Федерации. -    Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№31.Ст 3746.

Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации (см. ст. 120 Конституции Республики Татарстан).

Главы администрации краев, областей, городов федерального зна­чения, автономных областей и округов издают постановления и рас­поряжения (см. ст. 46 Устава Свердловской области).

Следует отметить, что несмотря на то, что местное самоуправ­ление не является элементом реализации государственной власти, Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»* содержит норму, в которой го­ворится о правовых актах осуществляющих его функции органов и должностных лиц. Наименование их определяется уставом муници­пального образования. Поскольку эти органы и лица не являются представителями государства, налицо делегация юридически-власт­ных функций негосударственным формированиям.

_____________________

*   См.: Собрание законодательства Российской федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распро­страняется дисциплинарная власть руководителя. Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это — пра­вовые акты управления с административной санкцией. Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяется в настоящее время Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В их числе, например, правила:

по стандартизации и качеству продукции; учета и статистики; без­опасности движения и пользования транспортными средствами;

воинского учета; пограничного режима; паспортной системы; ка­рантинные; таможенные и т.п.

Правовые акты управления с административной санкцией всегда нормативны. Право на их издание принадлежит Законодательному Собранию Российской Федерации, всем органам законодательной (представительной) власти, а также Правительству Российской Феде­рации, органам исполнительной власти субъектов федерации. В каче­стве примера общеобязательных правил могут служить утвержденные Правительством Российской Федерации 17 июля 1995 года «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистра­ционного учета по месту пребывания и по месту жительства в преде­лах Российской Федерации» (органами регистрационного учета явля­ются органы внутренних дел и местного самоуправления.*

________________

* Там же. 1995. № 30. Ст. 2939

В настоящее время не определен круг вопросов, по которым такие правовые акты могут издаваться соответствующими субъектами пред­ставительной или исполнительной власти, в результате чего на практике наблюдаются факты не основанного строго на действующем законодательстве их издания. Особенно это заметно на ведомственном и территориальном уровнях, где установление общеобязательных правил, охраняемых мерами административной ответственности, приобрело чрезвычайно широкий объем. Между тем, установление та­кого рода правил непосредственно затрагивает законные интересы прежде всего граждан, а также многих негосударственных форми­рований, еще не ставших на прочные «ноги». С учетом того, что каж­дое такое правило содержит в себе юридические запреты, не трудно понять, что ими фактически во многом ограничивается админист­ративно-правовой статус указанных субъектов. Еще в 30-е годы поднимался вопрос о целесообразности ограничения сферы действия правовых актов с административной санкцией (тогда они назывались «обязательными постановлениями»). Однако и в наши дни такой воп­рос не утратил своей актуальности. Особенно на уровне города, района в последние годы отчетливо проявляется стремление к широкому использованию таких правовых форм в явном несоот­ветствии с действующим законодательством. Этому способствует не­достаточно четкое определение на указанном уровне компетенции органов представительной и исполнительной власти по установлению таких общеобязательных правил, которые охраняются администра­тивными санкциями (а они не так уж и незначительны). Очевидно, что в данной области правового регулирования требуется определен­ная реформация. Пока же все сводится к перманентным внесениям изменений и дополнений к Кодексу Российской Федерации об адми­нистративных правонарушениях, что явно недостаточно. Вследствие этого главы некоторых администраций, мэры городов, министерства и ведомства Российской Федерации и республик бесконтрольно уста­навливают немало правил, ограничивающих без должного правового обоснования законные интересы и права управляемых. Организаци­онные средства контроля и надзора за порядком введения в действие общеобязательных правил поведения в сфере государственного управ­ления не используются в надлежащем объеме. Тем не менее, правила общеобязательного характера объективно необходимы, а потому необ­ходима и их надежная правовая регламентация.

Обращает на себя внимание в связи с изложенным, что пред­ставительным органам системы местного самоуправления предостав­лено право устанавливать общеобязательные правила по всем вопро­сам их компетенции, т.е. их полномочия такого рода определены зна­чительно более четко по сравнению с аналогичными полномочиями, например, федеральных органов исполнительной власти.

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соот­ветствии с закрепленной за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика государственно-управ­ленческой деятельности не исключает возможности издания совмест­ных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц, Например, это — совместные приказы двух или нескольких федераль­ных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т.п.

Например, Правительство Российской Федерации совместно с правительствами республик, входящих в состав российского государ­ства, определяет степень и порядок участия в выполнении федераль­ных программ заинтересованных сторон. По совместным предметам ведения и полномочиям, закрепленным в ст. 72 Конституции Россий­ской Федерации, открывается широкая возможность для принятия многих совместных решений органами исполнительной власти России и таких же органов субъектов федерации.

Важное значение имеет четкое определение компетенции органа исполнительной власти и должностного лица, его представляющего, по изданию правовых актов управления. Пока эта проблема решена с достаточной полнотой только применительно к Правительству Рос­сийской Федерации. В Законе о Правительстве России определено, что в неотложных случаях Председатель Правительства от имени пос­леднего вправе издавать по отдельным вопросам государственного уп­равления распоряжения, причем, с обязательной информацией об этом Правительства (ст. 26). Установлено также, что по поручению Председателя Правительства постановления Правительства могут подписываться его первым заместителем, а распоряжения также пер­вым заместителем, но без предварительного поручения.

В других случаях данный вопрос не решается столь четко, хотя он имеет принципиальное значение, ибо прямо связан с устранением возможности злоупотреблений со стороны отдельных должностных лиц. Особенно сложно решение такого вопроса применительно к тем уровням исполнительной власти, где наряду с индивидуальными пол­номочиями главы администрации (например, мэра Москвы) реализу­ются также полномочия коллегиальных исполнительных органов (например, мэрия и правительство Москвы). Здесь еще далеко не все урегулировано на должном правовом уровне.

Не всегда ясно соотношение коллегиального и единоличного варианта принятия управленческих правовых актов. Применительно к актам Правительства Российской Федерации соответствующие нор­мы установлены. В других же случаях — не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет персональную ответственность за состояние порученной отрас­ли. Но в министерствах есть коллегии и советы, роль которых в при­нятии управленческих решений велика. Тем не менее ее четкого оформления в данном случае не имеется. Только в отношении госу­дарственных комитетов есть указание на то, что решения по межот­раслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, прини­маются коллегиально.