8.1.1. Организационно-правовая система управления промышленностью

Промышленность — добывающая и перерабатывающая — всегда являлась ведущей и определяющей сферой экономических интересов государства, ибо именно промышленный комплекс призван обес­печивать самые разнообразные общественные и индивидуальные пот­ребности в соответствующей продукции. Особое значение в силу этого приобретают проблемы организации управления промышленным производством в условиях перехода к рыночным отношениям. Этим целям посвящен законодательный и иной нормативно-правовой мате­риал последних лет, на основе которого строится действующая систе­ма государственного управления промышленностью.

Имеются в виду в первую очередь Закон «О конкуренции и огра­ничении монополистической деятельности на товарных рынках»*, За­кон «О приватизации государственных и муниципальных предприя­тий на товарных рынках»**и т.д.

__________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 499; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 1977.

**Там же. 1991. №27.Ст.927

 

Конституция Российской Федерации относит к ведению Россий­ской Федерации управление федеральной государственной собствен­ностью; установление основ федеральной политики и федеральных программ экономического (включая промышленное) развития; уста­новление правовых основ единого рынка; федеральные энергети­ческие системы, ядерную энергетику, оборонное производство. К сов­местному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится разграничение государственной собственности (в сфере промышлен­ного производства). Вне этих пределов субъекты Российской Феде­рации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 71—73 Конституции Российской Федерации).

Соответственно Правительство Российской Федерации осуществ­ляет управление федеральной собственностью в сфере промышленного производства (ст. 114 Конституции Российской Федерации). Оно, в частности, учреждает государственные промышленные корпорации, концерны, акционерные общества, утверждает их уставы и формиру­ет руководство ими, определяет первоначальный состав советов ди­ректоров, особенности приватизации государственных предприятий, организует управление казенными (государственными) промышлен­ными предприятиями, решает вопросы конверсии государственных предприятий и т.д. Оно ведает вопросами промышленной политики, реформы предприятий, развития малого и среднего предприниматель­ства, координирует реформирование промышленности.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации решают широкий комплекс вопросов, относящихся к регулированию деятельности промышленных объектов, отнесенных к их собственнос­ти, тесно взаимодействуя при этом с федеральными органами испол­нительной власти.

Вместе с тем функционируют специализированные органы испол­нительной власти, осуществляющие функции государственного уп­равления соответствующими отраслями промышленного производства как на федеральном, так и на региональном (территориальном) уров­нях.

Управляющее воздействие со стороны государства на промышлен­ность и ее отрасли все в большей степени приобретает характер обще­го регулирования. Сфера полномочий непосредственного управления (распорядительство) соответственно резко сокращена. Даже в отноше­нии объектов военно-промышленного комплекса (ВПК) государство в значительной мере действует не как собственник-монополист, а ско­рее в качестве контрольно-надзорной инстанции; оно определяет ос­новы федеральной политики развития соответствующих отраслей и контролирует ее реализацию. Соответственно главное в механизме го­сударственного управления промышленностью сейчас заключается в регулировании, координации и контроле (надзоре) по наиболее прин­ципиальным вопросам развития отечественного промышленного про­изводства в его государственной, муниципальной, акционерной и час­тно-предпринимательской формах. При этом следует учитывать, что широкомасштабная приватизация фактически привела к тому, что в промышленности частный (акционерный) сектор стал преоблада­ющим.

8.1.2. Органы государственного управления отраслями промышленности

В настоящее время управление промышленностью сосредоточено в трех организационно-правовых формах, а именно: в министерствах экономики, топлива и энергетики, по атомной энергии.

 

 

Министерство экономики Российской Федерации наряду с обще­экономическими функциями (разработка промышленной политики экономическое регулирование и т.п.) осуществляет также значитель­ный объем функций в области государственного управления отрас­лями промышленного производства. В положении о нем, утвержден­ном Правительством Российской Федерации 26 августа 1995 года,* на него возложено проведение единой государственной политики в следу­ющих промышленных областях: металлургической, химической, неф­техимической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицин­ской, машиностроительной, оборонной, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, производства и пере­работки драгоценных металлов и драгоценных камней.** Оно осу­ществляет координацию деятельности в этой сфере иных федераль­ных органов исполнительной власти.

___________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 36. Ст. 844.

** См.: Там же. 1997. N 13. Ст. 1552. Соответственно были упразднены: министерство промышленности, государственные комитеты по промышленной политике, по лесной,   целлюлозно-бумажной   и   деревообрабатывающей   промышленности, министерство оборонной промышленности, комитеты по машиностроению, металлургии, химической и нефтехимической промышленности и т.д.

Министерство проводит меры по государственному регулирова­нию и межотраслевой координации в области машиностроительных отраслей (например, автомобильной, станкостроительной и инстру­ментальной), в отраслях промышленности, составляющих химичес­кий комплекс; обеспечивает реализацию федеральных программ кон­версии оборонных отраслей (например, в авиационной промышлен­ности); совершенствует внутриотраслевые, межотраслевые и межго­сударственные кооперативные связи предприятий подведомственных отраслей промышленности; организует работы по отраслевой стан­дартизации продукции и т.д.

Министерство топлива и энергетики Российской Федерации (Минтопэнерго России) осуществляет руководство функционированием и развитием топливно-энергетического комплекса Российской Феде­рации на основе федерального закона «О естественных монополиях».* Оно также призвано координировать деятельность предприятий и организаций электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперераба­тывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышлен­ности, газификации, газоснабжения и газового хозяйства, систем нефтепродуктообеспечения и магистральных нефте-, газо- и нефтепродуктопроводов. В рамках топливно-энергетического комплекса дейст­вуют крупнейшие производственные объединения (акционерные общества) типа «Газпром», «Транснефть», «Транснефтепродукт», «Роснефть», «Росуголь», «ЕЭС России» и т.п.

____________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

 

 

 

Положение о Минтопэнерго утверждено Правительством Россий­ской Федерации 27 января 1996 года.* В соответствии с ним министер­ство осуществляет свою работу в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях сог­ласования и учета интересов топливно-энергетических отраслей и регионов.

____________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 1525.

 

Минтопэнерго России разрабатывает и осуществляет государст­венную энергетическую политику; обеспечивает потребности народ­ного хозяйства и населения в различных видах энергии, их рацио­нальное и безопасное (в экологическом и технологическом плане) использование и сбережение во всех сферах потребления; обеспечива­ет эффективное и устойчивое функционирование топливно-энергети­ческого комплекса, организует разработку основных направлений его развития; участвует в разработке и реализации отраслевых программ демонополизации; осуществляет государственное регулирование дея­тельности предприятий топливно-энергетического комплекса путем разработки нормативных актов, стандартов, норм и правил в области эксплуатации, ремонта и строительства предприятий комплекса и контроля за их соблюдением; решает совместно с органами государст­венной власти и управления субъектов Российской Федерации, орга­нами местного самоуправления вопросы размещения и строительства крупных предприятий топливно-энергетического комплекса.

К его функциям относится разработка и проведение государствен­ной политики в области проектирования и сооружения предприятий топливно-энергетического комплекса; обеспечение государственного энергетического надзора, государственного контроля и надзора за ра­циональным использованием нефти, газа и продуктов их переработки, за качеством торфа, а также государственного надзора за объектами топливно-энергетического комплекса в части обеспечения безопаснос­ти мореплавания, подводно-технических работ, эксплуатации гидро­технических сооружений и предупреждения загрязнения водной сре­ды нефтью.

Минтопэнерго России призвано обеспечивать меры по соблюде­нию требований охраны недр и других природных богатств при осуще­ствлении предприятиями комплекса хозяйственной деятельности, а также необходимые условия повышения экологической безопасности действующих предприятий и соответствие экологическим нормам вновь вводимых и реконструируемых предприятий. Оно активно уча­ствует в процессе лицензирования порядка, сроков и условий вовлечения в освоение имеющихся и вновь выявленных месторождений нефти, газа и угля, контролирует выполнение условий разработки ме­сторождений по действующим лицензиям, разрабатывает предло­жения по формированию тарифов, цен на топливно-энергетические ресурсы и другую продукцию отраслей комплекса.

 

 

Оно осуществляет государственное регулирование развития и использования сырьевой базы комплекса; разрабатывает и утверждает обязательные для всех потребителей энергетических ресурсов правила их технической эксплуатации; участвует в государственной экспер­тизе запасов месторождений нефти, природного газа, газового конден­сата и угля; создает подразделения ведомственной военизированной охраны и т.д.

Минтопэнерго России организует и координирует деятельность отраслевых предприятий (акционерных обществ), заключает произ­водственные контракты с ними, совместно с ними определяет порядок управления системами энергопродуктопроводов и федеральной энер­гетической системой.

В структуре аппарата Минтопэнерго России функционируют де­партаменты: угольной промышленности; нефтяной промышленности;

электроэнергетики; нефтепереработки; машиностроения для топливно-энергетического комплекса; энергоресурсосбережения; нефтепродуктообеспечения и топлива.

В качестве федерального органа исполнительной власти действует также Федеральная энергетическая комиссия Российской Феде­рации (ФЭК России), основной задачей которой является регулиро­вание деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, а также государственное регулирование цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, регулирование и контроль в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопрово­дам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, включая ценовое регулирование на федеральном оптовом рынке электрической энергии и оптовых цен на природный газ, осуществление контроля за соблюдением действующего в этой области законодательства. Ре­шения и предписания ФЭК обязательны для органов исполнительной власти, а также организаций независимо от форм собственности и подчиненности.*

_____________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст. 4182.

 

Министерство Российской Федерации по атомной энергии про­водит государственную политику в области разработки, производства и утилизации ядерных зарядов и боеприпасов в атомной энергетике, осуществляет государственное управление за использованием атом­ной энергии, несет ответственность за состояние и развитие ядерного оружейного и энергетического комплексов Российской Федерации, обеспечивает безопасность предприятий и организаций ядерного ком­плекса, управляет деятельностью предприятий и организаций этого комплекса и т.д.*

__________________

*  См.: Там же. 1997. № 15. Ст. 1794.

 

Отдельными отраслями промышленного производства руководят иные органы федеральной исполнительной власти и их территориаль­ные (региональные) органы управления. Так, государственные пред­приятия промышленности строительных материалов находятся в веде­нии Государственного комитета Российской Федерации по жилищ­ной и строительной политике, который координирует и регулирует их деятельность, участвует в их приватизации, содействует созданию рынка товаров промышленности строительных материалов, совершен­ствует экономические методы управления подведомственными пред­приятиями, участвует в их создании, реорганизации и ликвидации, утверждает их уставы, назначает их руководителей и т.д.*

__________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 27. Ст. 2894.

 

Ряд управленческих функций и полномочий в отношении объек­тов промышленности осуществляет также Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имущест­вом. В соответствии с Положением о нем, утвержденным Правитель­ством Российской Федерации 4 декабря 1995 года,* он управляет и распоряжается объектами федеральной собственности на территории Российской Федерации и за рубежом, принимает по этим вопросам нормативные акты, назначает представителей государства в органы управления акционерных обществ, акции которых закреплены в фе­деральной собственности, утверждает уставы федеральных унитарных предприятий и т.п. Однако в основном этот орган призван обеспечи­вать проведение государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий.

____________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4930.

 

8.1.3. Государственный контроль (надзор) в управлении промышленностью

Все органы исполнительной власти общей, межотраслевой и от­раслевой компетенции в различных формах и по различным направ­лениям реализуют принадлежащие им контрольные и надзорные функции и полномочия. Одновременно в системе государственного управления промышленностью можно обнаружить и специфические организационно-правовые формы контроля (надзора).

 

 

Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) осуществляется в процессе государственного регу­лирования в области обеспечения промышленной безопасности, а так­же при реализации специальных разрешительных, надзорных и конт­рольных функций в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством Российской федерации 18 февраля 1993 года *.

_______________________

*  См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 №8. Ст. 657.

 

Его основные задачи связаны с организацией и осуществлением государственного надзора за соблюдением требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуа­тации оборудования. Госгортехнадзор устанавливает требования (правила и нормы) по безопасному ведению работ; осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с повы­шенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ. Он осуществляет государственный надзор по вопросам своей компе­тенции в угольной, горнорудной и нерудной, металлургической, нефте- и газодобывающей, оборонной промышленности, в частности, за проектированием, строительством и безопасной эксплуатацией продуктопроводов.

Госгортехнадзор выдает лицензии на отдельные виды работ, свя­занные с повышенной опасностью промышленных производств. Ему предоставлены широкие полномочия: проведение беспрепятственной проверки подконтрольных предприятий; дача обязательных для руко­водителей промышленных предприятий предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о приостановке работ, ведущихся с нарушением правил и норм безопасности; привлечение должностных лиц к административной ответственности; внесение обязательных представлений руководителям промышленных предприятий об осво­бождении от занимаемой должности должностных лиц, систе­матически нарушающих правила и нормы по безопасности работ. Пос­тановления Госгортехнадзора по вопросам его компетенции обяза­тельны для исполнения объединениями и предприятиями.

Свои функции и полномочия Госгортехнадзор реализует непосредственно или через образуемые региональные органы (округа и управления).

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной без опасности (Госатомнадзор России) — орган государственного управления, организующий и осуществляющий государственное регулирование и надзор за безопасностью при производстве, обращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, радиоактивных веществ и изделий с целью обеспечения безопасности персонала ядерно- или радиационно опасных объектов и населения,  защиты окружающей среды и интересов безопасности Российской Фе­дерации. Он подчинен непосредственно Президенту Российской Феде­рации*.

______________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст.4264.

 

    Госатомнадзор: устанавливает правила и нормы в области ядерной и радиационной безопасности; осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области производства, обращения и использования атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий при разработке, изготовле­нии, испытании, транспортировке, хранении и ликвидации ядерного оружия; проводит экспертизу безопасности ядерно- и радиационно опасных объектов и производств; выдает лицензии на виды деятель­ности, связанные с использованием ядерно- и радиационно опасных веществ и материалов; осуществляет государственную регистрацию поднадзорных объектов.

Госатомнадзор России: инспектирует состояние ядерной и радиа­ционной безопасности; выдает обязательные предписания об устране­нии выявленных нарушений правил и норм ядерной и радиационной безопасности, условий действия лицензий; приостанавливает работы, проводимые с нарушениями указанных правил и требований, изымает лицензии; запрещает применение изделий и материалов, не обес­печивающих ядерную и радиационную безопасность и т.д.

Госатомнадзор имеет свои территориальные (региональные) орга­ны — округа и инспекции. Свою деятельность осуществляет во взаи­модействии с международным агентством по атомной энергии (МА­ГАТЭ).

Государственный энергетический надзор в Российской Федера­ции осуществляет контроль за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок пот­ребителей электрической и тепловой энергии, рациональным исполь­зованием этой энергии на предприятиях, в организациях и учреж­дениях независимо от их ведомственной принадлежности и форм соб­ственности. Органы энергетического надзора входят в систему Минто­пэнерго России. Это — Главное управление надзора (Главгоском-энергонадзор), территориальные органы (управления или самостоя­тельные отделы). Положение о государственном энергетическом над­зоре утверждено Правительством Российской Федерации 12 мая 1993 года.*

_____________________

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 20. Ст. 1764; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст.4183.

 

 

 

Органы государственного энергетического надзора, систему кото­рых возглавляет Главный государственный инспектор (начальник Главного управления Минтопэнерго России), контролируют соблюде­ние обязательных для всех потребителей электроэнергии и тепла пра­вил технической эксплуатации соответствующих установок и техники безопасности, утверждаемых Минтопэнерго России; проведение пот­ребителями мероприятий по сбережению энергии.

При осуществлении государственного энергетического надзора го­сударственные инспектора вправе давать обязательные для потребите­лей энергии предписания о ликвидации нарушений действующих пра­вил; требовать от руководителей предприятий, организаций и учреж­дений немедленного отключения электрических и теплоиспользующих установок при обнаружении нарушений, которые могут привести к аварии, пожару или представлять опасность для человека; давать обязательные указания об отстранении от работы нарушителей правил и т.д.

Конечно, названные контрольно-надзорные органы реализуют свои функции и полномочия не только в промышленной сфере, но именно она для них, как правило, наиболее показательна. Об этом мо­жет свидетельствовать и пример с Государственным комитетом Рос­сийской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России), положение о котором Правительство Россий­ской Федерации утвердило 11 июля 1994 года.* Госстандарт осуществ­ляет государственное управление стандартизацией, государственное регулирование и межотраслевую координацию по сертификации (удо­стоверение качества продукции). Так, он организует и проводит рабо­ты по обязательной сертификации промышленной продукции; осуще­ствляет государственный контроль и надзор за соблюдением обяза­тельных требований государственных стандартов, правил метрологии (единство средств измерения) и сертификации в сфере промышленно­го производства, проводит проверку и государственные испытания средств измерения; осуществляет государственный метрологический контроль (надзор). При этом он вправе направлять предписания об ус­транении нарушений обязательных стандартов, о снятии с производ­ства, прекращении выпуска и реализации товаров, изготовленных с нарушением стандартов, а также об отзыве их от потребителя. Предсе­датель Госстандарта России является Главным государственным инспектором Российской Федерации по надзору за государственными стандартами и обеспечению единства измерений.

____________________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1526.

 

Государственный антимонопольный комитет Российской Феде­рации контролирует соблюдение антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации промышленных объединений и предприятий*; Госкомимущество России контролирует реализацию государственной программы приватизации государственных и муни­ципальных предприятий, поступление в федеральный бюджет средств от приватизации, использование по назначению и сохранность объек­тов федеральной собственности и т.д.**

__________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 1977.

**См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4930.

 

Следует также отметить важное значение различных вариантов государственного контроля (надзора) в области промышленности, осу­ществляемого природоохранными органами.

При осуществлении функций государственного контроля (надзо­ра) в сфере промышленного производства органы Госгортехнадзора, Госатомнадзора и других в соответствии с Кодексом Российской Феде­рации об административных правонарушениях уполномочены на рассмотрение дел об административных правонарушениях и нало­жение административных взысканий. Это — нарушение правил, норм и инструкций по безопасному ведению работ в отраслях промышлен­ности (ст. 88) по хранению, использованию и учету взрывчатых ма­териалов и отраслях промышленности (ст. 89), расточительное расхо­дование электрической и тепловой энергии (ст. 90) и т.п. Штрафные санкции налагаются на виновных, как правило, должностными ли­цами территориальных и местных инспекций, начальниками управ­лений округов.

8.1.4. Предприятия и объединения в промышленности

Поскольку в целом организационно-правовой статус предприятий и объединений охарактеризован ранее, целесообразно обратить вни­мание на некоторые новые моменты, имеющие достаточно прин­ципиальное значение.

1. Казенные заводы (фабрики, хозяйства) создаются в соответ­ствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 года «О реформе государственных предприятий»* на базе ликвидируемых федеральных государственных предприятий.

Правительство Российской Федерации 12 августа 1994 года ут­вердило Типовой устав казенного завода.** Казенный завод находится в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятель­ности в данной сфере управления. Такой орган утверждает индивиду­альный устав подведомственного казенного завода, назначает на должность его руководителя, принимает решение об осуществлении заво­дом самостоятельной хозяйственной деятельности. По этому поводу издается приказ (распоряжение), определяющий конкретные виды то­варов (работ, услуг), на производство и реализацию которых распро­страняется разрешение.

______________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 5. Ст. 393.

** Там же. 1994. № 17. Ст. 1982.

 

Типовой устав казенного завода определяет цели и предмет дея­тельности завода; имущество завода, являющееся федеральной собст­венностью; основы организации его деятельности; систему управ­ления заводом (директор, действующий на принципах единоначалия, назначаемый уполномоченным Правительством Российской Феде­рации органом, утвердившим устав завода; заместители директора, им назначаемые по согласованию с органом, утвердившим устав);

основы учета, отчетности и контроля за деятельностью казенного за­вода; процедуру ликвидации и реорганизации завода (по решению Правительства Российской Федерации).

2. Наряду с промышленными предприятиями и объединениями государственного характера (число их сейчас незначительно) типа, например, Российской государственной корпорации по производству лесобумажной продукции, действует широкая сеть акционерных об­ществ. В 1993 году Правительство Российской Федерации учредило Российское акционерное общество (РАО) «Газпром» и утвердило его устав, в котором раскрывались особенности такого рода объединений. В настоящее время действует федеральный Закон от 26 декабря 1995 года «Об акционерных обществах».*

_______________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 1.

 

Акционерное общество — коммерческая организация открытого или закрытого типа. Учредительным документом общества является его устав.

Общество подлежит государственной регистрации. К сожалению, в законе практически не определяются формы влияния государства на деятельность акционерных обществ; создается впечатление об их пол­ной автономии, что неверно. Государственный надзор за их деятель­ностью осуществляется фактически соответствующими органами исполнительной власти и их представителями по вопросам финансов, экологии и т.п., т.е. во всех случаях, когда устанавливаются правила, обязательные для всех хозяйствующих субъектов любой формы собст­венности. Не определена в законе и ответственность акционерных обществ перед государством. В этом отношении более значимы пози­ции, закрепленные в Гражданском кодексе Российской Федерации (например, ст. 51, 49, 56, 57).

О конкретных целях, задачах и предметах деятельности акцио­нерных обществ можно судить на примере РАО «Газпром». Оно обеспечивает на договорной основе снабжение потребителей Российской федерации газом, газовым конденсатом, продуктами переработки нефти; обеспечивает поставки газа за пределы России по межгосудар­ственным и межправительственным соглашениям; строит и финанси­рует газопроводы-отводы высокого давления; получает лицензии на разведку и разработку месторождений, а также на экспорт продукции; контролирует функционирование единой системы газоснабжения и т.п.

Правительство Российской Федерации оказывает определенное воздействие на АО. Так, им было принято постановление «О государ­ственной поддержке акционерного общества «Горьковский авто­мобильный завод»; для представления интересов государства по принадлежащим Российской Федерации пакетам акций в РАО «ЕЭС России» оно назначило своих представителей; им было принято специальное постановление «О мерах по обеспечению государственно­го управления закрепленной в федеральной собственности акциями РАО «ЕЭС России», в соответствии с которым была образована кол­легия представителей государства, которой предлагался круг вопросов для включения в повестку для ближайшего собрания акционеров; им принимаются решения об утверждении уставов АО (например, откры­того АО «Нефтяная компания «Роснефть» и т.п.*

_________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 176; № 15. Ст. 1804; №17. Ст. 2021.

 

3. Актуальной в последнее время стала проблема несостоятель­ности промышленных предприятий. Для решения такого рода вопро­сов образована Федеральная служба России по делам о несостоя­тельности и финансовому оздоровлению.*

_________________________

*См.: Там же. 1997. №12. Ст. 1419.

 

Основная цель данного органа — создание организационных, эко­номических и иных условий для реализации актов о несостоятель­ности в отношении государственных предприятий. Управление про­водит государственную политику, направленную на предотвращение несостоятельности промышленных (как и иных) предприятий; пред­ставляет интересы государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делам о несостоятельности; оказывает помощь предприятиям, имеющим признаки несостоятельности.

Федеральная служба выступает уполномоченным представителем собственника государственного предприятия в случаях, когда проце­дурами, применяемыми к предприятию-должнику, предусматривает­ся участие собственника такого предприятия; принимает в установ­ленных случаях решение о направлении предприятием-должником заявления в арбитражный суд о возбуждении производства по делу о несостоятельности; участвует в приватизации неплатежеспособных государственных предприятий; осуществляет руководство своими территориальными органами и т.п.

Федеральная служба вправе принимать решения о необходимости санации (то есть недопущения банкротства) предприятий; участво­вать в осуществлении контроля за использованием средств на поддер­жку предприятий; издавать обязательные для исполнения акты по вопросам, отнесенным к ее ведению и т.п.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 го­да «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятель­ности (банкротстве) предприятий»* установлено, что Федеральная служба представляет от имени государства интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности в отношении федеральных го­сударственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации. На нее также возложено рассмотрение финансового состояния предпри­ятий и принятие решения о необходимости проведения обязательной приватизации федеральных государственных предприятий, являю­щихся неплатежеспособными; принятие обязательного для предпри­ятия-должника решения о внесении им в арбитражный суд заявления о возбуждении производства по делу о несостоятельности. В случае неподачи такого заявления предприятием, Федеральная служба сама обращается в арбитражный суд с ходатайством о признании пред­приятия-должника банкротом. Кроме того, она определяет условия участия уполномоченных государственных органов и организаций в проведении санации предприятия-должника, вносит в арбитражный суд заявление об открытии конкурсного производства.

_____________________________

* Там же. 1993. № 52. Ст. 5070.

 

Территориальные органы Федеральной службы — отделения.

8.1.5. Местное самоуправление и промышленность

Промышленные предприятия могут находиться в собственности органов местного самоуправления. В соответствии с федеральным За­коном от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации»* к полномочиям органов местного самоуправления отнесено владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установление порядка управления и распоряжения ее объектами. В состав муниципальной собственности входят муниципальные предприятия. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия для осуществления хо­зяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и лик­видации. Они определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию, утвер­ждают их уставы, назначают руководителей, заслушивают их отчеты. Они также координируют деятельность предприятий, не находящихся в муниципальной собственности, по их участию в комплексном со­циально-экономическом развитии своих территорий. К их полномо­чиям также отнесено: получение от предприятий, расположенных на территории района, необходимых сведений о проектах их планов и осуществление обязательного их согласования; внесение предложений по проектам планов промышленных предприятий по вопросам, свя­занным с удовлетворением потребностей населения; рассмотрение планов размещения, развития и специализации предприятий; конт­роль за состоянием у них учета и отчетности; создание за счет име­ющихся средств промышленных предприятий смешанного типа; на­значение и освобождение руководителей муниципальных пред­приятий; подготовка предложений о приватизации муниципальных предприятий; размещение предприятий на подведомственной терри­тории; создание предприятий для осуществления хозяйственной дея­тельности; определение порядка их деятельности, утверждение их ус­тавов, заслушивание отчетов о их деятельности.

_______________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

 

 

8.2. Управление сельским хозяйством

8.2.1. Организационно-правовая система государственного управления сельским хозяйством

Сельское хозяйство (агропромышленный комплекс) призвано обеспечивать потребительский рынок продовольствием и сырьем для промышленного производства. Как отрасль экономики оно включает производство сельскохозяйственной продукции, ее заготовку (закуп­ку) , переработку.

Конституция Российской Федерации относит основные вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами — ба­зы сельскохозяйственного производства, а также соответствующее за­конодательство (например, земельное), к совместному ведению Рос­сийской Федерации и ее субъектов (ст. 72). К непосредственному ве­дению Российской Федерации отнесено установление основ федераль­ной политики и федеральных программ экономического развития страны (ст. 71).

Правительство Российской федерации решает вопросы организа­ции управления сельскохозяйственными предприятиями, отнесенны­ми к федеральной собственности, устанавливает меры материально-ресурсного стимулирования производителей зерна, определяет госу­дарственного заказчика по закупке и поставкам зерна в федеральный фонд, а также порядок выдачи и аннулирования лицензий на осущест­вление закупок, хранения, переработки зерна и торговли зерном, рас­поряжается федеральным фондом зерна и т.д.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают широкими полномочиями по управлению сельским хозяйст­вом: разрабатывают и выполняют региональные программы по повы­шению плодородия почв, руководят ветеринарной службой, ведут зе­мельный кадастр, оказывают содействие сельскохозяйственным про­изводителям и т.п.

Вместе с тем существует и специальная система органов отрасле­вого государственного управления сельским хозяйством.

8.2.2. Органы государственного управления сельским хозяйством

Центральное место в системе специальных органов исполнитель­ной власти, осуществляющих государственное управление отраслями сельскохозяйственного производства, является Министерство сель­ского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (Мин­сельхозпрод России).

 

 

Положение о Минсельхозпроде утверждено Правительством Рос­сийской Федерации 12 августа 1994 года.* Минсельхозпрод — феде­ральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в агропромышленном комп­лексе, включая рыбное хозяйство, мукомольно-крупяную, комбикор­мовую, хлебопекарную, макаронную промышленность и элеваторы.

________________________

*  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 18. Ст. 2081.

 

Он ответствен за продовольственное обеспечение страны. Мин­сельхозпрод осуществляет разработку и реализацию политики госу­дарственного регулирования сельского хозяйства, сферы переработки, производства ресурсов; развитие предпринимательства на основе сельскохозяйственной кооперации, агропромышленной интеграции; проведение аграрных и земельных преобразований; создает организа­ционно-технические и иные условия для функционирования государ­ственного, коллективного, кооперативного, акционерного, фермерско­го и мелкотоварного секторов; разработку и реализацию мероприятий по охране окружающей среды и природных ресурсов в порученных отраслях. Минсельхозпрод содействует развитию всех форм собствен­ности и хозяйствования, разрабатывает меры по приватизации и де­монополизации, по созданию организованных продовольственных оп­товых рынков; участвует в разработке и осуществлении ценового ре­гулирования в отраслях сельского хозяйства; осуществляет государст­венную поддержку сельскохозяйственных производителей и контроль за целевым использованием централизованных финансовых, кредит­ных, валютных и материальных ресурсов; осуществляет правовое ре­гулирование хозяйственной деятельности в рамках своей сферы дея­тельности.

Минсельхозпрод дает разрешения на импорт химических средств защиты растений; организует экономическое и научно-техническое сотрудничество в области сельского хозяйства и продовольствия с за­рубежными странами; размещает государственный заказ на создание и производство сельскохозяйственной техники; оказывает содействие органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в организации рационального использования земельных, лесных, вод­ных и других природных ресурсов. Министерство является специально уполномоченным государственным органом по охране и регулиро­ванию использования охотничьих животных; осуществляет государст­венное управление охотничьим хозяйством, контроль за его ведением, надзор за соблюдением правил охоты, выдает удостоверения на право охоты и разрешения (лицензии) на добычу охотничьих животных. В его компетенцию также входит обеспечение воспроизводства плодо­родия и сохранение почв; защиты растений от сорняков, вредителей и болезней; проведение карантинных мероприятий; организация семе­новодства, племенного дела, производства посадочного материала; осуществление контроля за использованием средств химизации и за­щиты растений, состоянием и использованием мелиорированных зе­мель и сельскохозяйственного водоснабжения, государственного над­зора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники; разработка и выполнение программ по защитному лесораз­ведению.

Минсельхозпрод осуществляет функции государственного заказ­чика по закупкам и поставкам продукции в продовольственные фонды для федеральных государственных нужд.

В связи с ликвидацией Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству его функции по регулированию и лицен­зированию промышленного рыболовства и рыбоводства, по установле­нию категории рыбохозяйственных водоемов, по надзору за безопас­ностью плавания судов рыбопромыслового флота, по общему руковод­ству деятельностью государственных администраций морских (реч­ных) рыбных портов и контролю за ними переданы Минсельхозпроду Российской Федерации.*

___________________________

*См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 15. Ст. 1794.

 

В рамках субъектов Российской Федерации и системы местного самоуправления функционируют территориальные сельскохозяйст­венные органы. В центральном аппарате Минсельхозпрода действуют отраслевые департаменты (например, департамент ветеринарии).

Минсельхозпрод России является специально уполномоченным органом по охране и регулированию использования животного мира. Его функции в этой сфере реализуются через Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих  ресурсов и его террито­риальные органы.*

_________________________

*  См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст.4344.

 

В целях создания условий для развития продовольственного рын­ка Правительством Российской Федерации 3 октября 1994 года была образована Федеральная продовольственная корпорация при Мин­сельхозпроде России *. Ее главные задачи: развитие и государственное регулирование продовольственного рынка в интересах товароп­роизводителей, удовлетворение спроса населения на продовольствие и промышленности на сельскохозяйственное сырье. Положение о Феде­ральной корпорации утверждено Постановлением Правительства Рос­сийской Федерации от 26 января 1995 года **, в соответствии с которым она является федеральным государственным учреждением. Корпорация выполняет функции государственного заказчика по закупкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Она приз­вана осуществлять государственную поддержку сельскохозяйствен­ных производителей, участвовать в создании и обеспечении функци­онирования оптовых продовольственных рынков, осуществлять экс­портно-импортные операции на продовольственном рынке.

___________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24. Ст. 2643.

 ** См.: Там же. 1995. № 5. Ст. 428.

 

Оптовые продовольственные рынки являются предприятиями в любых организационно-правовых формах, создаваемыми с целью пре­доставления непосредственным производителям необходимых ус­ловий для сбыта сельскохозяйственной продукции, обеспечения про­довольственными товарами предприятий торговли и общественного питания, а также сырьем пищевых и перерабатывающих пред­приятий.

Департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации образован Правительством Российской Федерации 19 ноября 1993 года.*

____________________

*  См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст.4537.

 

Он организует деятельность ветеринарной службы Российской Федерации по предупреждению болезней животных, осуществлению контроля за выпуском полноценных и безопасных в ветеринарном от­ношении продуктов животноводства и по обеспечению защиты насе­ления от болезней, общих для человека и животных.

В его систему входят научно-исследовательские ветеринарные институты, ветеринарные лаборатории, противоэпизоотические отря­ды и экспедиции, зональные управления государственного ветерина­рного надзора на государственной границе и транспорте, службы ве­теринарного контроля на предприятиях по переработке и хранению животноводческой продукции.

Департамент разрабатывает и реализует федеральные целевые программы по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных; осуществляет контроль за соблюдением органами исполнительной власти и должностными лицами, предприя­тиями, учреждениями, организациями независимо от их подчине­нности и форм собственности, общественными объединениями, граж­данами, иностранными юридическими лицами ветеринарного законо­дательства; охраняет территорию Российской Федерации от заноса за­разных болезней животных из иностранных государств; определяет перечень карантинных и особо опасных болезней; дает обязательные указания об убое или уничтожении животных в случае их заболе­вания; запрещает до проведения необходимых ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий эксплуатацию животно­водческих объектов, предприятий мясной и молочной промышлен­ности в случае выявления заразных болезней животных и т.п.

Департамент ветеринарии возглавляет начальник, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством Российской Феде­рации. Он является одновременно Главным государственным ве­теринарным инспектором России.

В составе Минсельхозпрода России создан Департамент живот-новодств и племенного дела, на который возложены функции специально уполномоченного государственного органа по управлению племенным животноводством. В субъектах Российской Федерации создаются органы по управлению племенным животноводством на со­ответствующей территории. В порученной этим органам области они осуществляют лицензирование деятельности.

8.2.3. Предприятия и организации в сельском хозяйстве

В настоящее время агропромышленный комплекс не представляет собой органически единое целое. В его составе функционирует множе­ство организационных форм коллективного и индивидуального произ­водительного труда: частично сохранились колхозы и совхозы, причем многие из них приватизированы; создаются региональные (террито­риальные ассоциации колхозов); возникают крестьянские (фермер­ские) хозяйства, арендные, акционерные и совместные сельскохозяй­ственные предприятия; имеют место многие варианты коллективного огородничества и садоводства, подсобных сельских хозяйств пред­приятий; можно обнаружить акционерные общества открытого типа, товарищества с ограниченной ответственностью и смешанные товари­щества и т.п. Не все эти организационные формы пока упорядочены должным образом.

Наиболее урегулирована сейчас организация и деятельность сель­скохозяйственных кооперативов. Это организации, создаваемые сельскохозяйственными товаропроизводителями на основе доброволь­ного членства для совместной производственной или иной хозяйствен­ной деятельности. Их организационной формой являются производст­венные или потребительские кооперативы.

Организационно-правовой статус сельскохозяйственных коопера­тивов определяется федеральным Законом от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной кооперации»*. Производственный кооператив — сельскохозяйственная артель (колхоз), рыболовецкая артель (колхоз) и кооперативное хозяйство (коопхоз).

________________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4870;

1997. №10. Ст. 1120.

 

 

 

Коопхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Главная их цель— совместная деятель­ность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции. Потребительский кооператив по сво­им формам разнообразен: перерабатывающий, сбытовой (торговый), обслуживающий, снабженческий, садоводческий, огороднический, животноводческий, кредитный, страховой и т.д. Так, перерабатываю­щий кооператив занимается переработкой сельскохозяйственной про­дукции (производство мясных, рыбных и молочных продуктов, хлебо­булочных изделий, овощных и плодово-ягодных продуктов и т.п.), сбытовой кооператив осуществляет продажу продукции, а также ее хранение, сортировку, сушку, расфасовку, транспортировку и т.п. Ко­оперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в фор­ме союзов (ассоциаций) кооперативов.

Государство стимулирует создание и поддерживает деятельность кооперативов путем выделения им средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В частности при прива­тизации государственных предприятий потребительским кооперати­вам предоставляется преимущественное право на участие в привати­зации. Кооперативы подлежат государственной регистрации (в том числе их уставы). В налоговые органы они обязаны представлять свою бухгалтерскую отчетность. Запрещено вмешательство госорганов в хозяйственную, финансовую и иную деятельность кооперативов. Воп­росы признания недействительными (полностью или частично) право­вых актов исполнительных органов, а также неправомерными дейст­вий должностных лиц, нарушающих права кооперативов, решаются судом или арбитражным судом.

В системе Минсельхозпрода России действует ряд крупных производственных объединений как, например, Российская корпора­ция по виноградарству и винодельческой промышленности, созданная в целях дальнейшего развития виноградарства и виноделия в России и совершенствования механизма управления этой отраслью. По своему типу это — акционерное общество открытого типа, включающее, в ча­стности, приватизированные предприятия по производству спиртовой, ликеро-водочной и винодельческой продукции. Контрольные пакеты их акций закрепляются в федеральной собственности. В этом же пла­не можно говорить об акционерной компании «Рязанский картофель», об акционерной водохозяйственной корпорации «Россельхозводст-рой», акционерном обществе «Росхлебпродукт» и т.п.

 

 

8.2.4. Государственный контроль в сельском хозяйстве

Речь идет о специализированных контрольных органах.

Государственная хлебная инспекция при Правительстве Российской Федерации (Росгосхлебинспекция) является федераль­ным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за качеством, сохранностью и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, семян масличных культур, сырья для комбикормового производства и комбикормов. Положение о ней ут­верждено Правительством Российской Федерации 20 января 1996 го­да*. В ее составе: федеральная лаборатория, региональные, хлебоинс-пекционные пункты в морских и речных портах, на железнодорожных пограничных станциях (территориальные подразделения).

______________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 297.

 

Росгосхлебинспекция осуществляет контроль: за качеством и сох­ранностью, рациональным использованием и безопасностью зерна и продуктов его переработки; за соблюдением норм выхода и качеством продукции, вырабатываемой из зерна федерального и региональных фондов зерна и государственного резерва; за соблюдением стандартов и технических условий на зерно и продукты его переработки; за обес­печением хлебоприемными и зерноперерабатывающими предприяти­ями надлежащего порядка размещения, переработки и реализации зерна и продуктов его переработки; за правильностью определения за­готовительными предприятиями качества зерна и расчетов за него с товаропроизводителями; за правильностью ведения учета зерна и про­дуктов его переработки; за качеством комбикормов и сырья для их производства.

Инспекция проводит лицензирование деятельности по закупке, поставке, переработке, хранению и реализации зерна и продуктов его переработки; решает спорные вопросы по качеству зерна и продуктов его переработки, используемых внутри страны и при внешнеторговых операциях; проводит обязательное государственное инспектирование качества зерна при отгрузке его и продуктов переработки, например, в районы Крайнего Севера, в Москву, для детского питания, военным и иностранным потребителям; разрабатывает и утверждает инструк­ции и другие нормативные акты, правила инспектирования; утверж­дает формы сертификатов качества.

Должностные лица инспекции вправе беспрепятственно посещать для проверки объекты независимо от форм собственности и ведомст­венной принадлежности; проводить обследования объектов; отбирать пробы зерна и продуктов его переработки; давать руководителям подконтрольных объектов предписания о направлении зерна для допол­нительных исследований, а также об устранении в назначенный срок нарушений установленных правил; запрещать реализацию зерна и продуктов его переработки, не отвечающих стандартам по качеству; запрещать или приостанавливать отгрузку зерна и продуктов его переработки, не отвечающих по качеству условиям контрактов; при­останавливать действие лицензий или аннулировать их.

Возглавляет инспекцию Главный государственный хлебный инспектор Российской Федерации.

Государственный ветеринарный надзор — система контроля за соблюдением юридическими лицами, независимо от их подчине­нности и форм собственности, а также гражданами (включая иност­ранцев) планов противоэпидемических мероприятий; ветеринарных правил при производстве, переработке, хранении и реализации про­дуктов животноводства. Положение о нем утверждено Правительст­вом Российской Федерации 19 июня 1994 года. *

________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 9. Ст. 1007

 

Функции и полномочия государственного ветеринарного надзора осуществляют: Государственная ветеринарная служба; Департамент ветеринарии Минсельхозпрода России; управления ветеринарии в субъектах Российской Федерации, районах и городах; ветеринарные врачи и т.д.

В числе методов ветеринарного надзора проверки поднадзорных объектов (например, мясокомбинатов, молокозаводов) — ветеринарно-санитарная аттестация производства, лицензирование ввоза и вы­воза возбудителей инфекционных болезней и т.п.

Должностные лица Государственной ветеринарной службы в пре­делах своих полномочий вправе: предъявлять требования о проведе­нии противоэпидемиологических и ветеринарно-санитарных меро­приятий; приостанавливать или запрещать производство и реализа­цию продуктов животноводства; налагать административные взы­скания на нарушителей ветеринарного законодательства; принимать решения об отчуждении продуктов животноводства (или их изъятии) при ликвидации очагов опасных болезней животных и т.д.

Возглавляет систему ветеринарной службы Главный государст­венный инспектор Российской Федерации — руководитель Департа­мента ветеринарии Минсельхозпрода России.

При осуществлении государственного контроля в сельском хозяй­стве соответствующие органы и должностные лица используют средст­ва, закрепленные Кодексом Российской Федерации об администра­тивных правонарушениях (например, в области государственного ветеринарного надзора, борьбы с потравами сельскохозяйственных культур).

8.2.5. Местное самоуправление и сельское хозяйство

Органы местного самоуправления предоставляют в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользо­вание, передают в собственность и сдают в аренду, изымают земель­ные участки; регистрируют право собственности на землю; планируют использование земель; организуют разработку и осуществление пла­нов земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов; взима­ют плату за землю; осуществляют государственный контроль за использованием земель; контролируют выполнение землепользовате­лями агрономических и иных обязательств и т.п.

В состав муниципальной собственности входят муниципальные земли. Органы местного самоуправления могут устанавливать ус­ловия их использования, передавать их во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам.

 

 

8.3. Управление строительством и жилищно-коммунальньным хозяйством

8.3.1. Организационно-правовая система государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством

Строительная индустрия имеет важнейшее значение для ус­пешного решения федеральных программ производственного, транс­портного, жилищного и коммунального развития. Здесь теснейшим образом переплетаются федеральные интересы с интересами субъек­тов Российской Федерации, а также с интересами местного самоуп­равления. Разграничение компетенции между органами исполнитель­ной власти, их представляющих, находится в зависимости от, с одной стороны, разграничения государственной собственности, что Консти­туцией Российской Федерации отнесено к совместному ведению Рос­сии и ее субъектов, а также, с другой стороны, от закрепления за орга­нами местного самоуправления и муниципальной собственности соот­ветствующих объектов строительного комплекса и жилишно-коммунального хозяйства.

Соответственно федеральный центр организует проведение ре­форм в жилищно-коммунальном хозяйстве, ведает вопросами жилищ­ной и строительной политики, демонополизации и развития конку­ренции, обеспечения потребностей хозяйства и населения в топливе.

В настоящее время государственное управление строительным комплексом и жилищно-коммунальным хозяйством на федеральном уровне осуществляется в рамках единой отраслевой системы с преоб­ладанием в ее организационно-правовом статусе координационных, разрешительных и контрольных (надзорных) функций и полномочий. При этом необходимо учитывать, что строительство в управленческом смысле не сосредоточено в руках единого субъекта исполнительной власти, поскольку все органы государственного управления межотрас­левой и отраслевой компетенции ведут в значительном объеме строительные работы. Существенное значение имеет и тот факт, что жилищно-коммунальное хозяйство преимущественно находится в ру­ках местных звеньев системы исполнительной власти.

В области строительства ряд важнейших организационно-право­вых аспектов отражен в законодательных актах, в числе которых можно назвать Закон Российской Федерации «Об основах градостро­ительства в Российской Федерации» и федеральный Закон от 17 нояб­ря 1995 года «Об архитектурной деятельности в Российской Феде­рации»*. Для управления жилищным хозяйством значение имеет Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (1993 г.), а также Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года «О реформе жилищно-коммунального хозяйст­ва в Российской Федерации»**.

_________________________

*  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4473.

 

 

**  См.: Там же. 1997. №18. Ст. 2131.

8.3.2. Органы государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством

В настоящее время специализированным органом государствен­ного управления в данной сфере является Государственный комитет по жилищной и строительной политике Российской Федерации. Он действует на основе положения о нем, утвержденного Правительством Российской Федерации.*

________________

*См.: Там же. 1994. № 27. Ст. 284.

 

Госкомитет — федеральный орган исполнительной власти, обес­печивающий проведение государственной политики в области строи­тельства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунально­го хозяйства во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В его ведении находятся подведомственные ему государственные (казен­ные) предприятия и организации строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

Госкомитет обеспечивает реализацию государственной политики в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищ­но-коммунального хозяйства; координирует по этим вопросам дея­тельность органов управления субъектов Российской Федерации; раз­рабатывает нормы, правила, стандарты в области эксплуатации, ка­питального ремонта и реконструкции объектов жилищно-коммуналь­ного хозяйства; участвует в реализации федеральной жилищной политики; контролирует соблюдение на территории Российской Феде­рации утвержденных норм и стандартов; подготавливает предложения по приватизации предприятий и организаций подведомственной сферы, утверждает уставы федеральных государственных предприя­тий и организаций строительства, промышленности, строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в его ведении; осуществляет лицензирование в области производства строи­тельных материалов и архитектурной деятельности; осуществляет го­сударственный архитектурно-строительный надзор за качеством стро­ительства, а также государственный контроль за соблюдением правил планировки и застройки городов, за соблюдением жилищного законо­дательства и сохранностью жилищного фонда и т.д.

 

 

Госкомитет вправе: издавать нормативные документы по вопро­сам своей компетенции; проводить инспекционный надзор за качест­вом строительства, соответствием стандартам и нормам строительной продукции в организациях и на предприятиях независимо от их орга­низационно-правовых форм; приостанавливать строительство, прием­ку в эксплуатацию построенных объектов и выпуск строительных ма­териалов при выявлении нарушений обязательных нормативных требований; применять установленные законодательством санкции; в рамках своей компетенции осуществлять госземконтроль, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда в Российской Фе­дерации.

На Госкомитет возложены государственное регулирование и меж­отраслевая координация по вопросам жилищного фонда, тепло- и электроснабжения, водообеспечения, инженерной защиты и благоуст­ройства, дорожно-мостового хозяйства городов и других населенных пунктов, сбора и переработки твердых бытовых отходов, банно-прачечного и гостиничного хозяйства, ритуального обслуживания населения. Минстрой координирует деятельность органов муниципального хозяйства субъектов Российской Федерации, а также субъектов хозяйствования, обеспечивающих функционирование систем жизнеобеспе­чения населения; осуществляет государственную поддержку органов местного самоуправления с учетом региональных особенностей; обес­печивает приватизацию объектов жилищно-коммунального хозяйст­ва. Он разрабатывает проекты государственных программ комплекс­ного развития жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивает раз­работку и утверждение нормативных и методических документов по вопросам использования и сохранения жилых и нежилых зданий и контролирует их исполнение, участвует в рассмотрении генеральных планов городов, типовых проектов жилых домов, осуществляет лицензирование в жилищно-коммунальном хозяйстве.

8.3.3. Государственный контроль в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве

Государственная жилищная инспекция Российской Федерации

действует на основе Положения о ней, утвержденного Правительст­вом Российской Федерации 26 сентября 1994 года *. Она состоит из Главной государственной инспекции Государственного комитета по жилищной и строительной политике и государственных инспекций субъектов Российской Федерации.

______________________

*  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 23. Ст. 2566.

 

Инспекция организует работу по контролю за использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда. Контроль осуществляется за использованием жилищного фонда и придомовых территорий; техническим состоянием жилищного фонда, своевременным прове­дением работ по его ремонту, санитарным состоянием помещений жи­лищного фонда, подготовкой жилищного фонда к сезонной эксплуа­тации, рациональным использованием в жилищном фонде топливно-энергетических ресурсов и воды, соблюдением режима обеспечения населения коммунальными услугами.

Органы инспекции вправе: проводить инспекционные обследова­ния и проверки подконтрольных объектов; давать предписания собст­венникам, владельцам и пользователям жилищного фонда об устра­нении выявленных нарушений; давать представления об аннулирова­нии или приостановлении действия лицензий на осуществление дея­тельности, содержащей грубые нарушения жилищного законода­тельства; выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания; вносить предложения о привлечении виновных к ответ­ственности за административные правонарушения.

В порядке контроля применяются также меры административной ответственности, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (например, ст. 141—142).

Контроль за соблюдением градостроительного законодательства, государственных стандартов в области проектирования и строительст­ва, строительных норм и правил осуществляется Инспекцией государ­ственного архитектурного надзора. Общее руководство осуществ­лением контроля и надзор в этой области — функция федерального органа архитектуры и градостроительства и соответствующих органов субъектов Российской Федерации. Возглавляют их главные архитек­торы. Контроль осуществляется при выдаче разрешения на строитель­ство, а также при лицензировании архитектурной деятельности *.

____________________

*См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4473.

 

8.3.4. Местное самоуправление, строительство и жилищно-коммуиальное хозяйство

Органы местного самоуправления проводят в этой области объем­ную работу. Они организуют эксплуатацию муниципального жи­лищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, рас­пределяют муниципальный жилищный фонд, ведут учет нужда­ющихся в улучшении жилищных условий, предоставляют жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают воп­росы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, выдают ордера на заселение жилой пло­щади; осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства и бытового обс­луживания, обеспечивают коммунальное обслуживание населения, принимают меры по обеспечению населения топливом, организуют благоустройство населенных пунктов, устанавливают удобный для на­селения режим работы предприятий коммунального хозяйства и быто­вого обслуживания. Они тоже организуют подготовку генеральных планов и проектов планировки населенных пунктов, районов и микро­районов, пригородных зон, контролируют соблюдение утвержденных проектов строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

К их ведению относится содержание и использование муни­ципального жилищного фонда и нежилых помещений; регулирование планировки и застройки своих территорий; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, со­держание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водо­снабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; благоустройство и озеленение своих территорий; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоро­нения.

 

 

8.4. Управление коммуникациями

8.4.1. Организационно-правовая система государственного управления коммуникациями

В данном случае имеется в виду организация государственного управления транспортно-дорожным комплексом и связью.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что в ве­дении Российской Федерации находятся федеральный транспорт, пути сообщения, связь (ст. 71). Соответственно главную роль в уп­равлении этими объектами играют федеральные органы исполнитель­ной власти.

Так, Правительство Российской Федерации решает вопросы организации управления предприятиями транспорта и связи; разра­батывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проекты федеральных законов по вопросам федерального транспорта, путей сообщения и связи.

В настоящее время государственное управление коммуникация­ми федерального значения осуществляется по следующим основным направлениям, которым соответствуют федеральные органы исполни­тельной власти отраслевого либо комплексного характера: Министер­ство путей сообщения Российской Федерации; Министерство транс­порта Российской Федерации; Федеральная авиационная служба Рос­сии; Федеральная дорожная служба России; Государственный коми тет Российской Федерации по связи и информатизации.

При осуществлении возложенных на них функций и полномочии данные органы взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, совместно с ними проводят государственную политику в области транспорта, дорожного хозяйства и связи. В соответствии с действующим законодательством органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации организую транспортное обслуживание населения, контролируют его состояние, обеспечивают развитие на своей территории автомобильных дорог общего пользования, организуют работы по развитию телефонной связи и т.п.

8.4.2. Органы государственного управления транспортно-дорожным комплексом

Федеральный Закон* от 25 августа 1995 года «О федеральном железнодорожном транспорте» характеризует его в качестве основы транспортной системы Российской Федерации, одного из видов транс­порта общего пользования, представляющего единый производствен­но-технический комплекс, обеспечивающий во внутреннем и между­народном железнодорожном сообщениях потребности населения в пе­ревозках и услугах, жизнедеятельность всех отраслей экономики. Управление перевозочным процессом на железнодорожном транспор­те осуществляется централизованно и относится к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

_________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3505.

 

Таковым является Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России). Оно осуществляет проведение государст­венной политики в сфере железнодорожного транспорта, а также регулирование хозяйственной деятельности железных дорог, других предприятий и учреждений федерального железнодорожного транс­порта в области организации и обеспечения перевозочного процесса. Положение о нем утверждено Правительством Российской Федера­ции 18 июля 1996 года.*

В систему МПС входят: железные дороги; отделения железных дорог; их линейные предприятия; промышленные, строительные, торговые и снабженческие предприятия; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, проектно-изыскательские организации и предприятия, обеспечивающие деятельность и развитие железнодо­рожного транспорта.

________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 31. Ст. 3746.

 

 

 

МПС России устанавливает границы железных дорог и их отде­лений; утверждает их уставы; по согласованию с органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации закрывает железно­дорожные линии; создает, реорганизует и ликвидирует предприятия федерального железнодорожного транспорта (кроме железных до­рог); вносит в Правительство Российской Федерации предложения по созданию, реорганизации и ликвидации железных дорог.

По вопросам, затрагивающим интересы других видов транспорта, МПС координирует свою деятельность с Минтрансом России.

Основные задачи МПС России: обеспечение устойчивой и безо­пасной работы железнодорожного транспорта, создание многопро­фильной сферы услуг, предоставляемых подведомственными транс­портными предприятиями; разработка стандартов и норм, определя­ющих порядок функционирования железнодорожного транспорта.

Исключительной компетенцией МПС является руководство же­лезными дорогами, объединениями и предприятиями федерального железнодорожного транспорта в области перевозочного процесса.

МПС организует оперативное управление этим процессом, разраба­тывает и утверждает графики движения по сети железных дорог , нормативы использования вагонов и контейнеров, нормативные доку­менты по технической эксплуатации железных дорог и условиям перевозок.

На МПС возлагается контроль за состоянием безопасности движения поездов, сохранностью перевозимых грузов; разработка и утверждение обязательных для всех предприятий, организаций и граждан нормативных актов по вопросам правил и условий перево­зок, пользования средствами железнодорожного транспорта, безопас­ности движения, охраны порядка, пожарной безопасности и санитар­ных правил на железнодорожном транспорте.

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся федеральные объекты морского и речно­го транспорта. Соответственно в его структуре функционируют от­раслевые службы морского и речного флота.

Руководители названных служб являются по должности первыми заместителями Министра транспорта Российской Федерации.

Минтранс действует на основе положения, утвержденного Пре­зидентом Российской Федерации 15 марта 1996 года. Его основные задачи связаны с формированием и реализацией единой государст­венной транспортной политики в подведомственных отраслях, осуще­ствлением государственного управления и регулирования указан­ными транспортными отраслями (специальные исполнительные, раз­решительные, контрольные и надзорные функции).

Минтранс разрабатывает межотраслевые научно-технические программы, координирует взаимодействие видов транспорта в транс­портных узлах, контролирует целевое использование государствен­ной поддержки подведомственных транспортных отраслей, а также выполнение мероприятий по предупреждению и ликвидации пос­ледствий чрезвычайных ситуаций на морском и речном транспорте, согласовывает с МПС Российской Федерации правила перевозки пас­сажиров и грузов железнодорожным транспортом и т.д.

Минтранс участвует в процессе приватизации средств морского и речного транспорта, выдает лицензии на осуществление перевозоч­ной и транспортно-экспедиционной деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Пассажирский городской и междугородный автомобильный транспорт, а также электротранспорт (трамваи, троллейбусы и т.д.) на­ходятся в ведении органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации. Минтранс России разрабатывает положение о ли­цензировании пассажирских перевозок автомобильным транспортом и представляет его на утверждение Правительства Российской Феде­рации.

В составе Минтранса образован Департамент российской тран­спортной инспекции, возглавляемый Главным транспортным инспектором Российской Федерации.

Для системы управления водными видами транспорта характер­но следующее.

Государственные предприятия водных путей и судоходных кана­лов системы Минтранса России преобразованы Правительством Рос­сийской Федерации в государственные бассейновые управления вод­ных путей и судоходства этого министерства. Их функции: эксплуа­тация и развитие водных путей и судоходных гидротехнических соо­ружений, государственное регулирование деятельности хозяйствую­щих субъектов речного транспорта всех форм собственности, конт­роль за обеспечением безопасности судоходства, надзор за техничес­ким состоянием объектов речного транспорта, находящихся в феде­ральной собственности.*

_______________________

*См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 2019.

 

Оперативным звеном системы управления водным транспортом являются морские и речные пароходства, а также морские и речные порты. Например, в функции администрации морских торговых пор­тов входит: обеспечение государственного регулирования деятель­ности морских портов, а также безопасности мореплавания и порядка в портах; осуществление надзора за соблюдением законов, правил и международных договоров Российской федерации по торговому море­плаванию и за технической эксплуатацией закрепленных портовых сооружений и объектов.* С аналогичными функциями действует го­сударственная администрация морских рыбных портов.

 __________________

*См.: Там же. 1994, № 3. Ст. 238

 

Федеральная авиационная служба России осуществляет специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регу­лирующие) функции в гражданской авиации и организации воздуш­ного движения. Положение о ней принято 13 августа 1996 года Правительством Российской Федерации.*

_____________________

*См.: Там же. 1996. № 37. Ст. 4288

 

Отрасль гражданской авиации образуют предприятия, учреж­дения и организации независимо от форм собственности, юриди­ческие и физические лица, осуществляющие, обеспечивающие или обслуживающие процесс перевозки пассажиров и грузов, выполнение авиационных работ коммерческой гражданской авиацией и ее использование без взимания платы, а также организацию воздушного движения.

 

 

Служба контролирует соблюдение законодательства о деятель­ности гражданской авиации, осуществляет государственный надзор за обеспечением безопасности полетов, проводит лицензирование де­ятельности гражданской авиации, сертификацию авиационных пред­приятий и индивидуальных предпринимателей в сфере воздушных перевозок, координирует деятельность гражданской авиации с дея­тельностью других видов транспорта, утверждает федеральные авиа­ционные правила, нормы и стандарты, руководит своими региональ­ными управлениями и т.п.

Правительством Российской Федерации утверждено «Временное положение об авиации общего назначения Российской Федерации»* в соответствии с которым авиация общего назначения — это граждан­ская авиация, используемая не за плату, а также авиация, выполня­ющая мобилизационно-оборонные задачи. Она состоит из деловой (перевозка грузов и пассажиров) и любительской (спортивные, учеб­ные цели, авиатуризм, авиареклама).

______________

*   См.: Там же. №37. Ст. 4289.

 

Федеральная авиационная служба России обеспечивает регистра­цию воздушных судов, аэродромов авиации общего назначения, кон­тролирует использование ею воздушного пространства, осуществляет государственное регулирование субъектов авиации общего назначе­ния через обязательную сертификацию и регистрацию этих субъек­тов, осуществляет аэронавигационное и штурманское обеспечение полетов воздушных судов и т.д.

Для управления гражданской авиацией важное значение имеет ряд правительственных нормативных актов. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 года «О сис­теме управления воздушным движением Российской Федерации» бы­ло утверждено Положение о Единой системе управления воздушным движением, а также Положение о Межведомственной комиссии по использованию воздушного транспорта и управлению воздушным пространством. Эти документы направлены на обеспечение без­опасности и упорядочение использования воздушного пространства, а также интересов экономики и обороны страны на основе сотрудниче­ства военных и гражданских органов управления воздушным движе­нием. Вся система этого движения координируется авиационной службой России.

Федеральная дорожная служба России образована в соот­ветствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 1997 года «О дорожной реформе».*

________________

* См.: Там же. 1997. №17. Ст. 1975.

 

 

 

Служба осуществляет исполнительные, разрешительные и конт­рольные функции в области дорожного хозяйства, в том числе опе­ративное управление средствами Федерального дорожного фонда Рос­сийской Федерации, региональными автомобильными дорогами и имуществом, обеспечивающим их функционирование, проведение единой политики в дорожном хозяйстве. Образован Межведомствен­ный наблюдательный совет, обеспечивающий координацию деятель­ности в области дорожного хозяйства с участием представителей ор­ганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К ве­дению службы относится разработка программ и проектов развития автомобильных дорог, обеспечение эксплуатации федеральных дорог, организация общественных работ как средства обеспечения занятости населения, осуществление государственного надзора и контроля за безопасностью дорожного движения, правил, стандартов и техничес­ких норм в дорожном хозяйстве.

8.4.3. Органы государственного управления связью

Центральным звеном системы государственного управления в этой сфере является Государственный комитет Российской Федера­ции по связи и информатизации. Свою деятельность он строит, ру­ководствуясь федеральным Законом от 16 февраля 1995 года «О свя­зи», а также федеральным Законом от 25 января 19.95 года «Об ин­формации, информатизации и защите информации».* В последнем случае Комитет осуществляет государственное регулирование, меж­отраслевую координацию и несет ответственность за разработку и проведение государственной политики в сфере информатизации об­щества. Он также регулирует взаимодействие информационных, ин­формационно-вычислительных и автоматизированных систем.

___________________________

*См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 600, 609

 

Основные задачи Комитета связаны с государственным регулиро­ванием деятельности в области связи. При этом к федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической связи на территории Российской Федерации (за исключением внутрипроизводственных и технологических сетей связи). Комитет несет ответственность за об­щее регулирование связи в стране. Его нормативные акты по вопро­сам регулирования управления сетями связи, а также технической эксплуатации средств связи являются обязательными для всех физи­ческих и юридических лиц, предоставляющих услуги связи или поль­зующихся ими, независимо от их местонахождения и форм собственности.

Сеть связи Российской Федерации взаимоувязана и представляет собой комплекс технологически сопряженных сетей связи общего пользования и ведомственных сетей электросвязи, обеспеченный об­щим централизованным управлением, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности. Комитет обеспечивает эту цен­трализацию, реализуя федеральные и региональные программы, про­водя мероприятия по повышению надежности взаимоувязанной сети связи и развитию всех видов сетей связи.

Комитет разрабатывает предложения по государственной поли­тике в области связи и обеспечивает ее реализацию; осуществляет межотраслевую координацию функционирования и развития элект­росвязи, организует и обеспечивает государственный надзор и конт­роль за деятельностью в области связи; разрабатывает проекты прог­рамм развития в области связи и обеспечивает их реализацию. Он выдает, изменяет условия или продлевает сроки действия лицензий на право деятельности в области связи, а также прекращает действие лицензий; участвует в проведении сертификации средств связи (про­верка на их соответствие установленным стандартам).

Важное значение для организации управления в области связи имеет федеральный Закон Российской Федерации от 9 августа 1995 года «О почтовой связи».* В соответствии с ним действуют: почтовая связь общего пользования, специальная почтовая связь, федеральная фельдъегерская связь.

В настоящее время реализация государственной политики в области почтовой связи и осуществление общего регулирования в этой области возложены на Государственный комитет Российской Федерации по связи и информатизации.

______________

*  См.: Там же. 1995. № 43. Ст. 4035.

 

Комитет обеспечивает наиболее полное удовлетворение потреб­ностей граждан, органов государственной власти, местного самоуп­равления, юридических лиц в услугах почтовой связи; осуществляет управление деятельностью государственных предприятий и учреж­дений почтовой связи (территориальные организации в субъектах Российской Федерации, специализированные организации по пере­возке почты и др., подразделения службы почтовой безопасности, почтамты, узлы почтовой связи).

Комитет координирует работу подведомственных организаций в области приема, перевозки и выдачи посылок, почтовых контейне­ров; распространения печатных изданий; доставки и выплаты пен­сий, пособий; предоставления телефонных переговоров и услуг; прие­ма платы за коммунальные услуги. В его функции входит также ор­ганизация издания и распространения государственных знаков поч­товой оплаты; осуществление международного сотрудничества в области почтовой связи; организация контроля за оперативно-хозяйственной деятельностью организаций почтовой связи.

В составе Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации находится Государственная фельдъегерская служба.

Государственная фельдъегерская служба. Она осуществляет ру­ководство деятельностью по обеспечению сохранности и оперативной доставки документов особой важности, секретной корреспонденции.* Комитету переданы также функции ранее действовавшего при Президенте Российской Федерации Комитета по политике инфор­матизации.

__________________

*  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3382.

 

При Президенте Российской Федерации действует Федеральное агентство правительственной связи и информации.

8.4.4. Государственный контроль на транспорте и связи

На автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве значи­тельный объем контрольно-надзорных функций и полномочий осуще­ствляется органами и подразделениями Государственной авто­мобильной инспекции (ГАИ) МВД России.

Государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники (Гостехнадзор) в дорожно-строительном и агропромышленном комплексах возложен на Минсельхозпром России, в структуре которого имеется Главная государственная инс­пекция по надзору (Гостехнадзор), имеющая свои территориальные инспекции в субъектах Российской Федерации и в системе местного самоуправления.*

______________________

*См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст.4943.

 

Контрольные функции возлагаются также на полномочные орга­ны и должностных лиц железнодорожного (например, контролеры-ревизоры пассажирских поездов, метрополитена), морского (напри­мер, капитаны портов), речного (например, капитан портового над­зора), воздушного (например, начальник аэропорта), пассажирского городского и междугородного автомобильного транспорта и электро­транспорта (например, билетные контролеры).

На водном транспорте, кроме того, действует специальный над­зорный орган: Российский речной регистр при Минтрансе Рос­сийской Федерации, осуществляющий технический надзор за судами внутреннего и смешанного (река-море) плавания.

Применительно к наземным видам транспорта в качестве над­зорного органа функционирует Российская транспортная инспекция Минтранса Российской Федерации, имеющая свои территориальные отделения. Она осуществляет лицензирование перевозочной деятельности, работ по ремонту и воздушному обслуживанию транспортных средств.

На воздушном транспорте государственный надзор за обеспе­чением безопасности полетов возложен на региональные управления Федеральной авиационной службы России, а также на органы Еди­ной системы управления воздушным движением.

Все названные контрольно-надзорные звенья используют в отно­шении нарушителей соответствующих правил меры, предусмотрен­ные Кодексом Российской Федерации об административных правона­рушениях либо специальными ведомственными правилами.

Служба государственного надзора за связью в Российской Фе­дерации — единая система органов Государственного комитета Рос­сийской Федерации по связи и информатизации, осуществляющих контроль за состоянием сетей и средств электрической и почтовой связи, за предоставлением потребителям услуг связи только по ли­цензиям. В ее составе — Главное управление государственного надзо­ра за связью и подчиненные ему региональные управления и отделе­ния. Надзор осуществляется государственными инспекторами.

Объектами надзора являются предприятия, учреждения и орга­низации независимо от форм собственности и ведомственной принад­лежности.

Служба осуществляет надзор за соответствием предоставления услуг связи установленным нормам и дает предписания об устране­нии их нарушений; надзор за соблюдением юридическими и физи­ческими лицами правил устройства сетей и сооружений связи, ус­ловий выданных лицензий; контроль за использованием радиоэлект­ронных средств; вводит при необходимости временные запреты на использование радиоэлектронных средств гражданского назначения.

Государственные инспекторы вправе давать обязательные пред­писания о ликвидации нарушений правил технической эксплуатации средств связи, требовать немедленного отключения излучающих радиоэлектронных средств, работающих без разрешения, вносить предложения о приостановлении или прекращении деятельности по связи, не имеющей лицензий, применять штрафные санкции. Органы службы могут аннулировать или приостановить действие разрешений (свидетельств) на приобретение, сооружение, эксплуатацию и ввоз импортных радиоэлектронных средств. Они регистрируют, конт­ролируют и инспектируют сети электрической и почтовой связи.*

_____________________

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст. 4533; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 13, ст. 1345; 1996, №33, ст. 3964.

 

Надзорные функции осуществляются Федеральными службами по регулированию естественных монополий на транспорте и в области связи.

8.4.5. Местное самоуправление и коммуникации

Основное внимание органов местного самоуправления, естест­венно, уделяется вопросам организации работы городского и прочего транспорта и соответствующих видов связи. Так, они руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляют контроль за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих насе­ление города, утверждают маршруты и графики движения местного транспорта; обеспечивают учет автомобилей и других видов механи­ческих транспортных средств; контролируют обслуживание пасса­жиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах; организуют работу предприятий связи и дорожного хозяйства; организуют транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи. К их ведению относится муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.

 

 

8.5. Управление использованием и охраной природных ресурсов

8.5.1. Организационно-правовая система государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов (ст. 9).

Следует различать использование и охрану природных ресурсов.

При их использовании достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка и т.п.). Цель охраны — предотв­ратить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной дея­тельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от за­грязнения, порчи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны и взаимообусловлены, так как рациональное исполь­зование природных ресурсов предполагает бережное к ним отно­шение, недопущение необратимых для них последствий, то есть их охрану.

К ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и федеральных программ экологического раз­вития России, а к совместному ведению Российской федерации и ее субъектов — вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользо­вание; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безо­пасности; особо охраняемые природные территории; земельное, вод­ное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей природной среды (ст. 71 — 72 Конституции Российской Федерации).

Основным законодательным актом в данной области является За­кон РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природ­ной среды».* Вместе с тем отдельные аспекты природопользования к природоохранной деятельности находят свое выражение в отраслевом законодательстве (земельном, водном, лесном, о недрах, животное мире и т.п.).

_____________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.

 

Правительство Российской Федерации координирует работу органов государственного управления по совместному природопользо­ванию, проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения.

Значительна компетенция органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации: утверждение территориальных эко­логических программ, учет и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование и т.д.

Вместе с тем, как на федеральном уровне, так и в рамках субъек­тов Российской Федерации формируется система исполнительных органов, специально уполномоченных на осуществление управленче­ской деятельности в области природопользования и охраны природ­ных ресурсов.

8.5.2. Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

В настоящее время существуют две ведущие организационно-правовые формы государственного управления в этой области: систе­ма управления природными ресурсами и система управления их охраной.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государст­венную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Оно является государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, а также в об­ласти охраны окружающей природной среды. Свои полномочия Ми­нистерство осуществляет непосредственно или через свои территори­альные органы (включая бассейновые). Положение о Министерстве природных ресурсов утверждено Правительством Российской Феде­рации 17 мая 1997 года.

Министерство природных ресурсов обеспечивает государственную систему лицензирования, пользования недрами и осуществляет ли­цензирование водопользования; организует государственное геологи­ческое изучение недр территории и континентального шельфа Рос­сийской Федерации; обеспечивает воспроизводство минерально-сырь­евой базы, рациональное использование и охрану недр; обеспечивает потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах; организует эксплуатацию и строительство водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения; организует осуществление противопаводковых мероприятий и ликвидацию пос­ледствий вредного вредного воздействия вод, контролирует целевое использование государственных средств в подведомственной сфере.

 

 

Министерство также организует составление и ведение государ­ственного кадастра месторождений полезных ископаемых; выступает государственным заказчиком на проведение строительных работ в об­ласти водного хозяйства; организует межрегиональное распределение и перераспределение водных ресурсов, находящихся в федеральной собственности, разрабатывает и осуществляет мероприятия по вос­становлению водных объектов, установлению водоохранных зон и соблюдению режима хозяйственной деятельности в них; устанав­ливает режимы наполнения и сработки водохранилищ, утверждает правила использования водных ресурсов водохранилищ; устанав­ливает лимиты водопотребления и водоотведения и т.д. Многие свои полномочия Министерство природных ресурсов реализует совместно с Госкомэкологаей, другими федеральными органами исполнитель­ной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Министерство сочетает функции управления природными ресурсами с функциями по их охране. Основным объек­том управления являются государственные фонды недр и вод. Соот­ветственно сейчас Министерство выполняет функции упраздненных комитетов по геологии и использованию недр и по водному хозяйству.

Министерство уполномочено: давать обязательные для исполне­ния предписания об устранении нарушений установленного режима пользования водными объектами и недрами; прекращать, приоста­навливать или ограничивать пользование участками недр и водными объектами.

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология России) осуществляет межот­раслевую координацию и функциональное регулирование в сфере ох­раны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, а также государственный экологический контроль и экологическую Экспертизу. Действует на основе положения о нем, утвержденного Правительством Российской Федерации 26 мая 1997 года.

Госкомэкология осуществляет государственную политику, госу­дарственное управление и контроль в порученной сфере непосредст­венно, а также через свои территориальные органы и специализиро­ванные инспекции.

В его компетенции регулирование природопользования в целях охраны окружающей среды; формирование системы особо охраняе­мых природных территорий, управление подведомственными объек­тами природно-заповедного фонда и ведение Красной книги Россий­ской федерации. Кроме того, оно ведет учет объектов, загрязняющих природную среду; составляет перечень опасных отходов и ведет их учет, а также учет мест их захоронения; организует и проводит обя­зательную сертификацию на соответствие экологическим требо­ваниям; согласовывает или утверждает нормативные правовые акты и инструктивно-методические документы по проведению экологичес­кой паспортизации производств, хозяйственных и иных объектов и территорий; координирует деятельность федеральных органов испол­нительной власти и их территориальных органов по вопросам лицен­зирования в области охраны окружающей среды и т.п.

Госкомэкология утверждает инструктивные и нормативно-техни­ческие правила в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности.

Госкомэкология выдает (аннулирует) лицензии и разрешения на: утилизацию, складирование, захоронение, уничтожение промыш­ленных и иных отходов, материалов и веществ; осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения; выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду; добывание, сбор, продажу, скупку, хранение, вывоз за грани­цу и ввоз в страну биологических коллекций и объектов; регистра­цию питомников по разведению редких и исчезающих видов живот­ных и растений. Он согласовывает нормативы и правила использо­вания отдельных видов природных ресурсов, лимиты (квоты) на их изъятие; участвует в ведении кадастров природных ресурсов; обес­печивает охрану морской среды, соблюдение норм экологической без­опасности во внутренних морских и территориальных водах и т.д.

К полномочиям Госкомэкологии и его территориальных органов относятся: беспрепятственное посещение с целью проверки соблюде­ния природоохранного законодательства объектов независимо от ве­домственной принадлежности и формы собственности; дача обяза­тельных предписаний об устранении обнаруженных нарушений; ог­раничение или приостановление хозяйственной или иной деятельнос­ти; аннулирование лицензий; запрещение ввода в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с на­рушением экологических норм и заключений экологической экспер­тизы; остановка и осмотр плавучих средств для проверки соблюдения экологических правил, а при нарушении последних — их задержание до решения вопроса о возмещении причиненного окружающей среде вреда; проверка транспортных средств и запрещение их эксплуата­ции при нарушении экологических норм; запрещение ввоза в страну, а также транзита экологически опасных грузов, осуществляемых с нарушением экологических норм.

Решения Госкомэкологии и его территориальных органов обяза­тельны для органов исполнительной власти, юридических и физи­ческих лиц.

Установлено, что должностные лица Комитета, территориальных органов и подведомственных организаций имеют право при исполне­нии служебных обязанностей хранить, носить и применять служеб­ное оружие и специальные средства.

Следует однако учитывать, что создание на базе бывшего Ми­нистерства охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды России) двух новых федеральных органов исполнительной власти не повлекло за собой четкого разграничения их компетенции. Дело в том, что Министерство природных ресурсов и Госкомэкология фактически имеют общий предмет — охрану окружающей природ­ной среды. Кроме того, сохранена система иных федеральных органов исполнительной власти, реализующих свою компетенцию в данной сфере.

Наиболее значительна в этом смысле деятельность Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз), которая осуществля­ет государственное регулирование и государственный контроль в об­ласти использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. По­ложение о Рослесхозе утверждено Правительством Российской Феде­рации 5 июля 1994 года.* Он разрабатывай основные направления государственной политики в порученной сфере деятельности; обеспе­чивает непрерывное и неистощительное лесопользование, сохранение защитных, водоохранных, оздоровительных полезных функций леса;

_____________________

*См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 12. Ст. 1390.

 

обеспечивает соблюдение всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лесным фон­дом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства и охраны лесов; соблюдает федеральные интересы при регулировании лесопользования; организует государственную лесную охрану Российской Федерации; осуществляет государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; орга­низует лесовосстановительные и гидролесомелиоративные работы;

осуществляет государственный контроль за состоянием, использова­нием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; организует лесо­восстановительные и гидролесомелиоративные работы; осуществляет охрану лесов от незаконных порубок, защиту их от болезней и вре­дителей; обеспечивает учет лесного фонда; утверждает в установлен­ном порядке расчетные лесосеки для заготовки древесины; осуществ­ляет управление федеральными национальными природными парка­ми; организует егерскую службу и ведение охотничьего хозяйства и т.д.

Рослесхоз вправе давать обязательные к исполнению указания и предписания предприятиям, учреждениям и организациям, гражда­нам, ведущим работы в лесу, по устранению нарушений лесного законодательства, правил и норм лесопользования; в установленном (порядке рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания на нарушителей лесного за­конодательства; принимать решения о приостановлении, ограниче­нии, прекращении деятельности предприятий при нарушении ими лесного законодательства.

В систему Рослесхоза входят подведомственные ему органы уп­равления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации и местные подразделения — лесхозы, лесничества.

Государственный комитет Российской Федерации по земель­ным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) осуществляет госу­дарственное регулирование и межотраслевую координацию по вопро­сам отношений и использования земельных ресурсов. Аналогичные комитеты образованы в системе органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации.

Роскомзем осуществляет государственную политику в области рационального использования и охраны земель, сохранения и восп­роизводства плодородия почв, улучшения природной среды; органи­зует работы по приватизации земель; осуществляет государственный контроль за использованием и охраной земель; ведет государствен­ный земельный кадастр и мониторинг земель; организует и проводит работы по землеустройству.

Роскомзем разрабатывает государственные программы рацио­нального использования и охраны земель; контролирует использова­ние средств, выделяемых на проведение работ по землеустройству; организует межевание земель; проводит государственную землеуст­роительную экспертизу; издает инструкции и указания по вопросам, связанным с государственным регулированием земельных отноше­ний; проверяет соблюдение предприятиями, учреждениями, органи­зациями и гражданами требований земельного законодательства по использованию и охране земель.*

_________________

*  См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 6. Ст.488.

 

При характеристике системы государственного управления в об­ласти использования и охраны природных ресурсов необходимо обра­тить внимание на особый режим, установленный для Национальных природных парков (НПП РФ). Это — природоохранительные учреж­дения, территория (акватория) которых включает природные комп­лексы и объекты особой экологической и иной ценности, предназна­ченные для использования в природоохранных, научных и культур­ных целях. Создаются они Правительством Российской Федерации по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или специально уполномоченных на то государственных органов. На прилегающих к НПП участках суши и водного простран­ства могут создаваться охранные зоны.

Управление НПП осуществляется органами, определяемыми Правительством Российской Федерации. В частности, объектами при-родно-заповедного фонда управляет Госкомэкология России. Будучи объектами исключительно федеральной собственности, они находятся в ведении указанных органов, назначающих их директоров.

На территории НПП запрещается всякая деятельность, угрожа­ющая существованию природных комплексов (например, разработка полезных ископаемых, свал леса, строительство магистральных до­рог). Соблюдение режима НПП обеспечивается государственными инспекторами по их охране, которые вправе приостанавливать про­тиворечащую природоохранному законодательству и режиму НПП деятельность граждан и должностных лиц, изымать у нарушителей продукцию и орудия незаконного природопользования, составлять протоколы об административных правонарушениях, доставлять нару­шителей в милицию и т.д. Исполнительные органы субъектов Рос­сийской Федерации вправе создавать государственные заповедники, заказники.

8.5.3. Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов

Природоохранное законодательство и иные правовые нормы, действующие в данной сфере, выделяют полномочия соответству­ющих государственных органов по осуществлению государственного экологического контроля, экологического мониторинга и экологичес­кой экспертизы.

Государственный экологический контроль заключается в наб­людении за состоянием окружающей природной среды и ее измене­ниями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, а также за соблюдением требований природоохранных норм и правил. Следует учитывать, что по своей юридической природе это — администра­тивный контроль (надзор), так как его задачи и соответствующие им полномочия практически реализуются исполнительными органами и представляющими их должностными лицами.

Мониторинг — наблюдение, оценка и прогноз состояния окру­жающей среды в связи с хозяйственной деятельностью. По своей сути он является элементом системы государственного контроля в области использования и охраны природных ресурсов.

Государственная экологическая экспертиза — специфический вид экологического контроля. Цель экспертизы — проверка соответ­ствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности. Экспертизе подлежат проекты генеральных планов застройки (развития) городов и территорий, проекты комплексных схем использования и охраны земельных, водных, лесных и других природных ресурсов и т.д. Экспертное заключение содержит оценку объекта экспертизы и вывод о допустимости и возможности его реализации. Отрицательное решение влечет за собой доработку ма­териалов по объекту и представление их на повторную экспертизу. Положение о государственной экологической экспертизе утверждено Правительством Российской Федерации 22 сентября 1993 года.*

______________________

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст.3621.

 

Экологические контроль, мониторинг и экспертиза составляют главное содержание государственной службы наблюдения за состо­янием природной среды.

В связи с реорганизацией системы исполнительных органов, дей­ствующих в сфере природопользования и охраны природных ресур­сов, в настоящее время названная государственная служба представ­лена преимущественно Министерством природных ресурсов Россий­ской Федерации и Государственным комитетом Российской Федера­ции по охране окружающей среды.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации осу­ществляет в пределах своей компетенции государственный геологи­ческий контроль за геологическим изучением, рациональным исполь­зованием и охраной недр и водных объектов; ведет наблюдение за со­стоянием недр и мониторинг водных объектов; обеспечивает контроль за исполнением недропользователями и водопользователями условий лицензий и предотвращает самовольное пользование недрами и вод­ными объектами; осуществляет государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, проектно-сметной документации на проведе­ние работ по геологическому изучению недр; осуществляет надзор за безопасной эксплуатацией гидротехнических сооружений водохра­нилищ, накопителей сточных вод; обеспечивает контроль за уровнем загрязнения подземных вод; ведет государственный мониторинг вод­ных объектов, а также государственную экспертизу предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйст­венных объектов; участвует в организации проведения государствен­ной экологической экспертизы по объектам, связанным с использо­ванием природных ресурсов и воздействием на природную среду.

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды осуществляет в пределах своей компетенции го­сударственный экологический контроль и государственную экологи­ческую экспертизу; организует мониторинг источников антропогенного воздействия на окружающую природную среду и мониторинг животного и растительного мира (кроме лесов); осуществляет общее руководство единой государственной системой экологического мони­торинга; контролирует выполнение требований, содержащихся в за­ключениях государственной экологической экспертизы и т.д.

При этом Минприрода как субъект государственного экологичес­кого контроля действует в области рационального использования и охраны тех видов природных ресурсов, которые применяются в эко­номике страны. Это, как отмечалось, недра и воды. В систему Минис­терства природных ресурсов вошли территориальные и специализи­рованные органы бывшего Комитета Российской федерации по гео­логии и использованию недр и Комитета по водному хозяйству (бас­сейновые водохозяйственные управления и т.п.).

Госкомэкология восприняла функции и полномочия бывшего Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов, а также (частично) — Государственного комитета по рыболовству. В его системе — специализированные природоохранные инспекции (например, рыбоохраны).

Должностные лица Министерства природных ресурсов и Госкомэкологии наделены полномочиями рассматривать дела об админист­ративных правонарушениях в области недропользования и водополь­зования, а так же в области охраны окружающей среды и природо­пользования.

Полномочия, которые используются в порядке осуществления государственного экологического контроля, весьма широки (см. § 2 настоящей главы).

В сфере природопользования и охраны природных ресурсов дей­ствуют и некоторые иные контрольно-надзорные службы. Так, мож­но выделить Государственный контроль за использованием и охра­ной земель (Госземконтроль). Он осуществляется в целях обеспече­ния соблюдения всеми юридическими, физическими и должностными лицами требований земельного законодательства, а также эффек­тивного использования и охраны земель. Положение о порядке осу­ществления этого контроля утверждено Правительством Российской Федерации 23 декабря 1993 года.*

_________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 78.

 

Госземконтроль возложен на Роскомзем.

В порядке его осуществления организуется проверка и экспер­тиза изменений качественного состояния земель; принимаются меры по устранению нарушений земельного законодательства; разрабаты­ваются предложения о консервации загрязненных земель; контроли­руется использование земельных участков в соответствии с их целе­вым назначением; не допускается самовольное их занятие; контролируется своевременное и качественное выполнение мероприятий по улучшению земель, предотвращению их загрязнения.

Должностные лица, осуществляющие Госземконтроль, вправе: приостанавливать промышленное и гражданское строительство, эксплуатацию объектов, если они осуществляются с нарушениями зе­мельного законодательства; рассматривать дела об административ­ных правонарушениях и налагать административные штрафы; давать  обязательные предписания по вопросам охраны земель.

  Определенные функции и полномочия в области экологического   контроля (надзора) осуществляются также органами и должностными лицами Госгортехнадзора по предупреждению и устранению вредного влияния деятельности по использованию недр на окружаю­щую среду; Министерства здравоохранения (по линии государст­венного санитарно-эпидемиологического надзора); Госатомэнерго-надзора и т.д.

 8.5.4. Местное самоуправление и охрана природных ресурсов

Органы местного самоуправления осуществляют государствен­ный контроль за использованием и охраной земель; контролируют на своей территории соблюдение природоохранного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора живорастущих рас­тений, плодов, ягод; сообщают в соответствующие органы о действи­ях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользо­вании; контролируют на своей территории выполнение всеми земле­пользователями обязательств по борьбе с эрозией; дают заключения по планам землеустроительных работ; осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмос­ферного воздуха, растительного и животного мира; предоставляют   горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых;  организуют проведение экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также предприятий, загрязняющих воздушный и водный бассейны; регулируют использование водных объектов мест­ного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; получают плату за пользование природными ресурсами; устанавливают условия использования земель.

 

 

8.6. Управление финансами и кредитом

8.6.1. Организационно-правовая система государственного управления финансами и кредитом

К ведению Российской Федерации относится финансовое, валют­ное и кредитное регулирование; денежная эмиссия; основы ценовой политики; федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы (ст. 71 Конституции Российской Федерации).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов на­ходится установление общих принципов налогообложения и сборов в Стране (ст. 72 Конституции).

Установлено также, что на территории Российской Федерации не допускается установление каких-либо препятствий для перемещения финансовых средств, что денежной единицей является рубль, а де­нежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным бан­ком Российской Федерации, что система налогов, взимаемых в феде­ральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов уста­навливаются федеральными законами; федеральные законы опреде­ляют также порядок выпуска государственных займов (ст. 74—75 Конституции).

Правительство Российской Федерации разрабатывает и представ­ляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет ей отчет об его исполнении; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114 Конституции). Правительство также обеспечивает совершенствование бюджетной системы, регулирует рынок ценных бумаг, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, устанавливает для предприятий порядок уплаты налогов, а также пе­речень предприятий и производств для льготного налогообложения, разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Ду­мы проекты федеральных законов по вопросам федеральных налогов и сборов, основ ценовой политики, федеральных банков.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют некоторые из названных функций в отношениях с ор­ганами представительной власти на соответствующей территории. Кроме того, они составляют финансовый баланс, организуют взима­ние налогов и сборов и т.д.

Основной объем управленческих функций в области финансов приходится на долю Министерства финансов Российской Федерации и входящих в его систему органов. Существенная роль принадлежит также Центральному банку Российской Федерации. Функционирует и специализированная система органов государственной налоговой службы.

 8.6.2. Органы государственного управления финансами

В целом система специализированных органов государственного управления финансами шире, чем система финансовых органов (учреждений).

Объясняется это тем, что в соответствии с действующим законо­дательством Российской Федерации проводится определенная грань между чисто финансовой, кредитной и налоговой функциями. Субъ­екты, их реализующие, и составляют систему финансовых органов;

действуют они хотя и самостоятельно, но в тесной взаимосвязи.

Следует иметь в виду также и то, что роль субъектов, действу­ющих в сфере управления финансами, различна. Это — Министерст­во финансов, то есть федеральный орган исполнительной власти; это и финансовые учреждения, наделенные некоторыми распорядитель­ными полномочиями (например, Федеральное казначейство или Рос­сийская финансовая корпорация).

Рассмотрим их организационно-правовой статус.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой политики и осущест­вляющим общее руководство организацией финансов в стране явля­ется Министерство финансов Российской Федерации (Минфин Рос­сии). Оно, а также министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления в субъектах Федерации и органы федерального казначейства образуют единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации. Минфин России координирует деятельность финансовых органов, ко­ординирует и регулирует деятельность подведомственных финансо­вых предприятий, руководит деятельностью подведомственных уч­реждений и организаций.

В соответствии с положением о нем, утвержденном Правительст­вом Российской Федерации 19 августа 1994 года, Минфин России: на­правляет деятельность органов управления финансами на соблюде­ние единых принципов финансово-бюджетного планирования, фи­нансирования производственной и социально-культурной сфер, соз­дание финансовой базы для комплексного социально-экономического развития соответствующих территорий; издает методические указа­ния, инструкции и другие документы по вопросам организации рабо­ты финансовых органов.*

____________

*  См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 19. Ст.2211.

 

 

 

Минфин России разрабатывает и реализует стратегические на­правления единой государственной финансовой политики; составляет проект федерального бюджета и исполняет его; обеспечивает устой­чивость государственных финансов; осуществляет целевое финанси­рование общегосударственных потребностей; осуществляет финансо­вый контроль за рациональным и целевым расходованием бюджет­ных средств и средств федеральных внебюджетных фондов.

Его функции многообразны и включают: организацию работы по составлению проекта федерального бюджета; разработку проектов нормативов отчислений от федеральных налогов, сборов и других платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации; разработку мер по финансовому и налоговому стимулированию предпринима­тельской и другой хозяйственной деятельности; обеспечение испол­нения федерального бюджета; контроль за исполнением федерально­го бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из феде­рального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям; ме­тодическое руководство в области финансово-бюджетного планиро­вания; установление общих правил составления, рассмотрения, ут­верждения и исполнения смет расходов, производимых из бюджета; участие в определении ценовой политики, а также в развитии и со­вершенствовании страховой деятельности в стране; разработку пред­ложений по выпуску и размещению, а также выпуск государствен­ных внутренних займов; дачу разрешений федеральным органам ис­полнительной власти, а также федеральным общественным органи­зациям на проведение всероссийских лотерей; участие в разработке предложений по совершенствованию системы федеральных органов исполнительной власти; анализ валютно-финансовых проблем, свя­занных с международным экономическим сотрудничеством; методи­ческое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью независимо от организационно-правовых форм и подчиненности предприятий, учреждений и организаций; установление порядка ведения бухгал­терского учета и составления отчетности об исполнении федерально­го бюджета, смет расходов бюджетных организаций; обеспечение из­готовления денежных билетов и металлических монет, а также орде­нов и медалей, ценных бумаг, знаков почтовой оплаты и т.д.

Соответственно его функциям Минфину России предоставлены существенные права. Так, он вправе получать от федеральных орга­нов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации необходимые для составления проекта фе­дерального бюджета материалы; получать от предприятий, учрежде­ний и организаций документы, необходимые для осуществления фи­нансового контроля за рациональным и целевым расходованием ассигнований, выделяемых из федерального бюджета; ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование из фе­дерального бюджета при наличии фактов незаконного расходования средств, а также в случае непредставления отчетов об израсходовании ранее отпущенных средств; взыскивать с предприятий, учреж­дений и организаций средства, выделенные из федерального бюдже­та, используемые не по целевому назначению, с наложением на них штрафа; запрещать либо приостанавливать выпуск ценных бумаг ак­ционерными обществами, если он осуществляется с нарушением дей­ствующего законодательства; проводить документальные ревизии и проверки поступления, сохранности и правильности расходования федеральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации средств феде­рального бюджета, а также средств в иностранной валюте; проводить документальные ревизии и проверки финансовой деятельности бюд­жетных учреждений и организаций; осуществлять контроль за расхо­дованием бюджетных средств, выделяемых предприятиям, учрежде­ниям и организациям и давать обязательные к исполнению указания по устранению выявленных нарушений и т.д.

К компетенции Минфина России отнесена выдача лицензий на право деятельности в качестве инвестиционных институтов и фондо­вых бирж, регистрация выпуска ценных бумаг, выдача лицензий на производство ценных бумаг и контроль за соблюдением правил их производства, хранения и учета.

Минфин России активно сотрудничает с Центральным банком Российской Федерации, Министерством экономики, Министерством внешних экономических связей и торговли, Государственной налого­вой службой, Федеральной службой налоговой полиции, Федераль­ной службой по валютному и экспортному контролю. В лице Главно­го управления федерального казначейства Минфин России участвует в международных финансово-банковских организациях.

Приказы, инструкции, указания Минфина России обязательны для исполнения федеральными органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

В составе Минфина России действует Федеральное казначейст­во, положение о котором утверждено Правительством Российской Федерации 20 августа 1993 года.*

___________________

* См.: Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. 1993. № 35. Ст.320.

 

Его структура — Главное управление федерального казначейст­ва Министерства финансов Российской Федерации и подчиненные ему территориальные органы в субъектах Российской Федерации, в городах (кроме городов районного подчинения), районах и районах в городах. Система этих органов централизованна.

Основные задачи и функции казначейства: организация осуще­ствления и контроль за исполнением федерального бюджета, управ­ление его доходами и расходами; контроль за поступлением и ис­пользованием федеральных внебюджетных средств. Казначейство ор­ганизует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюдже­та; организует распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также осуществ­ление взаимных расчетов между ними; представляет высшим орга­нам государственной власти и управления Российской Федерации от­четность о финансовых операциях Правительства Российской Феде­рации, о результатах исполнения федерального бюджета и т.д. На со­ответствующей территории аналогичные функции осуществляются территориальными органами.

Органы казначейства наделены широкими правами в основном контрольного характера. Так, они вправе производить в органах ис­полнительной власти, в банках, на предприятиях, в учреждениях и организациях любых форм собственности, включая совместные пред­приятия, проверку денежных документов; получать от банков и дру­гих финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов; требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов управления, предприятий, учреждений и организаций устра­нения выявленных нарушений, порядка исполнения федерального бюджета; приостанавливать операции по счетам предприятий, уч­реждений и организаций (включая банки) в случае непредставления (или отказа предъявить) органам казначейства бухгалтерских и фи­нансовых документов; изымать у предприятий, учреждений и орга­низаций документы, свидетельствующие о нарушениях порядка ис­полнения федерального бюджета; выдавать обязательные предписа­ния о взыскании с них в бесспорном порядке средств, выделяемых из федерального бюджета и используемых не по целевому назначению, с наложением на них штрафа; налагать на банки и другие финансо­во-кредитные учреждения штраф в случаях несвоевременного зачис­ления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета; вносить в Центральный банк Российской Федерации представления о лишении виновных лицензий на совершение банковских операций. Установлено, что взыскание сумм штрафов осуществляется органами Государственной налоговой службы Российской Федерации.

Российская финансовая корпорация создана на основе Указа Президента Российской Федерации от 15 марта 1993 года. Она вы­полняет роль агента Правительства Российской Федерации по фи­нансированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов, направляемых на инвестиционные цели; в установленном законода­тельством порядке выпускает и размещает ценные бумаги; распоря­жается средствами инвестиционного фонда, формируемого за счет средств федерального бюджета и кредитов Центрального банка Рос­сии, направляемых на финансирование капитальных вложений, а также на осуществление отраслевых инвестиционных программ; рас­пределяет средства этого фонда; осуществляет внешнеторговые операции; проверяет целевое и эффективное использование предостав­ленных клиентам средств. Финансовая корпорация действует на основе своего устава, утвержденного Госкомимуществом России, возглавляется президентом. Для координации ее деятельности с органа­ми государственного управления создан наблюдательный совет кор­порации.*

________________

*  См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 1548.

 

В настоящее время в связи с упразднением Госкомдрагнадзора его функции переданы Минфину Российской Федерации, которое осуществляет государственное регулирование в области реализации драгоценных металлов и камней, формирования Государственного фонда этих материалов (Госфонд России), в том числе Алмазного фонда; обеспечивает учет, хранение и сохранность, формирует план отпуска драгоценных металлов и камней; осуществляет контроль за реализацией этих ценностей на внутреннем и внешнем рынках, кон­тролирует их сбор и сдачу в Госфонд России; организует пробирный надзор; ежегодно инвентаризует ценности Госфонда России; разраба­тывает цены на драгоценные металлы и камни, размеры пробирной платы за опробование и клеймение изделий из них.*

_____________________________

*  Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст.369.

 

8.6.3. Организация кредитного дела

Организация и деятельность кредитных учреждений регламен­тированы Законами Российской Федерации от 2 декабря 1990 года «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».*

_______________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1990. № 27. Ст. 5357; там же. 1992. № 9. Ст. 391;

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492 (новая редакция).

 

Банки — это кредитные организации, которые имеют исключи­тельное право осуществлять банковские операции (привлечение вкладов, открытие счетов и т.д.). Образуются они на основе любой формы собственности (в том числе и с привлечением иностранного капитала) и осуществляют свою деятельность на коммерческой основе.

Банковскую систему Российской Федерации составляют Цент­ральный банк России, Банк внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Сберегательный банк, коммерческие банки раз­личных видов, а также другие кредитные организации, имеющие ли­цензию на осуществление отдельных банковских операций.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) явля­ется главным банком Российской Федерации и находится в ее собст­венности.

Он независим от органов исполнительной власти, экономически самостоятелен и осуществляет свои расходы за счет собственных до­ходов. Банк России возглавляется Председателем Банка и управляет­ся на коллегиальной основе Советом директоров Банка. Его основные задачи: регулирование денежного обращения: обеспечение устойчи­вости рубля, единой федеральной денежно-кредитной политики; над­зор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных орга­низаций; выпуск в обращение и изъятие из обращения денежных знаков (эмиссия); организация изготовления денежных знаков.

Банк России: предоставляет кредиты; покупает, продает и хра­нит государственные ценные бумаги; покупает и продает иностран­ную валюту.

Банк России выдает и отзывает лицензии на совершение банков­ских операций, регистрирует уставы и ведет Книгу регистрации бан­ков, устанавливает экономические нормативы для банков (например, минимальный размер уставного капитала). В его полномочиях осу­ществление надзора за соблюдением банками экономических норма­тивов, а также за применением законодательства о банках. Банк Рос­сии может назначать и осуществлять проверку операций банков, ус­танавливает единые правила бухгалтерского учета, статистической отчетности и совершения банковских операций, вправе давать бан­кам обязательные для исполнения предписания об устранении нару­шений законодательства и установленных экономических нормати­вов. В случае неисполнения его предписаний Банк России предъявля­ет учредителям банков требования о проведении мер по финансовому оздоровлению банка, о его реорганизации, о замене руководителей банка, о ликвидации банка. Он также вправе взыскивать денежные штрафы, назначать временную администрацию по управлению бан­ком, отзывать лицензии на совершение банковских операций. Эти полномочия носят административный характер.

Председатель Банка России руководит деятельностью совета ди­ректоров. Он назначается и освобождается от должности Государст­венной Думой по представлению Президента Российской Федерации.

Банк России владеет контрольным пакетом акций Сберегатель­ного банка Российской Федерации, создаваемого на акционерной основе.

 

 

8.6.4. Организация налогового дела

Налоги — основной источник формирования доходной части Го­сударственного бюджета. Поэтому организации налогового дела в последние годы уделяется существенное нормативно-правовое внима­ние. 27 декабря 1991 года был принят Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»*, 21 марта 1991 года — Закон «О государственной налоговой службе РСФСР»** , 31 декабря 1991 года Указом Президента Российской Федерации было утверждено «Поло­жение о государственной налоговой службе Российской Федерации»***, 24 июня 1993 года принят Закон «О федеральных органах налоговой полиции»**** и, наконец, 11 октября 1993 года Правительством Россий­ской Федерации утверждено Положение о Департаменте налоговой полиции Российской Федерации.***** Таковы организационно-правовые основы налогового дела.

_____________________

*  См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 11. Ст. 527.

**   Там же. 1991. № 15. Ст. 492.

*** Российская газета. 1992. 13 января.

****См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 29. Ст. 1114.

*****См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст.4530.

 

Государственная налоговая служба Российской Федерации яв­ляется единой системой контроля за соблюдением налогового законо­дательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременно­стью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обяза­тельных платежей. Она состоит из центрального республиканского органа государственного управления (Государственной налоговой службы, являющейся федеральным органом исполнительной власти) и государственных налоговых инспекций в субъектах Российской Федерации и системе местного самоуправления, звенья которой явля­ются юридическими лицами. Указанная система подчинена Президе­нту и Правительству Российской Федерации. Ее глава имеет ранг фе­дерального министра.

Основные функции Государственной налоговой службы: конт­роль за изданием министерствами и ведомствами и другими органи­зациями нормативных документов, связанных с налогообложением, и в необходимых случаях постановка вопроса об отмене не соответству­ющих действующему законодательству актов; возврат излишне взы­сканных и уплаченных налогов в бюджет через банки и иные фина­нсово-кредитные органы; проведение проверок денежных документов в министерствах, ведомствах, предприятиях, учреждениях и организациях любой формы собственности, у граждан, включая иностран­цев и лиц без гражданства; обеспечение своевременного и полного учета налогоплательщиков; изъятие у предприятий, учреждений и организаций документов, свидетельствующих о сокрытии (заниже­нии) прибыли (дохода) от налогообложения; приостановление опера­ций предприятий, учреждений, организаций и граждан в случае не­представления бухгалтерских отчетов и других документов по исчис­лению и уплате налогов.

Проверки оформляются актами, в которых отражаются выявлен­ные нарушения и даются указания об их устранении. Одновременно в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, возбуждается дело о привлечении их к административной ответствен­ности.

Налоговая полиция призвана выявлять, предупреждать и пресе­кать налоговые преступления и правонарушения; предупреждать, выявлять и пресекать коррупцию в налоговых органах. Руководство единой централизованной системой органов налоговой полиции по выполнению возложенных на нее задач осуществляет в настоящее время Федеральная служба налоговой полиции (ФНП России)* , являющаяся федеральным органом исполнительной власти. Систему налоговой полиции составляют также органы налоговой полиции в субъектах Российской Федерации (департаменты, управления, отде­лы — например, районные и межрайонные).

_________________

*  Прежнее название — Департамент.

 

Организационно-правовой статус службы определен Положени­ем о нем. Основные ее задачи и полномочия и ее территориальных и местных органов заключаются в обеспечении безопасности деятель­ности государственных налоговых инспекций; в проверке заявлений и иной информации о налоговых правонарушениях; в осуществлении в пределах своей компетенции производства по делам о налоговых правонарушениях; в проведении оперативно-розыскных мероприя­тий; в приостановлении сроком на один месяц операций налогопла­тельщиков при непредставлении необходимых документов об исчис­лении и уплате налогов; в проверке у граждан и должностных лиц удостоверяющих личность документов при наличии достаточных ос­нований подозревать их в совершении преступления или администра­тивного правонарушения; в составлении протоколов об администра­тивных правонарушениях; в осуществлении административного за­держания; в наложении административного ареста на имущество юридических и физических лиц с его последующей реализацией в случаях невыполнения ими обязанностей по уплате налогов. Адми­нистративная ответственность виновных выражается в наложении штрафа в размере до стократного установленного законом минималь­ного размера месячной оплаты труда.

Службу возглавляет директор, назначаемый на должность Пре­зидентом Российской Федерации.

8.6.5. Финансовый контроль

В целях обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и их рациональным использованием, а так­же улучшения координации деятельности контрольных органов Пре­зидент Российской Федерации своим Указом от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Рос­сийской Федерации»* установил, что контрольные функции возложе­ны на Счетную палату, Центральный банк, Министерство финансов, Государственную налоговую службу, Государственный таможенный  комитет, Федеральную службу по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти.

__________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1966, № 31. Ст. 3696.

 

 

Постоянно действующим органом государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации, образуе­мая Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетная ему. Действует она на основе федерального Закона от 11 января 1995 года «О счетной палате Российской Федерации». Ее задачи: кон­троль за своевременным исполнением федерального бюджета, за за­конностью и своевременностью движения бюджетных средств в Цен­тральном банке Российской Федерации и других финансово-кредит­ных учреждениях, контроль за состоянием государственного внутрен­него и внешнего долга, за федеральными внебюджетными фондами, за банковской системой и т.д. По результатам контрольных меропри­ятий (проверок и ревизий) Счетная палата направляет органам госу­дарственной власти, руководителям проверяемых предприятий, уч­реждений и организаций представления для принятия мер по устра­нению выявленных нарушений, возмещению причиненного государ­ству ущерба и привлечению к ответственности виновных долж­ностных лиц. При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб, Счетная палата вправе давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и ор­ганизаций обязательные для исполнения предписания. Неоднократ­ное неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний может повлечь решение Счетной палаты (согласованное с Государственной Думой) о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций. Инспектора Счетной палаты вправе беспрепят­ственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и другие объекты независимо от форм собст­венности. Их требования обязательны для проверяемых объектов.*

________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167.

 

В целях координации работы и усиления контроля за поступле­нием и расходованием средств федерального бюджета и других госу­дарственных средств Правительством Российской Федерации образо­ван Межведомственный совет по государственному контролю, обе­спечению своевременности и полноты сбора налогов и других пла­тежей в федеральный бюджет. Совет является постоянно действую­щим консультативным органом по вопросам работы федеральных органов исполнительной власти, которым предоставлено право фина­нсового контроля. Совет формирует методологию финансового конт­роля, разрабатывает его механизм с целью устранения дублирования и параллелизма при его осуществлении, утверждает программы сов­местных проверок и ревизий, проводимых по решению Совета, обоб­щает опыт государственного финансового контроля. Совет может за­прашивать и получать от органов исполнительной власти необходи­мые материалы, заслушивать объяснения руководителей этих орга­нов.*

_______________

*  См.: Там же. 1996. № 6. Ст. 586.

 

В осуществлении финансового контроля в разнообразных орга­низационно-правовых формах активно также участвуют все финан­совые, кредитные и налоговые органы.

Значительный объем контрольной работы выполняет Контрольноревизионное управление (КРУ) Минфина России. Оно через глав­ного контролера, контролеров-ревизоров и ревизоров финансовых ор­ганов контролирует соблюдение бюджетного законодательства и фи­нансовой дисциплины министерствами, ведомствами, предприятия­ми, учреждениями и организациями. В этих целях проводятся доку­ментальные ревизии и проверки финансовой деятельности; истребуются денежные документы и суммы наличных денежных средств, а также разъяснения по финансовым операциям и т.д. При обнаруже­нии нарушений финансовой дисциплины перед соответствующими руководителями должностные лица КРУ ставят вопрос об отстране­нии виновных от должности с передачей дела следственным органам. Непосредственные меры административного воздействия на винов­ных они применять не вправе.

Минфин в настоящее время осуществляет государственный над­зор за страховой деятельностью, соблюдением законодательства Российской Федерации о страховании и обеспечивает эффективное раз­витие страховых услуг, защиту законных прав и интересов страхова­телей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства. Территориальными   органами  страхового   надзора   являются инспекции.*

_________________

*См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст.5069.

 

Минфин регулирует единый страховой рынок на основе установ­ления общих требований по лицензированию страховых организа­ций, контроля за обеспечением финансовой устойчивости страховщи­ков, межотраслевой и межрегиональной координации по вопросам страхования. Он контролирует обоснованность страховых тарифов; проверяет деятельность страховщиков; приостанавливает или ограни­чивает действие лицензий при выявлении нарушений законодатель­ства о страховании; дает предписания об устранении нарушений; от­зывает лицензии на осуществление страховой деятельности и т.п.

Минфин через подчиненные его управлению драгоценных метал­лов инспекции пробирного надзора осуществляет государственный надзор за всеми предприятиями, учреждениями и организациями, применяющими и использующими драгоценные металлы и драгоцен­ные камни для любых целей, производящими продажу, скупку изде­лий из них, на предмет обнаружения и пресечения нарушений пра­вил получения и хранения этих металлов и изделий из них.

В последнее время получает развитие независимый вневедомст­венный финансовый контроль, осуществляемый на основе «Времен­ных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации», ут­вержденных Указом Президента от 22 декабря 1993 года.*

_________________

*См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 1464; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 27. Ст. 2902.

 

Аудиторская деятельность (аудит) — предпринимательская де­ятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению незави­симых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) от­четности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств предприятий, их объединений (со­юзы, ассоциации, концерны, отраслевые, межотраслевые, регио­нальные и другие объединения), организаций и учреждений, банков и кредитных учреждений, их союзов и ассоциаций, страховых орга­низаций, товарных и фондовых бирж, инвестиционных, пенсионных, общественных и других фондов, а также граждан, самостоятельно осуществляющих предпринимательскую деятельность. Она осуществ­ляется наряду с государственным финансовым контролем. Цель аудиторских проверок — установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности и соответствия совершаемых финансовых и хозяйственных операций действующим нормативным актам.

Ответственность за отдельные виды правонарушений в области финансовой предусмотрены Кодексом Российской Федерации об ад­министративных правонарушениях (например, ст. 153—154, 156 ).

8.6.6. Местное самоуправление, финансы, налоги

Органы местного самоуправления решают вопросы местных фи­нансов; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; ус­танавливают местные налоги и сборы; проводят местные займы и ло­тереи; образуют целевые внебюджетные фонды; обеспечивают сос­тавление финансовых балансов; контролируют состояние учета и от­четности в расположенных на их территории объектах; регулируют цены и тарифы на продукцию (услуги) муниципальных предприятий и контролируют их соблюдение; предоставляют установленные зако­нодательством льготы и преимущества по налогам; создают условия для функционирования муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций; самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов и т.д.

 

 

8.7. Управление внешнеэкономической деятельностью и торговлей

8.7.1. Организационно-правовые основы государственного управления внешнеэкономической деятельностью

Параметры внешнеэкономической деятельности охватывают вза­имоотношения как с западными странами, так и со странами-участ­никами Содружества Независимых Государств.

К ведению Российской Федерации относятся ее внешнеэкономи­ческие отношения, таможенное регулирование (ст. 71 Конституции Российской Федерации). Координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации отнесена к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федера­ции). Внешнеэкономическая деятельность осуществляется и субъек­тами Российской Федерации.

Важное значение для правовой регламентации внешнеэкономи­ческой деятельности имеет федеральный Закон от 13 октября 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельнос­ти».* Для системы внутренней торговли такая же роль принадлежит федеральному Закону от 9 января 1996 года «О защите прав потре­бителей».**

_________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3923.

**См.: Там же. 1996. № 3. Ст. 140.

 

Правительство Российской Федерации руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях с иностранными государствами, разрабатывает государственную политику в сфере международного экономического сотрудничества, определяет организационные основы функционирования внутренних товарных рынков, решает вопросы финансирования мер по расширению выпуска дефицитных товаров и т.д. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации способствуют развитию межтерриториальных торговых связей, обес­печивают функционирование региональных ярмарок, развитие опто­вой и фирменной торговли, товарных бирж, управляют подведомст­венными торговыми предприятиями и т.д.

8.7.2. Органы государственного управления внешнеэкономической деятельностью и торговлей

В настоящее время управление не только внешней (экспорт, импорт), но и внутренней торговлей организуется из единого феде­рального центра, каковым является Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации. Оно прово­дит в жизнь единую государственную политику и осуществляет уп­равление внешнеторговой деятельностью. Действует оно на основе Положения о нем, утвержденного Правительством Российской Феде­рации 7 апреля 1997 года.*

_________________

* См.: Там же. 1997. № 15. Ст. 1798.

 

В систему Министерства входят уполномоченные в субъектах Российской Федерации и ее отдельных регионах, а также Госторгинспекция.

В области внешнеэкономических связей Министерство разраба­тывает и реализует меры государственного регулирования и контро­ля; участвует в обеспечении экспортного контроля; выполняет функ­ции государственного заказчика по экспортным и импортным постав­кам продукции для государственных нужд; защищает экономические интересы Российской Федерации, ее субъектов и российских участ­ников внешнеторговой деятельности на внешнем рынке, ограждает отечественных товаропроизводителей и потребителей от недобросове­стной иностранной конкуренции; участвует в совершенствовании та­моженного законодательства; выдает лицензии на осуществление операций по экспорту и импорту, а также осуществляет лицензиро­вание в сфере военно-технического сотрудничества; контролирует экспорт и импорт, в отношении которых осуществляется лицензиро­вание; контролирует уровень внешнеторговых цен на продукцию и услуги военного назначения; разрабатывает предложения об установ­лении государственной монополии на экспорт и импорт отдельных товаров, о запретах и ограничениях экспорта и импорта, исходя из национальных интересов Российской Федерации и т.д.

К функциям Министерства относится руководство деятельностью представительств Российской Федерации по торгово-экономическим вопросам в иностранных государствах и их кадровое обеспечение. Руководители представительств назначаются Правительством Рос­сийской Федерации по предложению Министра. Последний назнача­ет других руководящих работников загранаппарата, утверждает его структуру и штатное расписание. Представительства по торгово-эко­номическим вопросам осуществляют за границей права Российской Федерации в области внешнеэкономической деятельности, содейству­ют российским организациям и фирмам в осуществлении сделок с иностранными партнерами, выдают разрешения на ввоз товаров в Российскую Федерацию или на транзит товаров через ее территорию и т.д.

В области внутренней торговли Министерство разрабатывает и реализует государственную политику торговли и общественного питания, координирует работу по защите потребительского рынка от некачественных импортных товаров, взаимодействует с органами ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совершенствования организации торгового обслуживания, проводит политику модернизации и технического перевооружения организа­ций торговли и общественного питания, определяет технологические требования к услугам розничной торговли и производству продукции общественного питания для внутреннего потребительского рынка, ор­ганизует через систему оптовой торговли конкурсное размещение за­казов на поставку товаров народного потребления и т.д.

Определенную роль в сфере международного экономического со­трудничества играет и Министерство Российской Федерации по сот­рудничеству с государствами-участниками Содружества Незави­симых Государств, которое осуществляет подготовку предложений по координации внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации с государствами Содружества, создает советы и комиссии по проблемам экономической интеграции, оказывает содействие соз­данию транснациональных экономических структур и т.д.*

8.7.3. Организация таможенного дела

Таможенное дело — это таможенная политика Российской Феде­рации, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взи­мания таможенных платежей, таможенного оформления, таможен­ный контроль.

В этой сфере ведущая роль принадлежит Государственному та­моженному комитету Российской Федерации (ГТК России), дейст­вующему на основе Положения о нем, утвержденного Указом Прези­дента Российской Федерации от 25 октября 1994 года.**

______________________

*  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994 № 17. Ст. 2001.

**См.: Там же. №27. Ст.2855.

 

ГТК — федеральный орган исполнительной власти, осуществля­ющий непосредственное руководство таможенным делом в стране. Действует он непосредственно или через региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты.

ГТК обеспечивает в рамках своей компетенции экономическую безопасность Российской Федерации и защиту ее экономических ин­тересов; организует таможенное регулирование хозяйственной дея­тельности; обеспечивает соблюдение законодательства по таможен­ному делу; разрабатывает правовой, экономический и организацион­ный механизм реализации таможенной политики Российской Феде­рации; организует взимание таможенных пошлин и налогов; обеспечивает реализацию таможенного режима при перемещении то­варов и транспортных средств через границу; выдает или обеспечива­ет выдачу лицензий; выполняет функции органа валютного контро­ля; организует борьбу с контрабандой; участвует в организации экс­портного контроля и т.д.

ГТК организует борьбу с нарушениями таможенных правил, включая административные правонарушения, посягающими на нор­мальную деятельность таможенных органов; реализует меры по пре­сечению незаконного оборота через таможенную границу Российской Федерации наркотических средств и психотропных веществ, предме­тов художественного и исторического достояния, оружия; оказывает содействие борьбе с международным терроризмом.

ГТК вправе ограничивать или запрещать ввоз отдельных кате­горий товаров; устанавливать упрощенный, льготный порядок пере­мещения физическими лицами товаров не для коммерческих целей; аннулировать или отзывать лицензии. Установлено, что норматив­ные акты ГТК по таможенному делу действуют на всей территории Российской Федерации и обязательны для исполнения всеми государ­ственными органами, предприятиями, учреждениями, организация­ми независимо от форм собственности и подчиненности, а также дол­жностными лицами и гражданами.

Правовые, экономические и организационные основы таможен­ного дела определены Таможенным Кодексом Российской Федера­ции.* В соответствии с его требованиями строится деятельность ГТК России и всех его органов. В Таможенном Кодексе определены основ­ные функции таможенных органов, основные принципы перемеще­ния товаров и транспортных средств через таможенную границу (право на ввоз и вывоз, запрещение ввоза и вывоза, ограничения на ввоз и вывоз, таможенные платежи, таможенные оформления). Осо­бое внимание уделено таможенному контролю. Он проводится долж­ностными лицами таможенных органов Российской Федерации путем проверки документов и сведений, необходимых для таможенных це­лей; таможенного досмотра товаров и транспортных средств, а также в исключительных случаях — личного досмотра; учета товаров и транспортных средств; устного опроса физических и должностных лиц; проверки системы учета и отчетности; осмотра территорий и по­мещений таможенных складов и складов временного хранения, ма­газинов беспошлинной торговли.

____________________

*  См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993.№31.Ст. 1224.

 

В местах таможенного оформления и нахождения таможенных органов создаются зоны таможенного контроля.

 

 

В целях обеспечения соблюдения законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы, последние вправе проверять финансово-хозяйственную деятельность лиц, пере­мещающих товары или транспортные средства через таможенную границу. Таможенные органы осуществляют также валютный конт­роль за перемещением через таможенную границу валютных ценно­стей и за валютными операциями, связанными с перемещением това­ров и транспортных средств через границу.

Таможенный Кодекс определяет ответственность за нарушения таможенных правил, а также правила производства по делам о подо­бных нарушениях (административное производство), причем уста­новлено, что военнослужащие несут ответственность на общих осно­ваниях. В числе взысканий — отзыв лицензии на осуществление оп­ределенных видов деятельности, предусмотренных Кодексом, кон­фискация, взыскание стоимости товаров и транспортных средств — объектов нарушения таможенных правил.

Таможенный Кодекс дает также развернутый перечень видов (составов) нарушений таможенных правил и определяет ответствен­ность за их совершение. Например, это: нарушение режима зоны та­моженного контроля, нарушение порядка декларирования товаров и транспортных средств, сокрытие от таможенных органов товаров, на­рушение сроков уплаты таможенных пошлин и т.д.

Ряд вопросов реализации таможенной политики, решается в нор­мативно-правовых актах ГТК России, обязательных для исполнения всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, организация­ми, должностными лицами и гражданами. Например, это утвержден­ные им Общие правила перемещения через таможенную границу Российской Федерации транспортных средств физическими лицами от 15 августа 1994 года и его приказ за той же датой «О перемещении товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации».

В зарубежных странах действуют представители Государственно­го таможенного комитета Российской Федерации — таможенные атташе представительств Российской Федерации. Они и создавае­мый при необходимости их аппарат составляют загранаппарат ГТК России. Положение о представителях утверждено Правительством Российской Федерации 4 декабря 1995 года.*

________________________

*   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4992.

 

Таможенные атташе в стране пребывания представляют интере­сы ГТК по вопросам таможенного дела и соблюдения российского та­моженного законодательства; осуществляют контроль за экспортом из Российской Федерации стратегического сырья, а также других особо важных товаров; во взаимодействии с компетентными органами страны пребывания осуществляют контроль за репатриацией в Рос­сийскую Федерацию валютной выручки за экспортируемые товары и услуги; участвуют в мероприятиях по пресечению действий, связан­ных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ и вывозом из Российской Федерации культурных ценностей; изучают опыт работы таможенной службы зарубежных стран.

8.7.4. Государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности и торговли

Контрольную деятельность в рассматриваемой сфере осуществ­ляют в порядке реализации своих функций и полномочий Министер­ство внешних экономических связей и торговли Российской Феде­рации, а также Государственный таможенный комитет Российской Федерации. При этом на первый план выдвигается экспортный кон­троль. Он реализуется в целях защиты национальных интересов Российской Федерации в отношении вооружений и военной техники, а также отдельных видов сырья, материалов, оборудования, обеспе­чения экономической безопасности страны. При этом могут устанав­ливаться запреты и ограничения экспорта или импорта товаров и ус­луг, приниматься другие защитные меры.

Вместе с тем функционируют и специализированные контроль­ные органы, непосредственно затрагивающие сферу внешнеэкономи­ческой деятельности, в частности валютно-экспортная служба.

Федеральная служба России по валютному и экспортному кон­тролю (ВЭК России) осуществляет межотраслевую координацию и регулирование по вопросам, находящимся в ее ведении. С ней пред­варительно согласовываются заинтересованными органами федераль­ной исполнительной власти предложения по этим вопросам.

ВЭК России создает свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации.

Главные задачи ВЭК: проведение единой общегосударственной политики в области организации контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций; обеспечение контроля и надзора за соблюдением указанного законодательства органами федеральной ис­полнительной власти, организациями, предприятиями, банками и физическими лицами; осуществление контроля за полнотой поступ­ления средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим опе­рациям; контроль за эффективностью использования кредитов в ино­странной валюте и т.д.

 

 

ВЭК России проводит проверки финансовых документов, связан­ных с осуществлением экспорта и импорта товаров и услуг; ставит в установленном порядке вопрос о приостановлении внешнеэкономи­ческих операций, о лишении хозяйствующих субъектов лицензий; привлекает виновных юридических и физических лиц к ответствен­ности; дает обязательные для выполнения предписания об устране­нии выявленных в результате проверок нарушений и т.п.*

_________________

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст. 4534.

 

В области внутренней торговли Министерство внешних экономи­ческих связей и торговли Российской Федерации осуществляет в це­лях защиты прав и интересов покупателей через Госторгинспекцию государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядка и дисциплины цен, за качеством и безопасностью товаров народного потребления в организациях про­мышленности, торговли и общественного питания.

Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госгоринспекция) действует на основе Положения, утвержденного Правительством Российской федерации 27 мая 1993 года.* Она является государственной службой, в задачи которой входит контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен, качеством и без­опасностью товаров народного потребления, а также деятельность по искоренению злоупотреблений в торговле, общественном питании и недопущению поступлений на потребительский рынок недоброкаче­ственных товаров. Объектами контроля являются предприятия, уч­реждения, организации независимо от форм собственности и ведомст­венной принадлежности, а также граждане, реализующие и произво­дящие товары или услуги.

__________________

*См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской федерации. 1993. № 23. Ст. 2112.

 

Госторгинспекция состоит из одноименного Управления и подчи­ненных ему территориальных управлений в субъектах Российской Федерации. Органы и должностные лица Госторгинспекции осущест­вляют проверки с правом беспрепятственного доступа на торговые и промышленные предприятия; производят контрольные закупки това­ров с целью определения правильности расчетов с покупателями; изымают образцы (пробы) товаров для исследования их качества; со­ставляют акты и дают обязательные к исполнению продавцами (изго­товителями) предписания об устранении выявленных нарушений, о снятии с реализации товаров, опасных (вредных) для жизни, здо­ровья и имущества граждан, о приостановлении или введении особых условий приемки и реализации товаров, изготовленных с нарушени­ем требований нормативов, до устранения недостатков и повторного заключения Госторгинспекции; рассматривают жалобы на качество товаров, нарушения в работе предприятий торговли и общественного питания и принимают по ним решения, обязательные для исполне­ния продавцом (изготовителем) и т.д.

Контрольные функции в области внутренней торговли выполня­ют и иные исполнительные органы. Так, антимонопольные органы контролируют соблюдение законодательства по защите прав пот­ребителей.

В частности, они вправе давать предписания о прекращении про­дажи товаров с истекшим сроком годности; вносить предложения о приостановлении или досрочном аннулировании лицензий; налагать за уклонение от исполнения предписаний штрафы в размере до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда и т.д. Органы по стан­дартизации, санитарно-эпидемиологического надзора, по охране ок­ружающей среды и природных ресурсов могут давать предписания о прекращении продажи товаров либо ее приостановлении при нару­шении требований к безопасности товаров.

Департамент цен Министерства экономики Российской Феде­рации осуществляет контроль за применением регулируемых цен, ус­танавливаемых Президентом Российской Федерации, а также орга­нами исполнительной власти субъектов Федерации. В контроле уча­ствуют органы ценообразования субъектов Российской Федерации.

Федеральная служба России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию осуществляет контроль про­изводством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции, приостанавливает или аннулирует лицензии на оборот алкогольной продукции, запрещает или приостанавливает ее реализацию и т.д.*

Административная ответственность за нарушения правил торгов­ли предусматривается Кодексом Российской Федерации об админист­ративных правонарушениях (например, ст. 146—1502).

__________________

*См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 40. Ст. 4658.

 

 

 

8.7.5. Местное самоуправление и внешнеэкономическая деятельность, торговля

Органы местного самоуправления вправе заключать хозяйственные договоры с зарубежными партнерами для привлечения их продукции, товаров и услуг на местный рынок; могут осуществлять лицензирование и квотирование поставляемой на экспорт продукции (товаров) предприятий и организаций, расположенных на их тер­ритории; участвуют в формировании валютных фондов за счет от­числений от валютной выручки предприятий, находящихся в муни­ципальной собственности; организовывать в установленном законо­дательством порядке внешнеэкономические связи, создавать совмест­ные предприятия по выпуску товаров народного потребления; орга­низовывать приграничную и прибрежную торговлю; создавать муни­ципальные внешнеэкономические организации; оказывать предприя­тиям помощь в развитии экспортных возможностей.

Органы местного самоуправления организуют эксплуатацию предприятий торговли и общественного питания, входящих в состав муниципальной собственности, осуществляют контроль за надлежа­щей эксплуатацией объектов торговли и общественного питания, ус­танавливают удобный для населения режим их работы, координиру­ют планы розничного товарооборота, организуют рынки и ярмарки, устанавливают правила торговли, контролируют санитарное состо­яние мест торговли.

По существу, именно на органы местного самоуправления ло­жится сейчас основная доля ответственности за качественное, отвеча­ющее европейским (может быть — и мировым) стандартам, удовлет­ворение повседневных потребностей населения в продовольственных и промышленных товарах. Они вправе приостанавливать или прекра­щать продажу товаров при нарушении установленных требований, рассматривать жалобы потребителей.