7.1.1. Необходимость и характер государственного управления

Современные параметры управления и его эволюция определяют­ся многогранными процессами смены социально-экономической и политической систем. Они обострили внимание к вопросам управ­ления, особенно государственного. В оценке их появились крайние суждения. Одно из них сводится к тому, чтобы убрать государствен­ные регуляторы из сферы экономики. Встречается также исклю­чительно негативная оценка роли государства в отдельных социально-культурных областях. Отсутствие в Конституции Российской Феде­рации термина «государственное управление» привело к появлению точки зрения о неправомерности признания государственного управ­ления как государственно-правовой категории.

Эти суждения следует признать сомнительными.

Во-первых, в современных условиях государство в силу генезиса и своей природы призвано осуществлять экономическую и социально-культурную политику. Оно выражает при этом различные обществен­ные интересы, но выключение его из упомянутых сфер не позволит ему обеспечить эти интересы.

Во-вторых, значимость государства в экономической и социаль­но-культурной сферах подтверждена историческим отечественным и зарубежным опытом. В кризисной ситуации, в которой находится на­ша страна, роль государства не только не ослабевает, а напротив, усиливается. Одной из мер реанимации экономики в Германии, Японии и других странах после Второй мировой войны было усиление централизованного государственного управления экономикой. Ана­логичная мера, как известно, была осуществлена при проведении реформ Ф.Рузвельтом в США.

В-третьих, рыночная саморегуляция порождает стихийные процес­сы. Сознательно или по недоразумению, но иногда забывают, что стихийность — одно из свойств рыночного уклада и смягчение ее раз­рушительной силы обеспечивается государством.

В-четвертых, рынок сам по себе еще мало что значит. Так назы­ваемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хао­су. Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыноч­ного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только ак­тивная деятельность государства.

В-пятых, частная собственность порождает «экономическую» власть более изощренную и жесткую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственность власть. Ограничить такую власть может только государство.

В-шестых, государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными возможностями для стимулирования ее эффективного функционирования.

В-седьмых, государство призвано упреждать негативные пос­ледствия деятельности организаций, являющихся естественными мо­нополистами (транспорт, связь, энергетика и др.), и в необходимых случаях вводить те или иные ее ограничения, то есть устанавливать режим в сфере рынка субъектов естественных монополистов.

В-восьмых, государство необходимо как гарант против внешней экспансии в важнейшие сферы жизни нашего общества, защиты от нее внутреннего рынка и национальных интересов.

Поэтому дух и буква многих статей Конституции Российской Фе­дерации предполагают активное влияние государства на экономи­ческие и социально-культурные процессы. Иначе говоря, активная роль государства в руководстве экономической и социально-культур­ной сферами определена актом высшей юридической силы. На практике она уже получила свое юридическое выражение в интенсивном правотворчестве, направленном на регулирование отно­шений в этих сферах и прежде всего на формирование рынка.

В затянувшемся споре о соотношении экономических и административных методов в управлении экономикой, реалистичной представляется точка зрения, говорящая о необходимости научно

 

 

обоснованного использования экономических и административных инструментов государственного регулирования.

Конечно, деятельность государства может быть со знаком плюс и минус, но это уже проблема, лежащая в другой области.

Признавая государство и принцип разделения властей, алогично игнорировать либо недооценивать государственное управление. Именно оно представляет собой форму реализации исполнительной власти.

Негативная тональность в отношении к государственному управ­лению проявляется также в высказываниях о необходимости вытес­нения административной системы из управления этими сферами. Они во многом совпадают с упомянутым выше мнением и являются следствием непонимания сути административных систем, либо мифов из области государственного строительства. Ведь органы исполни­тельной власти, создаваемые для стимулирования государством рыночной экономики (их необходимость не отрицают и авторы пред­ложений), также относятся к административной системе. Все де­ло в том, какова административная система и какова социальная цен­ность такой системы, определяемая результатами ее функци­онирования. Но без административной системы, то есть без систе­мы управления, невозможно осуществление исполнительной власти, организационно-правовой механизм которой и есть административная система.

Высказывается мнение, что министерства не являются рыноч­ными органами, игнорируя тот факт, что такие органы имеются в странах с развитой рыночной экономикой (например, в ФРГ есть министерства экономики, сельского хозяйства и т.д.).

Дискриминация государственного управления вредна для общест­ва. Практика последних лет доказала, что потеря управляемости обществом, «рыхлость» государственного управления повлекли за со­бой необратимые вредные последствия (обвальное падение производ­ства, утечка за рубеж национальных богатств), которые государство должно было не допустить. Поэтому официально признано актуальнейшей задачей если не формирование заново, то радикальное совер­шенствование государственного управления. Данная проблема стала острой и для других стран СНГ, где также не сразу была понята социальная ценность такого управления.

Но государственное управление, характерное для советского периода, во многом принципиально отторгается изменившимися ус­ловиями жизни общества. Требуются радикальные изменения как в системе, так и в характере управления, его методах. Изменения кос­нулись как государственного (особенно его), так и негосударственного управления (например из государственной системы вычленено мест­ное самоуправление).

Общий переход к рыночным отношениям, существенные изме­нения в государственном устройстве, конституционное признание ме­стного самоуправления предопределили новые мотивы в идеологии го­сударственного управления. Стержень изменений в том, что его поня­тие не должно подменяться лишь понятием «административное подчи­нение», а государственное управление экономикой и социально-культурной сферой нельзя сводить лишь к прямому управлению дея­тельностью конкретных предприятий и учреждений вышесто­ящими органами на основе отношений по принципу «власть — подчинение». В стране уже проведен комплекс мер, стимулирующих самостоятельный поиск, выбор и реализацию направлений переори­ентации или развития предприятий и учреждений.

В первой части учебника высказана мысль, что государственное управление, как и социальное управление вообще, — есть властная деятельность. Об этом полезно помнить. Но власть может проявляться по-разному: «жестко», в командном, непосредственном распоряди­тельстве; императивных предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т.д., ограничивающих самостоятельность и гасящих инициативу;

она может выражаться также и в «мягкой» форме: нормативном регу­лировании, широком использовании дозволений и рекомендаций, ко­ординации, направлении деятельности, содействии и оказании помо­щи и т.д.

Несомненная предпочтительность «мягкого» варианта управле­ния общественными процессами не исключает элементов «жесткого». Установка только на преимущественно жесткое управление противо­речит уже заданной модели развития нашего общества.

Эти соображения могут помочь в практическом формировании органов государственного управления и их правового статуса, струк­туры и методов их работы, отношений с предприятиями, учреждени­ями, организациями, а также другими органами государственного уп­равления и органами местного самоуправления.

Принципиально изменяется влияние государственного управле­ния на процессы в обществе и в другом аспекте. Государственным управлением по-прежнему охватываются все те же отрасли и сферы об­щества. Но его роль в целом, а также в отдельных отраслях и сферах становится иной. Имеются отрасли, сферы (их объекты), которые на­ходятся в управлении:

а) государства, например, атомная промышленность, оборона и др. Вкрапление в управление этими отраслями общественных начал не меняет его государственного характера;

б) государственных и негосударственных структур. Объекты ряда  отраслей и сфер находятся и в государственном, и негосударственном  управлении. Такое «расщепление» имеет место в большинстве отраслей экономики и социально-культурного строительства (промышленности, сельском хозяйстве, здравоохранении, народном образовании и др.);

в) в совместном управлении государственных и негосударствен­ных структур. Оно возможно в различных вариантах. Во-первых, представители государства входят в состав органов управления него­сударственных организаций, в которых имеется доля государственной собственности (акционерных обществ); во-вторых, отдельные негосу­дарственные органы наделяются государством отдельными государст­венными полномочиями (например, органы местного самоуправления); в-третьих, в реализации принципа долевого государственного и коммерческого финансирования программ, проектов;

г) негосударственных структур. Это отдельные негосударствен­ные предприятия, учреждения и организации. Они действуют на на­чалах внутреннего самоуправления.

При этом важно иметь в виду, что законодательство, распростра­няющееся на все отрасли и сферы, есть прерогатива государства.

Характер государственного регулирования различен не только в сферах экономики, социально-культурной и административно-поли­тической деятельности, но и в их отдельных отраслях.

В основе своей это определяется особенностями и значением самих отраслей и сфер. Сказываются также и задачи, решаемые на этапе смены общественного строя. Преобразования, проводимые в процессе общего перехода к рыночным отношениям (приватизация, демонополизация, преобразование форм собственности, либерализа­ция цен и условий внешнеэкономической деятельности) привели к изменению отраслевой и региональной структуры экономики в ре­зультате ее приспособления к новой структуре спроса и возникно­вения массы малых предприятий, порожденных частным предпри­нимательством. Однако эти процессы в различной степени затрагива­ют конкретные отрасли и сферы. Они не могут протекать вне влияния государства.

Административно-правовая организация управления не может отвлекаться от такой разноплановой роли и деятельности государства. Кроме того, негосударственное управление также требует своей орга­низации, которая в отдельных аспектах опирается на нормы админи­стративного права (например, местное самоуправление).

Государственное управление осуществляется в основном на двух уровнях: а) федеральном; б) субъектов Российской Федерации. Иск­лючение составляет сохранение в отдельных регионах местного госу­дарственного управления, а также возложение на органы местного са­моуправления выполнения отдельных государственных функций. В этих случаях их деятельность не лишена государственного характера.

Следует иметь в виду, что в связи с принятием I и II частей Граж­данского кодекса Российской Федерации, основанных на концепции частного права, появились категорические суждения относительно то­го, что теперь государство лишено права вмешиваться в частную соб­ственность, которая теперь стала для него неприкосновенной. Такие суждения ущербны с профессиональной юридической точки зрения, способны ввести в заблуждение.

Во-первых, во всех странах, в том числе и в тех, в которых част­ная собственность провозглашена священной и неприкосновенной, она обременена определенными государственными правилами, кото­рым обязан подчиняться собственник.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации и еще в большей степени сам ГК предусматривают законные основания приобретения, ограничения и прекращения права собственности. В частности, допу­скается принудительное отчуждение имущества (ст. 35 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 235 ГК).

В-третьих, следует не ослаблять, а повышать роль государствен­ных гарантий права собственности.

В-четвертых, как известно, государство может иметь доли в капитале негосударственных коммерческих организаций, в том числе Золотую акцию, а также своих представителей в органах управления ими.

 

 

7.1.2. Понятие и цели организации управления

Управление может рассматриваться с различных точек зрения - социально-экономической, политической и др. Административно-пра­вовая организация управления представляет собой сердцевинный ас­пект организации исполнительной власти, обеспеченной нормами ад­министративного права.

Административно-правовая организация управления (далее – организация управления) есть закрепленная нормами админист­ративного права система субъектов, призванных осуществлять уп­равление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления являются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный орга­низационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответст­вующий статус всех звеньев системы управления, в том числе из слу­жащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных админист­ративным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их адми­нистративно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государст­венное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее бла­гоприятных условий для действенного функционирования испол­нительной власти, соответствующего интересам граждан, обще­ства и государства. Рациональная организация осуществления ис­полнительной власти является одним из важнейших условий упоря­дочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятель­ности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимо­действие между ними с тем, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществ­лении одних и тех же функций.

Организация управления должна учитывать роль исполнительной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности в Российской Федерации в условиях федеративного го­сударственного устройства и системы местного самоуправления.

В настоящее время возникла крупная проблема учета особенно­стей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерности развития, должно в 'наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только, Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения проблем, определя­ющих перспективы развития общества.

Управленческие структуры, находясь в зависимости от социаль­но-экономической и политической систем, должны обладать способно­стью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-экономическими процессами. На та­кой подход должны быть запрограммированы все конструктивные эле­менты административной организации управления, его системы.

Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих современ­ным. Современному характеру взаимоотношений между органами го­сударственного управления Российской Федерации и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция «единой систе­мы отраслевых министерств, ведомств», основанная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу «власть — подчинение». Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, орга­низационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В де­ятельности министерств и ведомств значительный удельный вес зани­мали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непос­редственного- распорядительства. Таким образом, единая система министерства, ведомства означала высокую степень социально-экономической, организационной, правовой централизации, обособ­ленности и замкнутости этой системы, на базе которой процве­тал ведомственный диктат вышестоящих отраслевых и межот­раслевых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, уч­реждений и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на выше­стоящие органы стали принципом деятельности их администрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выра­жается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам соб­ственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосударственные пред­приятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сох­раняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоя­тельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в ка­честве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предпри­ятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ве­дение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуществ­лять непосредственное управление подведомственными предприятия­ми, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятель­ность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдель­ными элементами прямого управления, связанные с замещением дол­жностей руководителей, обеспечением выполнения законов, финан­сированием бюджетных учреждений, бюджетным финансированием определенных мероприятий, проводимых предприятиями. Назна­чение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усиленное управляющее воздействие госу­дарства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, уч­реждений и организаций. В соответствии с этими началами формиру­ются системы управления, объектами которого выступают уже не хо­зяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.п.

 

 

Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяйст­вам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие органы осу­ществляют прямое управление.*

_____________________________

*  См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1994 года № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов, казенных фабрик, казенных хозяйств»; ст. 115, 296, 297 ГК РФ.

 

Между тем в последнее время усиливается тенденция ограничения   самостоятельности   и   иных   государственных предприятий.

Вольное обращение с государственным имуществом руководите­лей государственных предприятий побудило Правительство Россий­ской Федерации пойти на некоторые ограничения, установив, что федеральное предприятие распоряжается закрепленным имуществом исключительно в соответствии с целевым назначением имущества, определенным при его передаче, либо уставом предприятия. Ему за­прещено продавать закрепленное имущество, вносить это имущество в порядке оплаты уставного капитала других предприятий, сдавать в аренду, передавать в залог или иным способом распоряжаться имуще­ством без согласия Государственного комитета по управлению госу­дарственным имуществом или его территориального агентства. При невыполнении указанных требований Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом вправе изъять у предприятия такое имущество или реорганизовать в установленном порядке предприятие.

Для контроля за использованием и сохранностью государственно­го имущества, относящегося к государственной собственности и за­крепленного за федеральными предприятиями и федеральными госу­дарственными учреждениями, могут производиться документальные и фактические проверки (ревизии и инвентаризации), аудиторские про­верки. Их могут назначать Государственный комитет Российской фе­дерации по управлению государственным имуществом, его террито­риальные агентства и, по согласованию с ними, федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регу­лирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управ­ления.*

_______________

*  См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 года № 6 «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».

 

 

 

Гражданский кодекс Российской Федерации существенно огра­ничил права государственных и муниципальных предприятий в распо­ряжении имуществом, которое находится теперь не в их полном хо­зяйственном ведении, а в хозяйственном ведении, что означает лише­ние их права собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество и ограничение распоряжения им.

Конструкция единых систем федеральных органов чаще всего теперь применяется в организации централизованного осуществления межотраслевых функций, имеющих свои периферийные органы, в уп­равлении рядом централизованных отраслей административно-поли­тического характера. Например, единые системы Госкомстата России, Госкомстандарта России, Государственного таможенного комитета Российской Федерации и др. При этом они формируются по тем пред­метам, которые отнесены лишь к федеральному ведению.

Иначе, чем в экономике, обстоит дело в административно-политической сфере. Строго централизованное управление ее отдель­ными отраслями является их естественным состоянием (оборона, госу­дарственная безопасность, иностранные дела и др.). Высокой степенью централизации характеризуется управление определенными учреж­дениями и организациями, подведомственными Министерству внут­ренних дел Российской Федерации (внутренние войска, пожарная безопасность и др.). Следовательно, конструкция единых систем соот­ветствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.

Лишается своей основы если не вообще, то в качестве определен­ного правила, применение принципа двойного подчинения к статусу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, противо­речит организационное подчинение отраслевых и межотраслевых органов соответствующим федеральным органам.

Правда, Конституция Российской Федерации дает серьезные основания для полемики по данному вопросу, провозглашает единство системы исполнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания такого единства нет ни методологических, ни юридических осно­ваний, а с другой, из этого еще не вытекает жестокое организационное «сцепление» органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы исполнительной власти может дос­тигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней.

Содержание организации управления включает решение различ­ных вопросов. Изначально необходимо определить принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависи­мости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функций, уста­новление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия меж­ду ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленче­ской деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагивает интересы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовы­ваться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полно­мочий по вопросам административной организации управления, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеет правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего орга­на не ориентированы на конкретные вопросы руководства нахо­дящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящимися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществле­ния контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии промежу­точных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные промышлен­ные предприятия находятся, как правило, в общем подчинении соот­ветствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в от­сутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организационных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосредственное под­чинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления. Решение кадровых воп­росов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы не­посредственного распорядительства, отмену актов объекта управле­ния и т.д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управ­ленческих отношений, являются также непосредственными, по прин­ципу «противостояния». Но они могут быть и через «голову» промежу­точного звена данной системы управления в том смысле, что соответ­ствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальниками и т.д.) и работ­никами, командирами и другими военнослужащими и т.п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и неподчиненного ему в других формах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, начальнику станции в оперативном отношении подчиняются действующие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразделениями и служ­бами правоохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в случаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должностно­го лица) либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица вышестоящего подчинения). Например, руково­дители ряда главных управлений Администрации Президента Россий­ской Федерации подчинены ему непосредственно, а в оперативном отношении руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вер­тикали основано на разграничении предметов и полномочий совмест­ного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъек­ту орган данного уровня и вышестоящий обладают по определенным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган уп­равления. Соотношение объема и характера полномочий соответству­ющих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненно­го по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вы­шестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, подчиненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двойного подчинения. Орган, име­ющий двойное подчинение, принадлежит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера приме­нения принципа двойного подчинения достаточно узка.

По общему правилу, он не фиксируется в нормативных актах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус органов на основе двойного подчинения прямо устанавливается такими актами. Так, в соответствии с Положением о федеральной государственной службе занятости населения Российской Федерации органы службы занятос­ти в субъектах Российской Федерации,* в районах и городах подчиняются в своей деятельности вышестоящим органам занятости и соответ­ствующим органам исполнительной власти в пределах их компе­тенции.

____________________________

*   Российская газета. 1993. 29 июня. Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» данная служба ликвидирована, ее правопреемником стало Министерство труда и социального развития Российской Федерации.

 

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъек­тов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно под­чинена Президенту и Правительству Российской Федерации (минис­терства внутренних дел, обороны и др.). Например, контроль за дея­тельностью Министерства иностранных дел Российской Федерации осуществляется по соответствующим направлениям его деятельности Президентом и Правительством Российской Федерации.* Иногда со­подчинение обуславливается, с одной стороны, специализацией уп­равленческой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осуществлении двумя или более органами управления. При этом один из органов выступает головным в осуществлении или обеспечении осуществления данной функции. Например, вузы, неподведомствен­ные Министерству общего и профессионального образования Россий­ской Федерации, подчиняются соответствующим министерствам, гос­комитетам, а также и Министерству общего и профессионального об­разования Российской Федерации по вопросам применения образова­тельных стандартов и др.

_____________________________

* Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации от 14 марта 1995 года // Российская газета. 1995. 31 марта. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 46. Ст. 4450).

 

Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений и установления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются или дол­жны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидно­стями могут являться департаменты, главные управления, отделы, со­веты, центры, бюро, секретариаты.

Правительством Российской Федерации принято специальное постановление от 5 ноября 1995 года «О структуре центрального аппа­рата федеральных органов исполнительной власти»,* направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих органов рекомендовано при формировании структуры центрального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государствен­ных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% от общей численности работников этих органов. В соответствии с поста­новлением штатная численность департамента не может быть менее 35, управления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе де­партамента (управления) — менее 5 единиц. В структуру департамен­та и управления не могут входить менее 3 отделов.

________________

*  Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 46. Ст. 4450

 

Департаменты образуются на основании решений Правительства Российской Федерации в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могут создаваться в государственных комитетах Российской Федерации. Де­партаменты образуются в соответствии с установленными предельной численностью и годовым фондом оплаты труда работников централь­ного аппарата.

Департаменты предназначены для координации и регулирования крупного направления сферы экономической и/или социально-эко­номической деятельности государства, отнесенной к ведению соответ­ствующего федерального органа исполнительной власти; для решения проблем федерального или отраслевого значения, отличающихся вы­сокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отрас­левых связей. Именно эти критерии должны иметь определяющее значение при решении вопроса о создании департамента. При этом предполагается также высокий уровень его автономности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах центрального аппарата лишь феде­ральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространяется на департаменты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

В структуре органов, действующих в экономике, социально-куль­турной сфере важное место занимают информационно-аналитичес­кие, прогнозирующие, технико-технологические функциональные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их ад­министративно-правовой статус, утверждаются руководством этих ор­ганов. По действующим положениям они утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата, а также смету расходов на его содержание; положения о его подразделениях; назначают на должность и освобождают от должности работников центрального ап­парата; на уровне республик положения утверждаются в аналогичном порядке; в других субъектах Российской Федерации по-разному: в ряде случаев — главами администраций, но иногда и органами управ­ления администраций субъектов Российской Федерации.

Положения об органах управления администраций утверждаются главами администраций. Наиболее принципиальные моменты статуса этих органов регламентируются уставами субъектов Российской Феде­рации.

Как уже отмечалось (см.: часть первую учебника), положения о структурных подразделениях отдельных федеральных органов испол­нительной власти утверждаются Президентом или Правительством Российской Федерации.

Внутренняя организация структурных подразделений регламен­тируется органами, в составе которых они формируются и действуют. Иной порядок формирования и установления статуса действует в от­ношении территориальных органов федеральных органов испол­нительной власти. Руководителям последних предоставлено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои территориальные органы; утверждать положения о них; назначать на должность и осво­бождать от должности их руководителей.

Между тем, создание такого рода органов часто предопределяется законами, а также положениями о самих федеральных органах. На­пример, органов Государственного таможенного комитета Российской Федерации — Таможенным кодексом Российской Федерации; органов Госстандарта России — Положением о нем и т.п. Утверждение поло­жений о территориальных органах возложено на руководителей соот­ветствующих федеральных органов исполнительной власти. Однако компетенция таких территориальных органов нередко предопределя­ется Положениями о соответствующих федеральных органах исполни­тельной власти, а следовательно, органами, утвердившими такие по­ложения. Например, в Положении о Госкомстате России устанавлива­ется, что территориальные статистические органы осуществляют фун­кции и права, предусмотренные указанным Положением при­менительно к конкретным условиям их деятельности. Председатель Госкомстата России, утверждая положения о территориальных ста­тистических органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.

7.1.3. Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно затруд­няется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное за­конодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управления, адми­нистративно-правовой вакуум при современной идеологии социально-экономического развития общества влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе.

Отсутствие общего правового акта об управлении в Российской Федерации предопределило многообразие правовых актов по данной проблеме. Необходимость в подобном акте очевидна, несмотря на то (а быть может именно потому), что регламентация организации уп­равления должна учитывать неизбежные особенности задач, к реше­нию которых она должна быть приспособлена. Это значит, что в прин­ципе не может быть такого правового акта, который бы исчерпываю­щим образом регламентировал организацию управления. Ведь оно должно быть ориентировано на решение общих, отраслевых, межот­раслевых, территориальных и отдельных крупных задач (освоение космоса и др.).

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере отно­сящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим вопросов). Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содер­жанию; по характеру их влияния на организацию управления. Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расши­рить представление о правовых основах организации управления, их сложной структуре в современных условиях. При этом надо иметь в виду, что ныне отсутствует четкое разграничение компетенции орга­нов государственной власти и должностных лиц в вопросах органи­зации управления на уровне Российской Федерации и ее субъектов. С точки зрения государственного строительства положение явно ненор­мальное и, естественно, подлежащее исправлению.

По юридической силе выделяются:

а) Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административ­но-политической деятельности;

б) законы Российской Федерации;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции, уставы и законы субъектов Российской Федера­ции. Уставы субъектов Российской Федерации, кроме республик, име­ют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представи­тельными) органами соответствующих субъектов Российской Феде­рации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

 

 

д) подзаконные акты: Президента Российской Федерации и орга­нов исполнительной власти.

Среди актов данной группы особое место занимают указы и рас­поряжения Президента Российской Федерации. С одной стороны, они подзаконны, поскольку, как известно, не должны противоречить Кон­ституции Российской федерации и федеральным законам. С другой, они могут издаваться для регулирования общественных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегулированы федераль­ными законами. В Конституции Российской Федерации не случайно не- применена формула, что акты Президента издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Президент Российской Федерации обладает более широкой свободой в регулировании общественных отношений. Издаваемые им правовые акты не всегда являются прямым следствием принятых за­конов, их конкретизацией и развитием, что характерно для правотворчества органов исполнительной власти. Многие правовые акты Президента Российской Федерации посвящаются вопросам органи­зации управления, статусу различных звеньев его системы на уровне Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Определенные вопросы внутренней самоорганизации решаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их должност­ных лиц.

В зависимости от принципа федерализма. Данный принцип на­ходит свое отражение в системе правовых актов, регламентирующих организацию управления. Система их формируется на основе разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области организации управления в целом и в конкретных сферах и отраслях.

По содержанию различаются общие правовые акты, распростра­няющие свое действие на определенные отношения независимо от то­го, в какой сфере или отрасли они возникают, и специализирован­ные, регламентирующие вопросы организации управления в отдель­ных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, касающиеся вопро­сов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Та­кого рода акты являются внеотраслевыми. Например, Земельный ко­декс Российской Федерации закрепляет систему государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, антимоно­польное законодательство, правовые акты о занятости населения и др.

Специализированные правовые акты более детально регламен­тируют организацию системы управления профильными отраслями и

 

 

сферами деятельности. Например, Закон Российской Федерации от 24 апреля 1996 года «Об обороне»* закрепляет основы управления оборо­ной Российской Федерации.

По характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредст­венно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Граж­данский кодекс Российской Федерации 1994 года не содержит норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Но, регламентируя отношения собственности, он оказывает влияние, прежде всего, на концепцию организации управления экономикой в целом, на концепцию формирования системы отраслевых органов уп­равления, на выбор методов управления коммерческими и некоммер­ческими организациями и т.д. При всеобщем господстве государствен­ной собственности, естественно, эта система должна быть более раз­ветвленной и специализированной, чем в условиях, когда государст­венная собственность носит ограниченный характер.

___________________

* Российская газета. 1996. 23 января.

 

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные воп­росы организации управления, могут закреплять его конкретные при­нципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

Организация управления в отраслях и сферах обеспечена зако­нами в разной степени. Организация управления экономикой обеспе­чена законами в меньшей мере, чем в других областях. Во многих слу­чаях она регламентируется указами Президента Российской Федера­ции и другими подзаконными актами. Основные причины, объясняю­щие, но не оправдывающие ситуацию — многогранность экономики, незавершенность и противоречивость процесса реформ в стране, неза­вершенность структурной перестройки экономики, нестабильность ее развития и др. В этих условиях обеспечение законом организации уп­равления экономикой, при том, что необходимость в нем часто отри­цается, является маловероятным, поскольку он будет подвержен пос­тоянным корректировкам.

Тем не менее в последнее время принято немало специальных, в том числе отраслевых, федеральных законов, в которых закрепляются основы организации управления в соответствующих областях уже применительно к современным условиям. Например, федеральные за­коны: от 19 июля 1995 года «О естественных монополиях»*от 12 мая 1995 года «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской федерации»;** от 7 июля 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» ***; от 13 марта 1996 года «Об энергоснабжении»****; от 20 марта 1996 г. «О рынке ценных бумаг»***** ;

от 1995 года «О федеральном железнодорожном транспорте»****** ; от 16 февраля 1995 года «О связи»*******.

_____________________

*    Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

**   Там же. 1995. № 25. Ст. 2343.

***   Там же. 1995. № 42. Ст. 3929.

**** Российская газета. 1996. 10 апреля.

***** Российская газета. 1996. 25 апреля.

******Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3505.

*******Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 600.

 

Следовательно, в области экономики правовыми актами, каса­ющимися организации управления, являются федеральные законы, в которых такие вопросы регламентируются, положения об отдельных органах исполнительной власти, акты Президента и Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об образовании конк­ретных органов, утверждении их структуры, штатных расписаний.

Указанные законодательные акты необходимо воспринимать с внесенными в них изменениями и дополнениями, а также наличием актов Президента Российской Федерации, хотя и противоречащих за­конодательным актам, но применяемым при решении тех или иных вопросов организации управления.

По общему правилу, в законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Положения законодатель­ных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномо­ченных органов и должностных лиц (Президента и Правительства Российской Федерации, органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий). Например, поста­новлениями Правительства Российской Федерации утверждены Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, Типовое положение о специальном (коррекционном) образо­вательном учреждении для обучающихся, воспитанников с откло­нениями в развитии, Положение о государственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.*

_______________________

*  Там же. 1993. № 37. Ст. 3454.

 

 

 

В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, ре­шения которого обладают большой юридической силой. Данное правило действует и тогда, когда юридически возможно его решение разными органами. Такие проблемы могут возникать в связи с недо­статками в разграничении компетенции, что само по себе есть не­гативное явление, которого в правильно организованной системе не должно быть.

Не исключается вариант делегирования полномочий по фор­мированию данных органов управления либо их структурных подраз­делений.

Организация структурных подразделений органов управления подсказывается обычно административной практикой и опосредуется правовыми актами об утверждении их структуры или решении конк­ретных вопросов. Статус структурных подразделений обычно опреде­ляется положениями о них, утверждаемыми данным органом или его уполномоченными должностными лицами. Часто в таких положениях отражается их структура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутрен­ней организации, так и статус подразделений в целом.

7.2. Территориальные, отраслевые, межотраслевые начала в управлении

7.2.1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов

Данная проблема производив от конституционного разграниче­ния предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией как единым государством и ее субъектами. Однако за пределами ком­петенции органов исполнительной власти вообще находятся вопросы правосудия и прокурорского надзора как особых конституционных функций. Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществ­ляется в основном в порядке реализации полномочий органами испол­нительной власти по материально-техническому обеспечению дея­тельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспечению закон­ности в деятельности органов управления.

Сферы компетенции законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти в основном совпадают. Это во многом определяется целями управления. Его повседневное функционирование связано и подчинено осуществлению задач госу­дарственной деятельности в соответствии с компетенцией Российской Федерации и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в зако­нодательстве полномочия между законодательными (представитель­ными) и исполнительными органами государственной власти не разг­раничены.

Предметы ведения и полномочия, реализация которых предпола­гает включение механизма исполнительной власти, разнообразны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регу­лирование и защита национальных меньшинств; установление систе­мы федеральных органов исполнительной власти и порядка их органи­зации и деятельности; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и разра­ботка федеральных программ в области государственного, экономиче­ского, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление правовых основ еди­ного рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулиро­вание; основы ценовой политики; Федеральные экономические служ­бы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фоны регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономи­ческие отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущест­ва; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключи­тельной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метри­ческая система и исчисление времени; геодезия и картография; офи­циальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная госу­дарственная служба.

Основы разграничения компетенции между Российской Федера­цией и ее субъектами закреплены Конституцией Российской Федера­ции, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отдельные договоры уже заключе­ны между Российской Федерацией и Татарстаном, Башкартостаном и некоторыми другими субъектами Российской Федерации.

Однако Федеративный договор действует в той части, в которой не противоречит положениям Конституции Российской Федерации. Например, он противоречит ст. 5 Конституции, установившей равно­правие субъектов Российской Федерации. Но справедливости ради на­до сказать, что равноправны они все же не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией Рос­сийской Федерации и конституцией республики. Каждый другой субъект Российской Федерации не признается государством, его ста­тус определяется Конституцией Российской Федерации и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, организацию ее осуществления. Конституция Россий­ской Федерации предусматривает также возможные особенности пра­вового статуса автономной области, автономного округа. Он может быть закреплен в федеральном законе об автономной области, авто­номном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и дого­вором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти соответственно края, области.

Принцип равноправия республик вообще не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Ведь имеется в виду формальное равноправие. Однако фактическое неравноправие может явиться следствием договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее отдельными субъ­ектами. Каждый субъект Российской Федерации имеет конститу­ционное право на заключение такого договора, но его содержание мо­жет быть различным. Напомним также о возможности делегирования полномочий органами государственной власти Российской Федерации органам государственной власти ее субъектов и наоборот.

Неравноправие субъектов с точки зрения предметов ведения и полномочий отражено в правотворческой деятельности, особенно в указах Президента Российской Федерации. Так, для Башкартостана установлена более низкая процентная ставка отчисления от налогов в федеральный бюджет, чем для Пермской области. В установленных случаях Президент Российской Федерации может назначать и осво­бождать глав администраций краев, областей, хотя таким правом он не обладает в отношении соответствующих должностных лиц рес­публик и т.д. Необходимо также учитывать объективные потребности в учете особенностей регионов, обусловленных независящими от них обстоятельствами (климатические условия, зоны бедствий и т.д.).

Важно иметь в виду, что Конституция Российской Федерации ус­танавливает не равенство субъектов, а их равноправие между ними во взаимоотношениях   федеральными органами государственной власти (п. 4 ст. 5).

Правовыми актами, определяющими разграничение компетенции по управлению между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция Российской Феде­рации; Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» с измене­ниями, внесенными в него Указами Президента Российской Федера­ции; Положение о главе администрации края, области, утвержденное Указом Президента Российской Федерации 3 октября 1994 года; зако­нодательство по отдельным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в соответ­ствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов государ­ственной области;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих ор­ганов и органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации;

в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, которые не принадлежат федеральным органам государственной власти, а так­же находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К этой части компе­тенции органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации применим принцип: «Разрешено все, что не запрещено зако­ном». Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции Российской Федерации и основанному на ней федеральному законодательству.

В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах собственно их предметы ведения и полномочия не очерчены, в других — им отведены самостоятельные разделы.

Говоря о разграничении компетенции между органами государст­венной власти Российской Федерации и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин «компетенция» в этом аспекте в Конституции Российской Федерации не употребляется. В ней идет речь, в одном случае, о «предметах ведения и полномочиях (ст. 11), в другом — о «ведении» (ст. 71, 72). Термином «ведение», по смыслу Конституции Российской Федерации, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению Российской Федерации отнесена оборона. Но вряд ли точно «оборону» выражать в терминах «предмет и полномочия». Скорее это государственная функция, справедливо от­несенная к ведению Российской Федерации.

Характерным для разграничения предметов ведения и полномо­чий является отсутствие в Конституции Российской Федерации диф­ференциации их по отраслям управления как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уров­ням, объекты которой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям экономики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы, представление об управлении отраслями изменилось.

В Конституции как равнозначные употребляются понятия разг­раничение предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В основе второго положения лежит неверная концепция, допускающая противопостав­ление целому частей, из которых оно состоит, в частности субъектов Российской Федерации самой Российской Федерации, будто бы суще­ствующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта концепция мо­жет быть использована для дезорганизации государственного управ­ления, общего для всей страны.

За пределами компетенции органов исполнительной власти нахо­дятся многие вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации и ее субъектов: государственная символика, принятие законодательных актов, судоустройство, прокуратура; амнистия и помилование; право­судие и др.

В других областях, опираясь на базовое регулирование, которое образуют законы, органы исполнительной власти осуществляют мно­гогранную деятельность по государственному руководству обществом.

 

 

В общем виде компетенция между органами государственной власти российской Федерации и ее субъектов по управлению разграничива­ется следующим образом.

Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссий­ское значение. Какие именно, вытекает из положений ст. 71 Конститу­ции Российской Федерации. Это ключевые вопросы государственного, экономического, экологического, социального, культурного и нацио­нального развития Российской Федерации как целостного государст­ва, в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, та­моженное регулирование, денежная эмиссия; установление основ це­новой политики; разработка и исполнение федерального бюджета; руководство федеральными энергетическими системами и ком­муникациями; обороны и безопасности страны. Указанные органы участвуют в формировании правовых основ единого рынка, ведают информацией, деятельностью в космосе. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопасности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находится метеорологиче­ская служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и др.

Федеральные органы исполнительной власти занимаются вопро­сами внешней политики и внешних экономических отношений Российской Федерации.

Степень и формы участия федеральных органов исполнительной власти в реализации указанных полномочий определяются, во-пер­вых, тем, что приоритет в их осуществлении принадлежит Президе­нту Российской Федерации в условиях, когда его полномочия не конк­ретизированы законом; во-вторых, степенью урегулированности об­щественных отношений в указанных областях законами; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к веде­нию Российской Федерации. Полномочия этих органов во многих слу­чаях детализированы в законах и подзаконных актах Российской Фе­дерации и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных федеральных органов исполнительной власти.

По общему правилу, предметы ведения и полномочия федераль­ных органов исполнительной власти изъяты из сферы компетенции субъектов Российской Федерации. Они могут оказывать влияние на их реализацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Иными словами, федеральные полномочия не исключают возможности тех или иных форм участия субъектов Российской Федерации в их осуществлении. Оно не ограничивается только делегированием им полномочий. Для этого предусмотрены и другие законные основания. Например, при­влечение субъектов Российской Федерации с их согласия к разработке и осуществлению федеральных целевых программ.

Правительством Российской Федерации 11 октября 1994 года принято постановление № 1151 «О мерах по учету интересов субъек­тов Российской Федерации при управлении объектами федеральной собственности». Им предусмотрено согласование с органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации назначения и осво­бождения от должности руководителей федеральных предприятий; включение должностных лиц таких органов в число представителей государства в органах управления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат согласованию проекты решений Правитель­ства Российской Федерации о ликвидации федеральных государствен­ных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и т.д.

Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. Особенно в тех случаях, когда они ограничиваются установлением основ, прин­ципов и т.п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ве­дению Российской Федерации отнесено установление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъекты Российской Феде­рации имеют юридические возможности для осуществления самостоя­тельного регулирования рыночных отношений, в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, решение ко­торых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов Российской Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресур­сами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохра­нения; социальная защита населения; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международ­ных отношений и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и др.

 

 

Приоритет в решении вопросов совместного ведения принадлежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совместной компе­тенции путем указания на общие вопросы, общие принципы при­оритет в регулировании соответствующих вопросов, установлении об­щих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты Российской Федерации не могут принимать нор­мативные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавлива­ющие общие принципы. Например, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены общие вопросы обра­зования. Но такие вопросы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов испол­нительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и прин­ципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных критериях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической дея­тельности.

Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции Российской Федерации отчетливо сказано, что по вопросам совмест­ного ведения издаются федеральные законы.

В отличие от этого субъекты Российской Федерации могут прини­мать в соответствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации.

В Конституции Российской Федерации имеется положение, кото­рое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами Российской Федерации «всей полноты го­сударственной власти» вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам сов­местного ведения.

Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнитель­но, что и вне этих пределов они обладают полнотой государственной власти. Субъекты Российской Федерации обладают государственной властью в пределах Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов, а эти акты — всегда ограничители власти. Решения их органов государственной власти, противоречащие принципам Консти­туции Российской Федерации, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и признаны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно что, видимо, больше по политическим соображениям подменено понятие «самостоятельности в осуществлении компетенции», которой они действительно обладают, понятием «полноты государственной власти», наличие которой у них сомнительно.

Полнота власти, вызывающее к себе как словосочетание критиче­ское отношение, не применима к характеристике компетенции орга­нов исполнительной власти.

Компетенция органов исполнительной власти базируется на пред­метах ведения и полномочиях соответствующих субъектов Российской Федерации, и включает:

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совместному ведению с федеральными органами государственной власти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть отно­сящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с федераль­ными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Феде­рации в ее Конституции не конкретизированы. Это могло быть зало­жено в федеральный закон об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но его пока нет. Субъекты Российской Феде­рации вправе сами предусмотреть их в своих соответственно конституциях республик, уставах других субъектов Российской Феде­рации, но сделано это далеко не всеми.

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся многие вопросы, нахо­дящиеся за пределами их совместного ведения с федеральными орга­нами государственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта Российской Федерации разраба­тывает проект бюджета, распоряжается и управляет собственностью субъекта Российской Федерации и т.д.

Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, Обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, на­уки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и эко­логии на территории субъекта Российской Федерации.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации часто осуществляют принадлежа­щие только им полномочия, сотрудничая и взаимодействуя с феде­ральными органами исполнительной власти. Например, при разработ­ке проекта бюджета, поскольку в федеральном бюджете также преду­сматривается финансирование в территориальном аспекте и т.д.

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами государ­ственного управления. При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует систему та­кого рода федеральных органов. В субъектах Российской Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различ­ными органами. В таких условиях важнее не разграничение компе­тенции между конкретными видами органов государственного управ­ления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их гра­ницы по меньшей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, когда одни и те же полномочия одновременно относятся к феде­ральному ведению и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ве­дению Российской Федерации (см. п. «в» ст. 71 Конституции Россий­ской Федерации), в другом — к совместному ведению (см. п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации явно тяготеет к ведению соответствующих федеральных органов, но она отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъ­ектов.

С точки зрения нормального распределения компетенции в уп­равленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наде­ляться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конк­ретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полно­мочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъекта управ­ления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предме­тов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управ­ления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на ко­торые спроецированы данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Разумеется, в Конституции Рос­сийской Федерации осуществить это невозможно. Нужны федераль­ные законы, издание которых по многим вопросам совместного ве­дения явно запаздывает. Субъекты Российской Федерации либо за­полняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам имеющим федеральное значение.

Несовершенство разграничения компетенции рассматриваемых органов государственной власти законодатель понимает. Намечено издание законов, посвященных данному вопросу. Такую направлен­ность будут иметь предполагаемые законы Российской Федерации о разграничении предметов ведения, делегирования полномочий между федеральными и региональными органами, об общих принципах организации власти субъектов Российской Федерации.

Законы должны в максимальной степени учесть возможность ус­тановления общих правил, значительно конкретизирующих консти­туционные положения. Однако этими специальными законами не мо­жет быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности орга­нов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сейчас — и от такой практики нет необходимости отказываться — компетенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.

Конституция Российской Федерации принималась в спешке, в ус­ловиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противоречивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен «снять» Конститу­ционный Суд Российской Федерации, а ее положения должны быть конкретизированы в конституционных и федеральных законах. След­ствием этого может явиться существенная корректировка концепции разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управ­ления.

 

 

7.2.2. Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Часто отождествляется с управлением в границах территорий субъектов Российской федерации и местного самоуправления, то есть территорий республик, краев, областей, городов, районов, сел, поселков. Такое понимание террито­риального управления является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим райони­рованием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами, эко­логически неблагоприятными зонами и другими.* Правовое обеспе­чение регионального управления не может быть отвлечено от местно­го самоуправления, имеющего, как известно, территориальную осно­ву в административных границах субъектов Российской Федерации.

 

___________________

*В Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803, под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный принцип организации дела и т.д.

 

 

 

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных обще­государственных и региональных мер, обеспечивающих рост регио­нального социально-экономического развития. Эти обстоятельства не­избежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, сос­тав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о спе­цифике задач управления на частях территории Российской Федерации, а территории местного самоуправления являются к тому же частями территорий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очерта­ния получило региональное управление в административных грани­цах субъектов Российской Федерации и отчасти местного самоуправ­ления (отчасти потому, что территориальная основа местного самоуп­равления может быть уточнена в обновленном законодательстве о ме­стном самоуправлении). Оно представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по руко­водству на данной территории всеми подведомственными им отрас­лями и сферами деятельности.

Но такое понимание регионального уп­равления применительно к территориям субъектов Российской Феде­рации и местного самоуправления верно в его соотношении с феде­ральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию Российской федерации.

Это означает, что управление в границах территорий субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления Российской Федерацией в це­лом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самосто­ятельность и значение.

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на уровне федерального управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управ­ления в субъектах Российской Федерации осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Федеральное регулирование является централизованным, обеспе­чивающим единообразие и дифференциацию с учетом особенностей регионов. В своей основе оно носит общий характер, то есть выражает­ся в установлении определенных принципов и правил.

Вопреки декларированному в Конституции Российской Федера­ции равноправию субъектов Российской Федерации правовое регули­рование управления из центра, с одной стороны, в республиках, а с другой — в иных субъектах Российской Федерации идет различными путями.

Пока нет федерального правового акта, регулирующего отноше­ния в данной области, который распространялся бы на всех субъектов Российской Федерации. В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах Российской Феде­рации, не признанных республиками. Например, как уже отмечалось в первой части учебника, в отношении таких субъектов РФ действует Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народ­ных депутатов и краевой, областной администрации» с рядом соответ­ствующих изменений. На республики не распространяются Указ Пре­зидента Российской Федерации от 3 октября 1994 года «О мерах по ук­реплению единой системы исполнительной власти Российской Феде­рации» и утвержденное этим Указом Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Следовательно, административно-правовое регулирование управ­ления в республиках в меньшей степени связано с федеральным, чем в других субъектах Российской Федерации.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в указанных регионах:

а) Конституция Российской Федерации, федеральные конститу­ционные и федеральные законы, акты Президента Российской Феде­рации и федеральных органов исполнительной власти;

б) конституции республик, уставы субъектов Российской Феде­рации, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти;

в) правовые акты органов местного самоуправления примени­тельно к их территориальной сфере деятельности.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограниче­ны законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания обще­государственных и региональных аспектов в деятельности государст­венных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной политики Российской Фе­дерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года № 909, и в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президе­нта Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах Рос­сийской Федерации представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализи­руются их законами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдель­ных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотрения.

Статус органов исполнительной власти республик не всегда уре­гулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ве­домствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность орга­нов исполнительной власти республик во многом определяется назна­чением тех или иных органов.

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов госу­дарственного управления других субъектов Российской федерации.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных актах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и управления Российской федерации и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он за­ложен в организационную систему и функции механизма испол­нительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о необходимости учета органами исполнительной власти особенностей территорий, имеющих разнообразное выражение (в том числе посто­янное или временное). Так, создано Министерство по делам нацио­нальностей и федеративным отношениям; в правовом регулировании учитываются особенности Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т.д. Огромные масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономической структуры, климатических и других фак­торов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. На территориях свободных экономических зон устанавливаются льготы по сравнению с общим режимом хозяйст­венной и внешнеэкономической деятельности.

Территориальный принцип управления нередко получает свое во­площение в различных региональных и межрегиональных объедине­ниях. В последнем случае речь идет о формированиях экстерритори­ального типа, объекты которых находятся на различных территориях.

Территориальные начала могут проявляться и в других формах. Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской фе­дерации от 29 декабря 1994 года «О сети региональных агентств под­держки малого бизнеса» в 1995 году в 21 регионе Российской Федера­ции предполагалось создать негосударственные региональные агентст­ва поддержки малого бизнеса для обучения и консультирования пред­принимателей, проведения экспертизы предпринимательских прог­рамм и проектов, информационного обеспечения малого предприни­мательства, оказания помощи субъектам малого предпринимательства в подготовке и регистрации их учредительных документов *.

_____________________

*    Российская газета. 1995. 17 января.

 

 

 

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его под­разделение; образование иных формирований из представителей реги­онов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимо­действующих с заинтересованными органами регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и регио­нальных интересов заключает в себе программно-целевое управление.

В реализации территориального принципа в управлении следует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отдают пред­почтение этому принципу, усматривая в укреплении регионального управления магистральное направление в развитии государственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности и оно также плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены. Регионы нашей страны существенно отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике.

Наличие сильного Российского государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную це­лостность, равноправие всех народов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности субъектов Российской Федерации. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самостоятельности, границы которой характеризует правильное соот­ношение федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются регио­нальными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:

а) в государственном устройстве следует перейти от нацио­нально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от республик, авто­номных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спе­куляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при действительном учете национальных культур, традиций и т.п..;

б) изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что такая ре­форма привела бы к сокращению количества областей, краев, что, как показала практика, вызывает противодействие со стороны их руко­водителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных терри­ториальных аспектах интегрируется Президентом Российской Феде­рации, Правительством Российской Федерации, органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельно­стью в территориальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Пре­зидент Российской Федерации, соблюдая Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и осуществлению управления всеми отраслями и сфе­рами управления. И хотя его полномочия в этой области неконк­ретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разно­образным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управ­ления в российском масштабе лежит на Правительстве Российской Федерации. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обес­печении исполнения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государ­ственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоохранения и т.д.) На него возложены многие другие функции, имеющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его дея­тельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направ­ляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслево­го управления, принимает по вопросам своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории; председате­лю Правительства по определенным вопросам подчинены главы ад­министраций субъектов Российской Федерации; на него возложен контроль за осуществлением полномочий главы администрации в целях обеспечения полномочий федеральных органов государствен­ной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ее совместного ве­дения с ее субъектами.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосредст­венно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотрас­левого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправления и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

 Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых органов. Тем самым конкретизируются предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью подчиненных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей. Например, в правовых ак­тах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководст­во которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, каки­ми именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства пу­тей сообщений Правительству Российской Федерации указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспортом, подчинение Государственного комитета по кинематографии Российской Феде­рации обязывает его руководить кинематографией и т.п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осу­ществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить пору­ченными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специали­зированных систем управления соответствующими отраслями и сфе­рами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное са­моуправление.

Система местного самоуправления находится в процессе форми­рования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиление са­мостоятельности регионов в удовлетворении повседневных нужд насе­ления с его непосредственным участием в решении этой задачи далеко не местного для всего общества значения. Как отмечалось, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», другими федеральными нормативными актами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и их другими правовыми актами, относящимися к местному самоуп­равлению, а также положениями (уставами) о местном самоуправ­лении.

Экономическую основу деятельности органов местного самоуп­равления составляет муниципальная собственность, а финансовую — муниципальный бюджет.

К ведению местного самоуправления относится широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на комплексное решение экономических и социально-культурных задач развития соответству­ющих территорий, удовлетворения повседневных нужд населения. К числу вопросов местного значения относятся, например, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; мест­ные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономической развитие муници­пального образования; контроль за использованием земель на его территории; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значе­ния; бытовое, торговое обслуживание; муниципальное дошкольное, школьное, профессиональное и дополнительное образование; муни­ципальное здравоохранение и т.д. (см. ст. 6 Закона об общих принци­пах организации местного самоуправления).

Решая вопросы местного значения, органы местного самоуправ­ления руководят предприятиями, учреждениями и организациями муниципальной собственности различного отраслевого профиля.

В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы учреждений народного образования, культуры, здравоох­ранения и иное имущество, необходимое для экономического и соци­ального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответ­ствующими административно-территориальными структурами в соот­ветствии с законодательством о самоуправлении.

Распоряжение и управление муниципальной собственностью осу­ществляют представительные и исполнительные органы местного са­моуправления. Надо иметь в виду, что муниципальную собственность образуют не только предприятия, учреждения и организации. В ее со­став входят муниципальные земли, средства местного бюджета, муни­ципальный жилищный фонд, другое движимое и недвижимое имуще­ство.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собствен­ностью в порядке, установленном положением (уставом) о местном самоуправлении.

В ведении местного самоуправления может быть также государст­венная собственность, переданная для осуществления отдельных госу­дарственных функций, а также иная собственность.

Нормальное функционирование системы местного самоуправ­ления предполагает его надлежащее финансовое обеспечение. Ис­точники и порядок формирования финансовой базы местного самоуп­равления определяются нормативно-правовыми актами Российской федерации и ее субъектов. Финансовую основу местного самоуправ­ления образуют местный бюджет, формируемый и утверждаемый органами местного самоуправления самостоятельно; кредитные и иные финансовые ресурсы.

На территории местного самоуправления, кроме муниципальных, находятся также объекты федеральные и субъектов Российской Феде­рации. Поэтому задачу комплексного социально-экономического раз­вития территорий местного сообщества органы местного самоуправле­ния решают не только за счет собственных средств местного сообщест­ва, но и средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Россий­ской Федерации, передаваемых для реализации федеральных прог­рамм и программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти обязаны содействовать комплекс­ному развитию территории местного сообщества. В частности, к их ве­дению отнесено принятие программ развития местного самоуправ­ления, обеспечение гарантий его финансовой самостоятельности и т.д.

Вопросы организационного обеспечения управления объектами местного значения решаются органами местного самоуправления са­мостоятельно.

Что касается полномочий органов местного самоуправления в конкретных областях, то они предусматриваются актами, составля­ющими правовую основу местного самоуправления.

Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправ­ления возложенных на них законами Российской Федерации и зако­нами субъектов Российской Федерации отдельных государственных функций; государственный надзор за соблюдением законности в дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Территориальное управление тесно связано с отраслевым и меж­отраслевым управлением.

Данные разновидности (формы) управления базируются соответ­ственно на отраслевом и межотраслевом принципах. Представление о них не является неизменным. Их суть и назначение определяются прежде всего экономическими системами, а также функциями госу­дарства в конкретных исторических условиях.

7.2.3. Межотраслевые начала в управлении

Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщен­ности, особенно при организации управления по отраслевому принципу. Назначением и предпосылками обусловлена главная особен­ность межотраслевого управления — его координационно-контроль­ное содержание.

В зависимости от круга субъектов различается межотраслевое уп­равление в широком и узком (специальном) смысле слова.

В широком смысле слова межотраслевое управление есть управ­ленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реа­лизации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения. Их система, компетенция, структура, методы и формы дея­тельности образуют организационно-правовой механизм межотрасле­вого управления. Особенность заключается в направлении работы это­го механизма, получающем в его системе организационное, но пре­имущественно правовое обеспечение. Строго говоря, межотраслевое управление является вариантом территориального управления. Обес­печиваемое ими межотраслевое управление в какой-то мере сопряже­но также с территориальным социально-экономическим развитием и наоборот.

Среди субъектов межотраслевого управления в решении межот­раслевых проблем главная роль принадлежит органам общей компе­тенции. Прежде всего они объединяют и направляют комплексное социально-экономическое развитие на данной территории.

До недавнего времени основой представления о межотраслевом управлении в узком смысле являлся указ Президента Российской Фе­дерации от 30 сентября 1992 года «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти», в котором оно обозначается как особый вид управления, осуществляемый министерствами, государст­венными комитетами Российской Федерации.

В указе же Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти», меж­отраслевая координация увязывается лишь с деятельностью государ­ственных комитетов Российской Федерации, федеральных комиссий России. Но координационные функции в установленных случаях мо­гут осуществлять также определенные министерства, которые по свое­му существу имеют межотраслевой характер (некоторые функции министерств экономики, труда и социального развития Российской Федерации и др.).

Субъектами межотраслевого управления в узком смысле являют­ся органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специ­ализирующиеся на выполнении межотраслевых функций. Предпосыл­ками такого управления являются межотраслевой характер и внеотраслевая значимость специализированных функций. Органы, выпол­няющие специализированные межотраслевые функции, создаются в форме министерств, государственных комитетов и ведомств. Они осу­ществляют полномочия, главным образом, в отношении организаци­онно неподчиненных им органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций.

Субъекты межотраслевого управления обладают надведомственными полномочиями именно межотраслевого характера. Они могут касаться вопросов, имеющих значение для нескольких отраслей, либо конкретных отраслей, а также других субъектов межотраслевого уп­равления.

К субъектам межотраслевого управления относятся различные министерства, государственные комитеты, комитеты и ведомства.

Министерство экономики Российской Федерации (Минэко­номики России) является федеральным органом исполнительной власти, созданным для проведения единой государственной социаль­но-экономической политики. Оно действует в соответствии с Положе­нием о нем, утвержденным постановлением Правительства Россий­ской Федерации от 26 августа 1995 года № 844.* Его главная задача — определение путей и разработка методов эффективного развития эко­номики, обеспечивающих социально-экономический прогресс Россий­ской Федерации.

 

________________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 36. Ст. 3351.

 

На данное министерство возложено также проведение единой государственной политики в сфере металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, текстильной, легкой, меди­цинской, машиностроительной, оборонной, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, а также коорди­нация деятельности в этой сфере иных федеральных органов испол­нительной власти.* Следовательно, у него сосредоточены функции как межотраслевого, так и отраслевого характера.

___________________

*  Постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 1997 года «Вопросы Министерства экономики Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 9 апреля.

 

 

 

На него возложены разнообразные конкретные функции в об­ласти формирования стратегии социально-экономического развития, прогнозно-аналитической деятельности, разработки комплексных мер воздействия на экономику. В его руках сосредоточены функции как межотраслевой, так и региональной направленности. Например, оно организует и координирует разработку комплексного прогноза соци­ально-экономического развития Российской Федерации, ее регионов, отраслей и секторов экономики на соответствующий период с исполь­зованием системы национальных счетов.

Исходной позицией в деятельности Минэкономики России явля­ется организация и координация разработки и осуществление обоснования социально-экономической политики государства, приоритет­ных направлений развития экономики.

Министерство участвует в подготовке предложений по общим на­правлениям финансовой, денежно-кредитной и валютно-кредитной политики; обосновывает государственную структурную политику; организует и координирует разработку государственной инвестицион­ной и инновационной политики; формирует предложения по основам ценовой политики и реализует ее, а также предложения по совершен­ствованию механизма регулирования цен и тарифов на продукцию товары и услуги; участвует в разработке предложений по совершенст­вованию механизма регулирования внешнеэкономических связей. Важными направлениями его работы являются анализ состояния эко­номического положения в стране; участие в разработке и реализации социальной политики; организация изучения платежеспособного спроса и предложения на товарных рынках; участие в формировании и реализации государственной экологической политики.

В плане государственного воздействия на экономику указанное министерство подготавливает предложения по прогнозной части еже­годных посланий Президента Российской федерации Федеральному Собранию; разрабатывает сводный финансовый баланс государства, обеспечивает экономическое обоснование отдельных статей доходов и расходов федерального бюджета; осуществляет организационно-ме­тодическое руководство и координацию работ по формированию и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ; формирует в установленном порядке перечень целевых программ, предусматриваемых к финансированию за счет федерального бюдже­та. Оно в установленном порядке формирует и обеспечивает контроль за выполнением государственного оборонного заказа, мобилизаци­онного плана экономики страны; участвует в реализации военно-эко­номического сотрудничества с зарубежными странами, разработке ме­роприятий по развитию производства вооружений, военной техники и другого военного имущества, в создании и сохранении мобилизаци­онных мощностей, в осуществлении государственной политики в области военного производства. Министерство формирует в установ­ленном порядке объемы и структуру поставки продукции, выполнения работ и услуг для федеральных государственных нужд.

На него возложена разработка принципов управления эко­номикой в особый период и в чрезвычайных ситуациях и осуществ­ление координации организационного и методического обеспечения мобилизационной подготовки страны; участие системы государствен­ного материального резерва в обеспечении выполнения мероприятий по гражданской обороне.

 

 

Как уже отмечалось, в деятельности министерства одним из важ­нейших является региональный аспект. Оно участвует в разработке и осуществлении региональной экономической политики; проводит ана­лиз экономической ситуации в регионах страны; разрабатывает реги­ональный аспект ее социально-экономического развития, стратегии размещения производительных сил и совершенствования террито­риальной структуры.

Весьма ответственным участком работы министерства является представление им в Правительство Российской Федерации экономи­чески обоснованных заключений по вопросам развития отдельных отраслей экономики и регионов; жизнеобеспечения населения; проек­там межправительственных договоров и соглашений в области внеш­неэкономических связей; использованию централизованных валют­ных ресурсов; регулированию денежного обращения; совершенство­ванию управления государственным имуществом и т.д.

Минэкономики России при осуществлении возложенных на него задач и функций взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако этим позиция Минэкономики России не ограничивается. В его обязанности входит координация деятель­ности экономических служб указанных органов по формированию на­правлений социально-экономического развития, разработке феде­ральных и межрегиональных экономических программ и прогнозов, реализации государственной региональной экономической политики, мер государственного воздействия на экономику.

Министерство вправе в пределах своей компетенции издавать нормативные акты, обязательные для исполнения органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями. В случае не­обходимости оно принимает решения совместно или по согласованию с другими органами исполнительной власти.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) призвано, во-первых, обеспечивать проведение единой госу­дарственной финансовой политики; во-вторых, осуществлять общее руководство организацией финансов в стране.

По ряду вопросов его функции пересекаются с Министерством экономики Российской Федерации, особенно в том, что касается прог­нозно-политической деятельности, связанной с состоянием и социаль­но-экономическим развитием страны. Особенное в его функциях обус­ловлено спецификой и содержанием финансовой деятельности (см. главу 29).

Министерство труда и социального развития Российской Феде­рации (Минтруд России) призвано обеспечить проведение единой го­сударственной политики, а также осуществлять управление в сфере труда, занятости и социальной защиты населения. На него возложена координация деятельности в этих сферах других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основные задачи, функции и полномочия Минтруда России опре­делены в Положении о нем, утвержденном Правительством Россий­ской Федерации от 23 апреля 1997 года.

При Минтруда России действует федеральная инспекция труда (Рострудинспеция). Вместе с подведомственными ей государственны­ми инспекциями труда субъектов Российской Федерации, районов и городов они образуют единую систему надзора и контроля за соблю­дением законодательства о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях и организациях всех форм собственности. Система и компетенция Рострудинспекции определена Положением о ней, ут­вержденным указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1994 года.*

___________________

*  Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1476.

 

 

 

На Минтруда России возложено также осуществление государст­венного управления охраной труда в Российской Федерации. Оно ко­ординирует деятельность служб охраны труда федеральных органов исполнительной власти, а также осуществляет взаимодействие с орга­нами исполнительной власти по труду (в их составе также образуются подразделения по охране труда) субъектов Российской Федерации в реализации государственной политики в области охраны труда.

В составе центрального аппарата Минтруда Российской Феде­рации создан департамент, а также территориальные органы этого министерства по регулированию коллективных трудовых споров. Дан­ные департамент и территориальные органы образуют службу по регулированию коллективных трудовых споров, в систему которой могут входить соответствующие подразделения органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации. Служба действует в со­ответствии с Положением о службе по урегулированию коллективных трудовых споров, утвержденным Правительством Российской Феде­рации от 15 апреля 1996 года № 468. Основными задачами службы являются содействие урегулированию коллективных трудовых спо­ров, организация примирительных процедур и участие в них, осуще­ствление мер по предупреждению и разрешению коллективных трудовых споров.

В области занятости Минтруд России наряду с другими разнооб­разный задачами и функциями, в межотраслевом плане организует и координирует разработку федеральной программы содействия заня­тости населения, программ создания и развития рабочих мест и т.п.

Минтруд России занимается осуществлением многих задач обще­государственного значения, но не все они относятся к сфере межотрас­левого управления.

Правовые акты Минтруда России по вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для исполнения министерствами, ведомст­вами, а также предприятиями, учреждениями и организациями.

Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России) — федеральный орган исполнительной власти, осуще­ствляющий непосредственное руководство таможенным делом в Рос­сийской Федерации. ГТК России соединяет в себе двоякого рода функ­ции: а) правоохранительного характера; б) регулирования таможен­ными средствами экономики. Последняя функция имеет межотрасле­вое значение (см. § 3 главы 13).

Государственный комитет Российской Федерации по управ­лению государственным имуществом (Госкомимущество России) является федеральным органом исполнительной власти, действующим на основе Положения о нем, утвержденного Постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 4 декабря 1995 года № 1119*. Он призван обеспечивать проведение государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприя­тий; осуществлять полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности; осуществлять межотраслевую координацию в процессе приватизации и управления федеральной собственностью.

_____________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4930;

Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 1997 года «Вопросы государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом» // Российская газета. 1997. 29 апреля.

 

 

 

Госкомимущество России разрабатывает государственную прог­рамму приватизации, организует и контролирует ее реализацию; раз­рабатывает проекты нормативных правовых актов по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, привлечения инвестиций; организует правовое обеспе­чение и осуществляет методическое руководство в области привати­зации, управления и распоряжения объектами федеральной собствен­ности; обеспечивает защиту имущественных прав и интересов госу­дарства на территории Российской Федерации и за рубежом.

Госкоимущество России управляет и распоряжается имуществом, находящимся в федеральной собственности. Он вправе принимать решения о приватизации находящихся в федеральной собственности предприятий; передавать объекты этой собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи. Ему поручена разработ­ка и осуществление мероприятий по приватизации находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости (включая земель­ные участки) и управлению этими объектами.

На него возложено оформление закрепления федерального госу­дарственного имущества в хозяйственное ведение и оперативное уп­равление. Он дает согласие на продажу недвижимого имущества, за­крепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог либо на распоряжение этим имуществом иным способом. Комитет является держателем принадлежащих Российской Феде­рации акций (вкладов, долей), закрепленных в федеральной собствен­ности, а также Золотой акции; представляет интересы Российской Фе­дерации по закрепленным в федеральной собственности акциям (вкладам, паям) в уставных капиталах организаций, основанных на объединении капиталов различных собственников.

В его функции входит контроль за использованием по назна­чению и сохранностью имущества, находящегося в федеральной соб­ственности и составление его реестра; он назначает и проводит доку­ментальные и иные проверки (ревизии, инвентаризации); назначает аудиторские проверки деятельности федеральных предприятий, уч­реждений и иных юридических лиц; организует работу по проведению экспертизы и оценке стоимости имущества, находящегося в федераль­ной собственности.

К компетенции Госкомимущества России отнесены: подготовка предложений о создании и ликвидации федеральных унитарных предприятий; реорганизация по согласованию с соответствующими федеральными органами государственной власти федеральных пред­приятий без изменения форм их собственности; назначение в преде­лах его компетенции представителей государства в органы управле­ния акционерных обществ и других хозяйствующих субъектов, осно­ванных на объединении капиталов и акции (вклады, доли) которых закреплены в федеральной собственности или учредителем которых этот комитет является на момент назначения представителя.

Ему предоставлено право утверждать уставы федеральных уни­тарных предприятий, заключать, изменять и расторгать контракты с руководителями таких предприятий в пределах полномочий, делеги­рованных Правительством Российской Федерации.

Госкомимущество России причастен к реализации инвестицион­ных программ, программ по предотвращению несостоятельности (бан­кротства) федеральных предприятий, функционированию рынка цен­ных бумаг, к осуществлению полномочий в отношении имущества Российской Федерации, находящегося за рубежом и т.д. Он осуществ­ляет лицензирование определенных видов деятельности.

Указанный комитет издает в пределах своей компетенции нор­мативные акты по вопросам приватизации, управления и распоря­жения объектами федеральной собственности, дает разъяснения этих нормативных актов и государственной программы приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий.

Госкомимущество России возглавляет систему, в которую входят также его территориальные органы (территориальные агентства) по приватизации и управлению федеральной собственностью. Комитет руководит деятельностью своих территориальных органов и вправе отменять их решения, принятые ими с нарушением законодательства Российской Федерации или превышением предоставленных им полно­мочий.

Компетенция указанных органов определена Типовым поло­жением о комитете по управлению имуществом края, области, утвер­жденным постановлением Совета Министров Российской Федерации.*

_______________

*Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 43. Ст. 2430.

 

Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом вправе поручать этим органам осущест­вление его полномочий.

При Госкомимуществе России действует Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению. Она зани­мается вопросами, связанными с проведением государственной поли­тики, направленной на предотвращение банкротства предприятий, реорганизацию неплатежеспособных предприятий, признанных несо­стоятельными. Федеральная служба представляет от имени государст­ва интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности в отношении федеральных государственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации. На нее возложено рассмотрение финансового состояния предприятий и принятие решений о необходимости прове­дения обязательной приватизации федеральных государственных предприятий, являющихся неплатежеспособными и имеющими неу­довлетворительную структуру баланса; принятие обязательного для таких предприятий решения о внесении ими в арбитражный суд заяв­ления о возбуждении производства по делу о несостоятельности (бан­кротстве). Она участвует в осуществлении установленных законом процедур признания предприятий несостоятельными, в том числе в организации внешнего управления имуществом предприятия-долж­ника, проведении его санации.

Государственный антимонопольный комитет Российской Феде­рации (ГАК России) проводит государственную политику по содейст­вию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недоб­росовестной конкуренции.

Его основные задачи, функции и полномочия определены Зако­ном Российской Федерации от 22 марта 1991 года «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Российской Федерации от 21 апреля 1995 года,* а также Указом Президента о ста­тусе этого комитета.**

______________

*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 1977. ** Там же. 1995. №10. Ст. 855.

 

ГАК России призван содействовать формированию рыночных от­ношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждать, ограничивать и пресекать монополистическую дея­тельность и недобросовестную конкуренцию; осуществлять государст­венный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

Комитет разрабатывает и осуществляет меры по демонополи­зации производства; контролирует соблюдение антимонопольных тре­бований при создании, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов, а также приобретение акций (долей) с правом голоса в ус­тавном капитале хозяйственных обществ, которое может привести к доминирующему положению на рынках Российской Федерации хо­зяйствующих субъектов* либо к ограничению конкуренции.

____________________

* Хозяйствующие субъекты — российские и иностранные коммерческие организации, а также некоммерческие организации, за исключением не занимаю­щихся предпринимательской деятельностью, в том числе сельскохозяйственные потребительские кооперативы, а также индивидуальные предприниматели.

 

 

 

Антимонопольный комитет наделен рядом существенных полно­мочий по непосредственному применению мер административного принуждения за нарушение антимонопольного законодательства. Он вправе: давать хозяйствующим субъектам обязательные для испол­нения предписания о прекращении нарушений антимонопольного за­конодательства, об устранении их последствий, о восстановлении пер­воначального положения, об их принудительном разделении или о вы­делении структурных подразделений из их состава, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному за­конодательству, о заключении договоров с другим хозяйствующим субъектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли, получен­ной в результате нарушения антимонопольного законодательства; принимать решения о наложении штрафов на хозяйствующие субъек­ты и их должностных лиц, а также должностных лиц органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов и орга­нов местного самоуправления за нарушение антимонопольного зако­нодательства и неисполнение предписаний комитета.

ГАК России осуществляет государственный контроль за созданием, реорганизацией и ликвидацией коммерческих организаций и их объединений, а также за соблюдением антимонопольного законода­тельства при приобретении акций (долей) в уставном капитале ком­мерческих организаций и иных случаях.

ГАК России для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы, которые осуществляют деятельность в соот­ветствии с законодательством Российской Федерации на основе поло­жений, утверждаемых комитетом. Последний наделяет территориаль­ные органы полномочиями в пределах своей компетенции.

Государственный комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Российской Федерации (Госстандарт России) осуще­ствляет разноплановую деятельность. Его основные задачи, функции и полномочия вытекают из законов Российской Федерации от 10 июня 1993 года «О стандартизации»*, «О сертификации продукции и ус­луг»**, от 27 апреля 1993 года «Об обеспечении единства измерений»***.

____________________

*Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 25. Ст. 917.

**Там же. № 26. Ст. 966.

***Там же. №23. Ст. 811.

 

 

 

Законом о стандартизации на Госстандарт России возложено го­сударственное управление стандартизацией России, включая коорди­нацию деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе с техническими комитетами по стандартизации, с субъектами хозяйственной деятель­ности. Он формирует и реализует государственную политику в области стандартизации; устанавливает правила применения между­народных стандартов, правил, норм и рекомендаций по стан­дартизации на территории Российской Федерации; устанавливает в государственных стандартах государственной системы стандартиза­ции общие организационно-технические правила проведения работ по стандартизации, формы и методы взаимодействия субъектов хозяйст­венной деятельности друг с другом, с государственными органами уп­равления.

В соответствии с Законом о сертификации продукции и услуг Гос­стандарт России формирует и реализует государственную политику в области сертификации, устанавливает общие правила и рекомендации по проведению сертификации на территории Российской Федерации;

проводит государственную регистрацию систем сертификации и зна­ков соответствия, действующих на территории Российской Федерации, и т.д.

По Закону об обеспечении единства измерений Госстандарт Рос­сии осуществляет государственное управление деятельностью по обес­печению единства измерений в Российской Федерации. На него возло­жена межрегиональная и межотраслевая координация по обеспече­нию единства измерений в Российской Федерации. К его компетенции относится установление правил создания, утверждения, хранения и применения эталонов единиц величин; определение общих метро­логических требований к средствам, методам и результатам изме­рений. Он руководит деятельностью Государственной метрологичес­кой службы и иных государственных служб обеспечения единства измерений.

На Госстандарт России возложен государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов, за соблюдением правил обязательной сертификации и за сертифици­рованной продукцией, государственный метрологический контроль и надзор.

Полномочия государственных инспекторов системы Госстандарта России по осуществлению указанных видов контроля и надзора опре­делены соответствующими законами. В частности, они наделены оп­ределенными полномочиями по применению мер административного принуждения. Например, главные государственные инспектора по надзору за государственными стандартами Российской Федерации, республик, краев, областей имеют право принимать постановления о применении к субъектам хозяйственной деятельности штрафов за на­рушение обязательных требований государственных стандартов; глав­ные государственные инспектора и инспектора по обеспечению един­ства измерений имеют право при необходимости изымать средства измерений из эксплуатации; давать обязательные предписания и ус­танавливать сроки устранения нарушений метрологических правил и норм и др.

Полномочия Госстандарта России в конкретизированном виде от­ражены в Положении о Комитете Российской Федерации по стандар­тизации, метрологии и сертификации от 11 июля 1994 года* с учетом того, что он является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление стандартизацией, дея­тельностью по обеспечению единства измерений, государственное регулирование и межотраслевую координацию работ по сертифи­кации в Российской Федерации.

_________________________

*Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1526

 

Государственный комитет по статистике Российской Федерации (Госкомстат России) является федеральным органом, осуществляющим руководство российской статистикой, исходя из того, что официальный статистический учет отнесен к ведению Российской Фе­дерации. Он действует в соответствии с Положением о Государствен­ном комитете Российской Федерации по статистике от 9 июля 1994 го­да.* К его основным задачам относятся: представление официальной статистики органам государственной власти Российской Федерации, общественности, а также международным организациям; разработка научно обоснованной статистической методологии; координация статистической деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации и др.

Госкомстат России организует проведение государственных ста­тистических наблюдений по утверждаемой им программе, формам и методологии; обеспечивает функционирование Единого государствен­ного реестра предприятий и организаций; разрабатывает единые под­ходы к формированию целевых регистров (реестров) министерствами и ведомствами; обеспечивает сбор, обработку, хранение и защиту статистической информации, соблюдение государственной и коммер­ческой тайн.

_________________________________

*Там же. 1994. №13. Ст.1522                   

 

Госстандарт России вправе издавать постановления и инструкции по вопросам статистики, обязательные для исполнения всеми хозяйст­вующими субъектами, находящимися на территории Российской Фе­дерации. Устанавливаемые Госкомстатом России методология статис­тических показателей, формы и методы сбора и обработки статис­тических данных, являются официальными статистическими стандар­тами Российской Федерации.

Территориальные органы государственной статистики, действу­ющие в субъектах Российской Федерации, районах и городах, руково­дят статистикой, обеспечивают представление официальной статис­тической информации органам государственной власти субъектов и местного самоуправления. Они выполняют функции и полномочия, предусмотренные Положением о Госстандарте России применительно к конкретным условиям их деятельности.

Государственный комитет по государственным резервам Российской Федерации создан для управления государственным ма­териальным резервом. Он является федеральным органом исполни­тельной власти, действующим на основе Положения о нем, утверж­денного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1995 года № 574.* На него возложено осуществление государственного регулирования и межотраслевой координации в области фор­мирования, размещения, хранения, использования, пополнения, за­мены и освежения запасов государственного материального резерва. Его основными обязанностями являются: разработка государственной политики в указанной области; разработка и внесение предложений в Правительство Российской Федерации по накоплению и выпуску ма­териальных ценностей государственного резерва; организация пос­тавки материальных ценностей в государственный резерв и выпуска из него материалов и товаров; контроль за формированием, хранени­ем и использованием мобилизационного резерва на предприятиях в учреждениях и организациях, которым установлены мобилизацион­ные задания; обеспечение устойчивого функционирования системы государственного резерва и др.

*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №25. Ст. 2394.

 

Государственный комитет разрабатывает в составе государствен­ного оборонного заказа проекты ежегодных заданий по закладке, заимствованию и разбронированию материальных ценностей государ­ственного резерва. Он осуществляет функции государственного за­казчика на поставку материальных ценностей в государственный резерв (кроме мобилизационного резерва); определяет территориаль­ное размещение материальных ценностей государственного резерва (кроме мобилизационного резерва); организует и осуществляет конт­роль за сохранностью материальных ценностей государственного резерва и т.д.

Особенностью правового положения комитета является то, что он возглавляет единую систему государственного резерва, которую обра­зуют комитет, его территориальные управления, предприятия, уч­реждения и организации, осуществляющие формирование, хранение и обслуживание государственного резерва.

Запасы государственного резерва и другие объекты его системы, а также земельные участки, на которых они размещены, являются федеральной собственностью.

Предприятия, учреждения и организации системы государствен­ного резерва являются режимными объектами, охрана которых обес­печивается ведомственной военизированной охраной.

Поэтому комитет соединяет в своих руках определенные функции как межотраслевого (межведомственного), так и отраслевого управления с учетом особенностей предмета и целей деятельности входящих в его систему предприятий, учреждений и организаций. В частности, комитет вправе планировать и организовывать финансово-хозяйственную деятельность системы государственного резерва, соз­давать, реорганизовывать и ликвидировать подведомственные терри­ториальные управления, учреждения и организации; отменять неза­конные акты подведомственных территориальных управлений, пред­приятий, организаций и учреждений и т.д.

Правовые акты, издаваемые Председателем комитета, действуют на всей территории Российской Федерации и обязательны к испол­нению.

Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства Российской Федерации (ГКРП России) явля­ется федеральным органом исполнительной власти, созданным в це­лях обеспечения реализации государственной политики по развитию предпринимательства в Российской Федерации. Положение о нем ут­верждено Правительством Российской федерации от 28 октября 1995 года.* Например, он должен активизировать поддержку малого предпринимательства со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; обеспечивать развитие системы подготовки кадров для малого пред­принимательства, а также формирование целостной системы инфра­структуры поддержки малого предпринимательства и т.д.

_________________________________

* Собрание законодательства Российской Федерации, 1995 г., № 45, ст. 4320.

 

ГКРП России издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными орга­нами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации.

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг Российской Фе­дерации предназначена для осуществления контроля и государствен­ного регулирования рынка ценных бумаг и деятельности профессио­нальных участников рынка ценных бумаг. На нее возложены также функции по регулированию деятельности инвестиционных фондов, по лицензированию деятельности по оценке и управлению имуществом паевых инвестиционных фондов и по регистрации проспектов эмиссии ценных бумаг эмитентов.* Комиссия является коллегиальным феде­ральным органом исполнительной власти, действующим на основании Закона о рынке ценных бумаг и Положения о ней, утвержденного Президентом Российской Федерации 4 ноября 1994 года № 2063 .**

___________________

*   Постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 1997 года //

Российская газета. 1997. 18 февраля.

**  Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 10. Ст. 856. См    также Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 1009 «О федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».

 

К ведению Комиссии отнесена разработка основных направлений развития рынка ценных бумаг; координация деятельности государст­венных органов по вопросам регулирования рынка ценных бумаг; ут­верждение стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов эмиссий ценных бумаг эмитентов; разработка и утверждение унифицирован­ных стандартов и правил осуществления профессиональной деятель­ности с ценными бумагами, торговли и иных операций с ценными бу­магами; установление обязательных требований и условий допуска ценных бумаг к их публичному размещению и обращению, котированию и т.д.

На комиссию возложены определенные лицензионно-регистрационные функции в сфере ее деятельности. Она лицензирует различные виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, осуще­ствляет государственную регистрацию фондовых бирж, их союзов, ас­социаций и т.д.

Для контроля за деятельностью фондовых бирж и проверки дея­тельности инвестиционных институтов Комиссия назначает инспекто­ров и отзывает их.

Важным направлением ее деятельности является участие в правотворчестве. Она разрабатывает и проводит экспертизу проектов зако­нодательных и иных нормативных актов по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, лицензирования деятельности его профессио­нальных участников и контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных актов.

Комиссия имеет право выдавать федеральным органам испол­нительной власти и саморегулируемым организациям генеральные лицензии на лицензирование участников рынка ценных бумаг, осу­ществление контроля на этом рынке и иных федеральных функций.

Комиссия может применять определенные меры принудительного воздействия: а) приостанавливать действие лицензии, выданной на осуществление профессиональной деятельности с ценными бумагами, в случаях неоднократного или грубого нарушения профессиональ­ными участниками рынка ценных бумаг законодательства Российской Федерации о ценных бумагах; б) аннулировать при наличии законных оснований лицензию с последующим обращением в суд с иском о признании недействительным учредительных документов саморе­гулируемой организации или фондовой биржи и отмене их государст­венной регистрации; в) направлять эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг, а также их саморегулируемым организациям предписания, обязательные для исполнения.

Комиссия осуществляет в установленном порядке руководство региональными комиссиями по ценным бумагам и фондовому рынку.

Региональная комиссия по рынку ценных бумаг является кол­легиальным органом, образуемым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Этот же орган утверждает поло­жение о комиссии на основе Примерного Положения о региональной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, утвержденного Правительством Российской Федерации от 28 февраля 1995 года №193*.

__________________

 *  Российская газета. 1995. 23 марта.

 

Региональные комиссии создаются с целью организации контроля за соблюдением профессиональными участниками рынка ценных бу­маг требований законодательства Российской федерации о ценных бу­магах, контроля за соблюдением эмитентами порядка регистрации эмиссии ценных бумаг и условий их размещения, предусмотренных проспектами эмиссии.

Региональные комиссии осуществляют разнообразные профиль­ные функции. Но примечательным в их статусе является то, что они подотчетны в своей деятельности федеральной комиссии, которая ус­танавливает порядок контроля, осуществляемого этими комиссиями. Последние не вправе принимать нормативные акты, регулирующие деятельность эмитентов и профессиональных участников рынка цен­ных бумаг, а также вмешиваться в текущую деятельность этих участников.

Межведомственная комиссия по защите государственной тайны образована в соответствии с Законом Российской Федерации «О госу­дарственной тайне». Основы ее статуса определены Положением о ней, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 20 января 1996 года № 71*.

_______________________

*Российская газета. 1996. 1 февраля.

 

Межведомственная комиссия является коллегиальным органом, созданным для координации деятельности федеральных органов госу­дарственной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации по защите государственной тайны в интересах разработки и выполнения государственных программ, нормативных и методических документов, обеспечивающих реализацию федерально­го законодательства о государственной тайне.

Межведомственная комиссия формирует перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению тех или иных сведений к государственной тайне, а также перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Комиссия подготавливает предложения по правовому регулированию защиты государственной тайны. Она определяет порядок рассекречивания носителей сведений, составляющих государственную тайну и выпол­няет другие задачи и функции.

Решения межведомственной комиссии, принятые в соответствии с ее полномочиями, обязательны для исполнения федеральными орга­нами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления предприятиями, учреждениями, организациями, должностными ли­цами и гражданами.

Имеются и другие органы исполнительной власти, осуществля­ющие межотраслевые или межведомственные функции.

Нормативные акты органов межотраслевого управления часто распространяют свое действие не только на подведомственные органы и другие организации, но и на граждан, регулируя таким образом отношения в обществе в целом. Такая практика признана официаль­но, является легитимной, но вызывает сомнение с точки зрения ее правильности. Усиление гарантий прав и законных интересов граждан предполагает, чтобы их отношения с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами регулировались законодательными актами и, в ограниченных случаях, актами органов исполнительной власти общей компетенции. Это явилось бы юридической преградой для преувеличения ведомст­венных интересов, ведомственного произвола и ведомственной вакха­налии. Но ныне это не вопрос права — данный тезис не больше, чем ориентация в осмыслении возможного варианта решения проблемы.

Надведомственные полномочия субъектов межотраслевого управ­ления следует отличать от такого рода полномочий органов отраслево­го управления, направленных на проблемы соответствующих отрас­лей. Например, Министерство общего и профессионального образо­вания Российской Федерации может принимать акты по вопросам вы­сшего образования, обязательные для всех министерств, государст­венных комитетов и ведомств, имеющих в своем ведении вузы, а так­же для самих вузов независимо от их подведомственности.

По отношению к межотраслевому отраслевое управление занима­ет в известной степени подчиненное положение. Непосредственно раз­решая межотраслевые вопросы, органы межотраслевого управления координируют и регулируют деятельность отраслевых органов.

Наличие объективных предпосылок для изменения системы орга­нов отраслевого управления путем их сокращения и укрупнения, изменения характера их функций и методов деятельности диктуют необходимость существенного сужения функций органов межотрасле­вого управления и, соответственно, упразднение осуществляющих их органов.

7.2.4. Отраслевые начала в управлении

В период, когда основной формой собственности признавалась го­сударственная, а государство сосредотачивало в своих руках все функ­ции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась осно­ванная на отраслевом принципе система специализированного цент­рализованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли* (экономики, социально-культурной и иной деятельности) в тех или иных территориальных границах. В еди­ную систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Выше­стоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юри­дически обособленной специализированной системы управления. От­ношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридичес­кой подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминиро­вания полномочий первых над полномочиями вторых. Такая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублиро­вание в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого уп­равления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифи­цированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле.

_____________

* В Законе Российской Федерации о стандартизации под отраслью понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское или функциональное назначение.

 

Смена социально-экономической системы и изменение роли госу­дарства в управлении обществом проявилась в децентрализации уп­равления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих условиях обоз­начилась дифференциация в представлениях об отраслевом управ­лении. Оно коренным образом изменилось применительно к эко­номической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к отдельным отраслям админист­ративно-политической деятельности.

По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими поло­жениями:

1. В данных сферах сохранилось отраслевое управление. Но его структура, функции и полномочия органов принципиально изменились. Федеральные отраслевые органы разрабатывают предложения и участвуют в формировании государственной политики, а также обес­печивают единую техническую политику в области производства про­дукции отрасли; разрабатывают прогнозы развития и размещения предприятий подведомственной отрасли; разрабатывают и реализуют федеральные целевые и научно-технические программы по развитию отрасли; подготавливают предложения по созданию и ликвидации фе­деральных предприятий и организаций. Они финансируют в установ­ленном порядке предприятия, учреждения и организации, объекты капитального строительства, осуществляют экспертизу проектов и смет. На них возлагаются функции заказчиков целевых программ, за­купки продукции для государственных нужд. Такие органы назнача­ют на должности и освобождают от должностей руководителей подве­домственных предприятий, учреждений и организаций, заключают, возобновляют, изменяют и расторгают с ними контракты.

2. Как о специфических формах отраслевого управления в насто­ящее время можно говорить о федеральном управлении и об отрасле­вом управлении субъектов Российской Федерации.

3. Предприятия, учреждения и организации отраслей в силу их самостоятельности не являются звеньями отраслевых систем управ­ления, подчиненными вышестоящим отраслевым органам по всем вопросам их деятельности. Конечно, степень зависимости таких объектов государственного сектора выше, чем негосударственных. Но вышестоящие органы не могут вмешиваться в основную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций. Это обсто­ятельство важно иметь в виду, ибо положениями об отдельных феде­ральных органах они по-прежнему включаются в их единые системы, что может вызвать искаженное представление об их взаимоотноше­ниях с вышестоящими органами. В зависимости от особенностей от­раслей отдельные функции отраслевого управления могут быть цент­рализованы.

4. В системе органов отраслевого управления появилось два блока органов: а) органы специализированных отраслей (Министерство пу­тей сообщения, Министерство культуры и др.); б) органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализированных отрас­лей (Министерство топлива и энергетики, Министерство транспорта и ДР.).

5. Отраслевые органы субъектов Российской Федерации не явля­ются организационными звеньями единых систем федеральных орга­нов отраслевого управления. Поэтому неправомерным является вклю­чение в положения о министерствах и других отраслевых органах норм, в соответствии с которыми в их единую систему включаются одноименные органы отраслевого управления субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации в единую систему этого министерства входят одноименные органы субъектов Российской Федерации. В организационном смысле это противоречит принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

6. По общему правилу, функции и полномочия органов отраслевого управления ориентируются на общеотраслевые проблемы, на соз­дание благоприятных условий для функционирования предприятий, учреждений, организаций, развития профильных отраслей.

7. Местные органы министерств, государственных комитетов, ве­домств являются звеньями их единых систем.

В административно-политической сфере имеются строго цент­рализованные системы управления. В единую систему некоторых фе­деральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в ка­честве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управ­ления (управление оборонной, государственной безопасностью, внеш­ней разведкой и др.).

Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолировано от территориального. Эти формы управления взаимодействуют, приз­ваны во многих случаях дополнять друг друга. С организационно-пра­вовой точки зрения их взаимодействие может осуществляться по раз­ным каналам и в различных формах: в разработке и реализации региональных и отраслевых программ, согласовании вопросов терри­ториального размещения объектов отрасли и т.д. В последние годы все чаще используется договорная форма обеспечения их взаимных инте­ресов.

Не случайно поэтому в проекте Закона Российской Федерации об организации исполнительной власти говорится не об отраслевых и межотраслевых органах, а об органах, действующих в тех или иных сферах.

Следовательно, формы центральных органов управления и облас­ти их функционирования будут корректироваться эволюцией рыноч­ных отношений. Но было бы крайностью, особенно на современном этапе, игнорирование сфер отраслевого и межотраслевого управления. Они обусловлены наличием материальных отраслей и их комплексов, необходимостью их рационального взаимодействия, обусловленного не столько сиюминутными задачами, сколько в перспективном плане. Следует подчеркнуть, что формы такого взаимодействия могут быть различными.

 

 

Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспек­ты управления тесно связаны с финансово-промышленными груп­пами, правовые основы статуса которых установлены Федеральным законом от 27 октября 1995 года «О финансово-промышленных груп­пах».* Это обусловлено тем, что такие группы участвуют в реализа­ции федеральных и региональных целевых программ. Государствен­ное регулирование их создания, деятельности и ликвидации осуществ­ляется уполномоченным на то федеральным государственным орга­ном, который, по смыслу этого Закона, образуется Правительством Российской Федерации. Выполнение указанных функций относится к его исключительной компетенции. Так, группа юридических лиц мо­жет приобрести статус промышленно-финансовой группы лишь по решению полномочного государственного органа о ее государственной регистрации. Он выполняет по отношению к ней определенные конт­рольные функции, например, вправе не чаще чем один раз в год пот­ребовать отчета о ее деятельности и назначить ее аудиторскую про­верку. При выявлении нарушений законодательства упомянутый орган может предложить участникам группы устранить выявленные недостатки; обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы и т.д.

___________________

*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4697.

 

 

7.3. Развитие системы функций, методов и форм управления в современных условиях

Ориентиры государственного управления, их смена непосредст­венным образом влияют на его функции, методы и формы. В свою оче­редь функции, методы и формы государственного управления указы­вают на его целевые установки, характер и содержание.

Резкое сокращение сектора государственной собственности и ориентировка, даже форсирование общего перехода к рыночным отно­шениям, местное самоуправление получили свое отражение в функ­циях, методах и формах государственного управления (и местного са­моуправления в его административном варианте).

7.3.1. Функции

Вырисовываются два аспекта проблемы:

а) функции государственного управления;

б) функции его субъектов.

Происшедшие преобразования в обществе и государственном уп­равлении не обогатили представлений о сущности и видах его функ­ций в главном, принципиальном. Появились лишь новые элементы в их, содержании и механизме реализации. Они теперь проецируются с учетом наличия государственных и негосударственных секторов и раз­личной степени влияния на них государства.

В большей степени претерпевают изменения функции органов го­сударственного управления. Сужены некоторые традиционные для со­ветского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и другие). И появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприя­тий, функции, связанные с появлением безработицы, разгосударств­лением предприятий и учреждений в различных сферах и др.).

Среди функций на первый план выступают прогнозирование, ко­ординация, регулирование и контроль. Значение планирования как функции управления ослаблено и ограничивается как бы в изолиро­ванном виде двумя сферами; с одной стороны, централизованной, точ­нее центральной, с другой, локальной. То есть оно перестало быть ве­дущей формой и стержнем директивного и адресного централизован­ного управления.

Однако дискредитация планирования при переходе к рыночным отношениям, отказ от него беспочвенны; отказ от планирования вооб­ще — грубейшая ошибка, и планирование пробивает себе путь как объективная необходимость нормальной организации государственной работы.

7.3.2. Государственное регулирование как функция управления

Нередко, чаще всего применительно к экономике, предлагается заменить систему прямого государственного управления системой го­сударственного регулирования, трансформировав в нее необходимые элементы прямого управления. И хотя государственное регулирова­ние стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как анти­под государственному управлению, содержание его до сих пор остает­ся недостаточно определенным.

Между тем государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле.

В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся усло­вий. Его субъектами являются органы законодательной (представи­тельной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регу­лирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Например, бесспорно, что закон — основной регулятор общест­венных отношений.

В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция явля­ется приоритетной в управлении не только экономикой, но и социаль­но-культурной сферой.

Содержание и механизм осуществления этой функции включает:

а) нормативное регулирование путем установления общих правил;

б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;

в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те Или иные отношения;

г) государственную защиту прав и интересов участников общест­венных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

д) координацию и общее направление их деятельности;

е) содействие ее успешному осуществлению;

ж) определение приоритетов в структурной политике;

з) государственные контракты (договоры);

и) регистрацию;

к) лицензирование и др.

 

 

 

   Традиционными инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, государственные заказы, таможенные тарифы и пошлины. Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением государственного регулирования являются приватизация, применение процедур несо­стоятельности (банкротства) предприятий и т.д.

Многоплановое государственное регулирование во всех сферах общества — юридическая реальность.* Отрицание его есть политика, уводящая от государственно-правовой проблематики, требующей сво­его разрешения в целях обеспечения нормального социально-эко­номического развития страны. Она неизбежно ведет к хаосу в управ­лении.

__________________

*См.: например, федеральные законы: от 17 мая 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышлен­ности»; от 24 мая 1996 года № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»; от 14 июля 1997 года «О государственном регулировании агропромышленного производства» (Российская газета. 1997. 26 июля).

 

Государственное регулирование направлено на создание бла­гоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, пред­принимательства. Оно не предполагает вмешательства государст­венных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность кроме случаев, когда его возможность прямо предус­мотрена правовыми актами. Отношения предприятий и учреждений с органами государственного управления, в том числе с вышесто­ящими отраслевыми, не являются теперь приоритетным направ­лением государственного регулирования. Такое регулирование заклю­чается преимущественно в установлении и корректировке общего правового режима их деятельности, охватывает прежде всего эко­номические и социально-культурные процессы в целом. Например, государственное регулирование земельных отношений, реализации промышленной политики и т.п. (Об исключениях, порой существен­ных, будет сказано далее, например, в отношении казенных пред­приятий и др.).

Не случайно поиск терминов, выражающих изменившийся харак­тер отношений предприятий с вышестоящими органами, привел к за­мене термина «управление», отчасти и термина, «руководство» фор­мулировкой «органы, на которые возложены координация и регули­рование в соответствующей отрасли (сфере) управления». Она не расшифрована, но является юридическим свидетельством ослабления зависимости предприятий и учреждений от вышестоящих органов. Хотя административная практика в отраслях складывается до сих пор по-разному.

Конкретизация полномочий вышестоящих органов касается от­дельных организационных и специальных вопросов, обусловленных отраслевыми особенностями и формами собственности (наем руко­водителей, обеспечение общественной безопасности и т.д.).

Функция государственного регулирования реализуется различ­ными методами и в различных формах. Многие из них являются традиционными, органично присущими государственному управ­лению. В современном механизме государственного регулирования своеобразными и получающими более широкое использование стано­вятся метод государственного заказа, а формами — программы, го­сударственный контракт (договор), государственная регистрация, лицензирование (см. главу 3).

7.3.3. Государственный контроль

Государственный контроль — функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государствен­ным регулированием. Контроль, свойственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режима деятельнос­ти субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа.

Формы, виды и методы контроля, суть которых в общем виде рас­смотрена в пятом разделе, на практике реализуются в различных отраслях и сферах. Не представляет собой чего-либо специфического в зависимости от особенностей отраслей и сфер управления контроль представительных органов, полномочных представителей и аппарата Президента Российской федерации, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих пред­ставителей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли. Мно­го сходного также в ведомственном контроле, осуществляемом по однотипным вопросам в отношении подведомственных объектов. При этом важно иметь в виду, что теперь государственный контроль организуется и осуществляется с учетом особенностей правового поло­жения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. В отдель­ных областях, особенно затрагивающих коренные интересы всего общества и государства, он не имеет специфики, обусловленной фор­мами собственности (например, надзор за соблюдением противопо­жарных, санитарно-эпидемиологических правил, контроль за соблю­дением законодательства о налогах и т.д.). Но в общем его сфера в не­государственном секторе более ограничена, чем в государственном. Так, в задачи государственного контроля не входит проверка производственно-хозяйственной, финансовой деятельности с точки зрения ее эффективности и т.д.,

Больше разнообразия среди специализированных форм и видов контроля и надзора. Именно они обуславливаются особенностями отраслей и сфер, функций управления ими.

Такой контроль сформирован либо в виде самостоятельных в ор­ганизационном и юридическом отношениях органов (Государственная налоговая служба) или в составе других органов государственного уп­равления (Государственный ветеринарный надзор Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия Российской Федерации).

Он функционирует в качестве вневедомственного, то есть общего для всех отраслей и сфер управления (Государственный земельный контроль), либо в области экономики, или социально-культурной или административно-политической деятельности. В рамках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности: а) внеотраслевого профиля; б) отраслевого профиля. К первой разновидности относится контроль финансово-кредитных и налоговых органов, конт­роль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противо­пожарных правил и т.д.                                     —

Характерным для этой разновидности контроля и надзора являет­ся то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осу­ществляется за соблюдением нормативно-правовых актов, регулиру­ющих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как го­сударственные, так и негосударственные организации, а также физи­ческие лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, который осуществляется в области здра­воохранения в отношении организаций, а также физических лиц; го­сударственный контроль в области высшего образования, осуществля­емый подразделениями Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т.д.

Специфические виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конк­ретные формы определяются особенностями основной деятельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения на морском — безопасности мореплавания, в атомной промышлен­ности — атомнадзор за ядерной безопасностью и т.д.

Специфика вневедомственного и ведомственного специализиро­ванного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может втор­гаться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его субъекты наделе­ны определенными административными полномочиями.

Субъекты отдельных видов данного контроля и надзора активно участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной дея­тельности. В одних случаях правотворчество заключается в установ­лении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзор­ных объектов, в других — в участии в разработке такого рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного ведомственного контроля и надзора не­характерны полномочия по применению мер административного принуждения в узком смысле. Ибо он тесно сопряжен с возможностью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов по от­ношению к конкретному кругу работников подконтрольных или под­надзорных объектов.

7.3.4. Методы

Государственная политика общего перехода к рыночным отно­шениям предопределила возрастающее значение методов управленче­ской деятельности, ведущих к созданию организационных, правовых, экономических условий деятельности предприятий, учреждений и организаций как субъектов таких отношений. Данный тезис, хотя и в разной степени, относится к государственным и негосударственным предприятиям и учреждениям.

В методах воздействия на органы исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации со стороны федеральных органов государ­ственной власти прямое юридически властное воздействие уступает оказанию помощи, методам согласований и контроля исполнения федеральных правовых актов общего значения. Однако надо иметь в виду, что государственное управление — юридически властная дея­тельность, которой, в рамках, установленных законом, охватываются также органы управления субъектов Российской Федерации, особенно по предметам и полномочиям совместного ведения органов государст­венного управления Российской Федерации и ее субъектов (государст­венная власть есть власть, она едина и об этом забывать не следует).

 

 

В практической деятельности органов государственной власти стали чаще использоваться такие приемы как одобрение решений, инициатив, программ, сопровождаемые иногда конкретными предпи­саниями органам исполнительной власти в обеспечении их реали­зации.*

___________________

*  См. Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1994 года «О создании финансово-промышленной группы с участием акционерных обществ «АвиоВАЗ» и «КамАЗ» // Российская газета. 1994. 9 ноября.

 

Вместе с тем, наряду с рекомендациями, советами и т.п., органа­ми государственного управления используются методы непосредст­венных императивных предписаний и государственного принуждения в пределах предоставленной им компетенции. Более широко они при­меняются, во-первых, в отношении государственных организаций, во-вторых, в сфере административно-политической деятельности.

В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.

Государственные заказы были введены еще Законом СССР от 4 июня 1990 года «О предприятиях в СССР»*. Государственные заказы сужали область применения адресных плановых заданий, но имели директивный характер. Условие, что размещение государственных за­казов должно сопровождаться материально-техническим и финансо­вым обеспечением их выполнения, на практике не соблюдалось.

При том, что государственные заказы были обязательными, это ставило исполнителей заказов в трудное положение. Но то было при господстве государственной собственности и издержки несли и трудо­вые коллективы, и государство.

_________________________

*  Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 25. Ст. 460.

 

Институт государственных заказов используется государством и сейчас. Он имеет свою перспективу в рыночных отношениях, так как позволяет:

а) обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;

б) содействовать развитию эффективных производств и видов социальной деятельности, влияя с их помощью на формирование прогрессивной отраслевой структуры;

в) стимулировать платежеспособный спрос государства. Ибо состав государственных заказов определяется структурой госу­дарственных потребностей, функциями государства в различных областях жизни общества (экономической, социальной и др.).

Государственные заказы — инструмент осуществления бюджет­ных программ (экономических, социальных, научно-технических, экологических).

Экономической и правовой основами формирования и реализации государственных заказов на различных уровнях государственного уп­равления является формирование соответствующих бюджетов и уста­новленные права федеральных органов и органов субъектов Россий­ской Федерации в их составлении и расходовании.

Следовательно, государственный заказ в современных условиях - гибкий и своеобразный инструмент государственного регулирования, не противоречащий рыночным отношениям. Более того, субъекты рынка часто ориентируются на государственные заказы. Государство должно учитывать их при определении объема гарантированного спроса на ту или иную продукцию.

Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государствен­ных нужд регулируется рядом законов и подзаконных актов, например, федеральными законами от 26 октября 1994 года «О закуп­ках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продо­вольствия для государственных нужд»*, от 10 ноября 1994 года «О пос­тавках продукции для федеральных государственных нужд»**, от 23 ноября 1994 года «О государственном материальном резерве», от 24 ноября 1995 года «О государственном оборонном заказе»*** и др. Го­сударственные заказы могут размещаться на закупку и поставку това­ров, работ, услуг как для федеральных, так и региональных нужд.

____________________

* Российская газета. 1994. 15 декабря.

**  Российская газета. 1994. 21 декабря.

***   Российская газета. 1996. 4 января.

 

 

 

Под государственными нуждами понимаются потребности в про­дукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государственный резерв.

Законы и иные правовые акты, отражая особенности регулирова­ния отношений, связанных с формированием и размещением заказов, позволяют выделить их общие наиболее важные моменты. Они сво­дятся к следующим:

а) заказы формируются, размещаются и исполняются на договор­ной (контрактной) основе;

б) заказы размещаются на предприятиях, учреждениях и органи­зациях независимо от форм собственности и ими исполняются;

в) государственные заказчики утверждаются Правительством Российской Федерации и компетентными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Государственные заказчики организуют работу по выполнению целевых программ и обеспечению поставки (закупки) продукции для государственных нужд;

г) финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, выделяются государственному заказчику, который осуществляет финансиро­вание выполнения заказов;

 д) гарантом обязательств государственного заказчика выступают соответствующие органы исполнительной власти. Например, обязательств федеральных государственных заказчиков — Правительство Российской Федерации (ст. 3 Закона от 10 ноября 1994 года);

  е) заказы размещаются на предприятиях, в организациях и уч­реждениях (поставщиках) посредством заключения государствен­ными заказчиками государственных контрактов (договоров);

ж) государственные заказчики вправе на договорной основе пере­дать соответствующим предприятиям, учреждениям и организациям выполнение части своих функций на определенных условиях;

з) государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и являются ответст­венными за реализацию целевых программ и обеспечение федераль­ных или региональных государственных нужд;

и) государственные заказчики и исполнители заказов имеют взаимные права и обязанности, а также несут установленную ответст­венность за неисполнение своих обязанностей;

к) заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) за­крытых торгов, конкурсов, аукционов;

 л) в установленных случаях заключение государственных контр­актов на поставку продукции для государственных нужд является обя­зательным. Например, для федеральных казенных предприятий, об­ладающих монополией на производство отдельных видов продукции. Не вправе отказаться от заключения государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, кроме того, предприятия, занимающие доминирующее положение на товар­ном рынке, предприятия-монополисты, предприятия, в объеме произ­водства которых государственный оборонный заказ превышает 70 про­центов и др.

Государственный заказ применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образовании и т.д. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1995 года утверждено Положение о государственном зака­зе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Им опреде­ляется порядок формирования, размещения и исполнения государст­венного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти,* а также организацию взаимодействия федеральных органов испол­нительной власти с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, Министерством финансов Российской Феде­рации и образовательными учреждениями, осуществляющими пере­подготовку и повышение квалификации государственных служащих.

_________________

*          Российская газета. 1995. 17 января.

 

 

 

Государственный заказ определяется как задание Правительства Российской Федерации на очередной календарный год федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам) на пе­реподготовку и повышение квалификации государственных служа­щих в пределах, предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели.

Государственный заказ размещается в образовательных учрежде­ниях, имеющих лицензию на осуществление дополнительного про­фессионального обучения государственных служащих. Он осуществ­ляется государственным заказчиком, как правило, на конкурсной основе в период формирования заявок федеральных органов исполни­тельной власти на государственный заказ.

Положением определяются процедура формирования, содержа­ние и утверждение государственного заказа на переподготовку и по­вышение квалификации указанных государственных служащих. Ука­зом Президента Российской Федерации от 7 февраля 1995 года «О го­сударственном заказе на переподготовку и повышение квалифика­ции» введен государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих, занимаю­щих должности, определенные Реестром государственных служащих, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 янва­ря 1995 года № 33.

7.3.5. Формы

В механизме государственного регулирования, как уже было ска­зано, своеобразными и получающими более широкое использование формами становятся государственные программы, государственный контракт (договор), регистрация, лицензирование.

В формах управления важная роль отводится программам: феде­ральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, межотрас­левым.

Использование программ в государственном управлении стало за­метным в 80-е годы. В то время они являлись чаще всего документами органов Коммунистической партии Советского Союза, а их реализа­ция получала также государственное организационное и правовое обеспечение. Показательной в этом отношении была Продовольствен­ная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации, утвержденная майским Пленумом ЦК КПСС 1982 года. Во испол­нение этой программы был издан ряд постановлений, имевших юри­дическое значение, ибо они были приняты совместно ЦК КПСС и Со­ветом Министров СССР (кстати, утвержденных еще и упомянутым Пленумом ЦК КПСС).

Программы, имеющие значение для государственного управле­ния, принимаются теперь органами государственной власти и, сле­довательно, являются государственными. Программы политических партий определяют направления и содержание деятельности только этих партий. Они лишены государственного характера.

В филологическом смысле термин «программа» означает, в част­ности: план деятельности, изложение содержания и цели деятель­ности... Отсюда следует, что программа в конечном счете представля­ет собой в управленческом аспекте своеобразный вариант плана госу­дарственной деятельности. Но, имея много общего с планом, совре­менные программы принципиально отличаются от государственных планов предшествующего периода.

Государственный план характеризовался как закон, безусловно обязательный для выполнения. Термин «закон» в меньшей степени был метафорой по отношению к планам, ибо планы были действитель­но правовыми актами, юридически обязательными для исполнения. Планы содержали лишь специфические правовые нормы, часто выра­женные в цифрах, в заданиях, а также конкретные юридические нор­мы и индивидуальные предписания. Планы, будучи актами юридичес­кими, играли важную трансмиссионную роль, вызывая возникновение и развитие правоотношений в контексте различных отраслей права (государственного, административного, гражданского и др.). Предус­матривалась система организационно-правового обеспечения плани­рования и выполнения принятых планов. Деятельность по плани­рованию и выполнению планов охватывала все звенья органов пред­ставительной власти и государственного управления, а также пред­приятий учреждений и организаций. Функционировала развет­вленная специализированная организационная система, обеспечивав­шая осуществление функции планирования. Юридический характер государственных планов подчеркивался возможностью привлечения к юридической ответственности за нарушение плановой дисциплины, представлявшей собой важнейшую разновидность государственной дисциплины.

Понятие же и юридические свойства современных программ, принимаемых государственными органами, не получили официально­го определения. Несомненно, что они (особенно общефедеральные) являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные документы, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуще­ствляться деятельность субъектов, причастных к их разработке и реа­лизации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результа­ты. В соответствии с программами формируется организационно-пра­вовой механизм их реализации.

Программы могут содержать конкретные нормы и предписания. Так, в Основных положениях государственной программы приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий Российской фе­дерации после 1 июля 1994 года устанавливается, что решения о за­креплении в федеральной собственности 51 процента и 25,5 процента обыкновенных акций может приниматься на срок не более 3 лет толь­ко в отношении предприятий по следующим видам деятельности: связь; выработка и распределение электроэнергии; атомное машино­строение и др.*

__________________________

*    Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

 

С помощью программ осуществляется целевое управление в раз­личных сферах. С юридической точки зрения существенный изъян программ состоит в том, что не установлена юридическая ответствен­ность за их недоброкачественность и невыполнение.

Основными видами программ являются федеральные и регио­нальные (их разновидность — межрегиональные программы). Они в свою очередь подразделяются на: а) отраслевые и межотраслевые; б) общего характера и целевые.

Соотношение между программами может быть иерархичным. Так, Правительством Российской Федерации разработана Концепция среднесрочной программы на 1995 — 1997 годы «Реформа и развитие Российской экономики». В соответствии с ней приняты федеральные целевые программы «Топливо и энергия», «Продовольствие», «Кон­версия оборонной промышленности» и многие другие. Они включают подпрограммы, то есть более специализированные целевые програм­мы. Например, Программа «Топливо и энергия» — подпрограммы «Энергосбережение России», «Электроэнергетика Дальнего Востока» и др.

Система программ обусловливает сложный механизм государст­венного регулирования. Их заказчиками и разработчиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они пред­полагают отбор исполнителей программных мероприятий или прог­рамм в целом, который может осуществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическую без­опасность предусматриваемых мероприятий; согласованность реше­ния федеральных и региональных задач; достижение требуемого ко­нечного результата в установленные сроки.

По целевым программам предусматривается целевое финан­сирование их выполнения и государственный контроль за расходова­нием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государ­ственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содействует созданию законодательной базы для повышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государствен­ные, так и негосударственные структуры. Например, на такой основе предполагается осуществление государственной программы «Жилье». В соответствии с постановлением Правительства Российской Феде­рации от 1 декабря 1994 года «О мерах по обеспечению участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных прог­рамм и выполнения заказов для государственных нужд»* органы исполнительной власти при разработке государственных программ должны предусматривать возможность участия малых межгосударст­венных предприятий в реализации этих программ.

___________________

*Российская газета. 1994. 29 декабря.                       

 

Программы, при умелом их использовании, могут быть эффек­тивной формой государственного управления и местного самоуправ­ления. Программное управление позволяет обеспечивать согласова­ние федеральных и региональных интересов, а также способствовать развитию отраслей и сфер, имеющих, приоритетное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчиками одной и той же государственной программы выступает не один, а не­сколько органов исполнительной власти. Например, государствен­ными заказчиками программы «Продовольствие» являются Министер­ство сельского хозяйства и продовольствия, Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации, Российская сельскохозяйственная академия, Контрактная корпорация «Росхлебопродукт».

Конкретные министерства и другие субъекты являются государ­ственными заказчиками же подпрограммы (целевых программ), охва­ченных программой «Продовольствие». Так, Министерство сельского хозяйства и продовольствия является государственным заказчиком целевой программы «Повышение плодородия почв России», Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Рос­сийской Федерации —программы «Мониторинг земель Российской Федерации» и т.п.

Утвержденные или Одобренные компетентными органами прог­раммы определяют основные ориентиры деятельности исполнителей программ, в качестве которых чаще всего обозначаются органы госу­дарственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельности орга­нов государственного управления, но и планирование их реализации. Однако планы в современных условиях не могут предусматривать конкретные адресные задания предприятиям, учреждениям и орга­низациям. Планируется прежде всего деятельность государственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприя­тий, учреждений и организаций. Их подключение к реализации прог­рамм может осуществляться путем размещения государственных за­казов, методом экономического стимулирования, посредством заклю­чения договоров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых прог­рамм и межгосударственных целевых программ, в осуществлении ко­торых участвует Российская Федерация, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации федерального закона «О поставке продукции для феде­ральных государственных нужд»*. В нем определена процедура выбо­ра проблем для программной разработки, формирования, рассмот­рения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ.

__________________

*   Российская газета. 1995. 21 июля.

 

В управлении различными процессами активнее начали исполь­зоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы государст­венных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержании государственной дея­тельности. В силу такой их специфики концепции, доктрины чаще всего не содержат конкретных правовых норм, но, будучи утвержден­ными органами, они приобретают характер государственных докумен­тов, имеющих юридическое значение. Концепции, доктрины предпо­лагают правотворчество, связанное с их реализацией. Например, ут­вержденная Президентом Российской Федерации Военная доктрина характеризуется как система официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на во­енное строительство и т.д. Вместе с тем констатируется, что реа­лизация основных положений военной доктрины достигается осуществлением скоординированных мер политического, правового и военно­го характера с участием всех органов государственной власти и управ­ления, общественных объединений и граждан Российской Федерации.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины способны вы­полнять мощную организующую роль в государственном управлении обществом.

Государственный контракт (договор) — одна из своеобразных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах.

Государственные контракты (договоры), как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что соче­тают в себе элементы административно-правового и гражданско-пра­вового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт (договор) — так он определяется в за­конах; одной из его сторон является государство в лице уполномочен­ного органа, предприятия; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует коммерческих це­лей; государственный заказчик выступает обязанной стороной как перед государством, так и перед исполнителем заказа; в установ­ленных случаях его заключение обязательно как для государственно­го заказчика, так и для поставщика — исполнителя заказа.

Используя форму государственного контракта, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воз­действие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и вы­полнения государственных заказов: а) добровольность принятия за­казов и заинтересованность в их выполнении; б) обязанность за­казчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и исполнителя государственных заказов. За невыполнение государст­венного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные санкции, предусмотренные федеральным законом, определя­ющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выпол­нения государственного заказа.

Регистрация бывает двух видов: а) уведомительная или заявительная; б) регистрация, выступающая в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает: легитимность функциони­рования той или иной организации; возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений; признание определенных прав и выполнение определенных обязанностей; удостоверение пре­дусмотренных правовым актом фактических обстоятельств.

 

 

Регистрация регламентируется нормами различных правовых ак­тов. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Согласно ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации го­сударственная регистрация юридических лиц осуществляется в орга­нах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юриди­ческих лиц. До введения его в действие применяется ранее установ­ленный порядок их регистрации. В связи с этим признаны не ут­ратившими силу ст. 34 и 35 отмененного Закона РСФСР от 25 декабря 1990 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности», посвященные государственной регистрации. Однако указанные статьи должны восприниматься с коррективами на тот счет, что изменились организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих организаций; вместо соответствующих Советов народных депутатов действуют органы местного самоуправления. Но не утратили своего значения нормы, которыми установлены обязательность регистрации юридических лиц; запрещение деятельности незарегистрированных юридических лиц; перечень документов, представляемых для регист­рации; порядок обжалования отказа в регистрации и др.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуще­ствления определяется в зависимости от цели регистрации и регла­ментируется многими правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан в местах пребы­вания не по месту своего жительства; безработных; беженцев; вынуж­денных переселенцев; лиц, страдающих определенными заболевания­ми; оружия; транспортных средств; нормативных актов министерств и ведомств и др.

Лицензирование регламентируется нормами ряда законодатель­ных актов, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, утверждаемыми им положениями о лицензи­ровании отдельных видов деятельности.

Специальным актом общего характера по данному вопросу явля­ется Постановление Правительства Российской Федерации от 24 де­кабря 1994 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым утвержден Порядок ведения лицензионной деятельности. Оно издано в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государст­ва. В нем определяются: сущность лицензии; требования к ее содержа­нию; виды деятельности, подлежащие лицензированию; порядок ли­цензирования; субъекты, уполномоченные осуществлять лицензиро­вание; основания и порядок аннулирования и приостановления действия лицензий.

В указанном Постановлении лицензирование определяется как специальное разрешение уполномоченных органов исполнительной власти на осуществление отдельных видов деятельности предприятия­ми, учреждениями и организациями, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образо­вания юридического лица.

Лицензия является официальным документом, который разреша­ет осуществление указанного в нем вида деятельности в течение уста­новленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Уполномоченные органы исполнительной власти ведут лицен­зионную работу на основе положений о лицензировании отдельных видов деятельности, утверждаемых Правительством Российской Фе­дерации. Разработка таких положений возложена на органы, специ­ально уполномоченные на осуществление лицензионной деятель­ности. На определенные федеральные органы исполнительной власти возложена разработка проектов положений о лицензировании отдель­ных видов деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Феде­рации должно разрабатывать проекты положений о лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности и т.д.

Постановлением Правительства Российской Федерации предус­мотрены случаи, когда лицензия может быть приостановлена или ан­нулирована органами, уполномоченными на лицензирование соответ­ствующих видов деятельности. Например, по заявлению владельца лицензии; обнаружении недостоверных данных в документах, пред­ставленных для получения лицензии; при нарушении лицензиатом условий действия лицензии и др.

Решения и действия органов, уполномоченных на ведение лицен­зионной деятельности, могут быть обжалованы в судебные органы.

В силу подзаконности правовых актов Правительства Российской Федерации упомянутое его Постановление и утверждаемые поло­жения не отменяют и не изменяют норм о лицензировании, содер­жащихся во многих законодательных актах. Действие Постановления Правительства Российской федерации от 24 декабря 1994 года не рас­пространяется на те виды деятельности, особый порядок лицензирова­ния которых установлен не только законодательными, но и нор­мативными актами Президента Российской Федерации. Это значит, что сформулированное в нем понятие лицензирования не является всеохватывающим. Предусматривается лицензирование реализации определенных прав физическими лицами, не связанной с предпринимательской деятельностью (на приобретение оружия, отстрел ди­ких животных охотниками-любителями).

Следует иметь в виду, что в соответствии с ГК РФ перечень от­дельных видов деятельности, которыми могут заниматься юридичес­кие лица только на основании специального разрешения (лицензии), должен определяться законом, а не подзаконными актами.

По поводу лицензирования высказываются два крайних суж­дения:

а) оно противоречит рыночным отношениям, ведет к бюрокра­тизации и должно быть отменено. В этой точке зрения есть один по­лезный аргумент: лицензирование чрезвычайно забюрократизировано и охватывает собой все еще крайне широкий и недостаточно опреде­ленный круг видов деятельности, для осуществления которой необ­ходимо получение лицензии;

б) лицензирование не противопоказано рыночным отношениям и оно должно осуществляться государством и органами местного само­управления. Представляется, что последнее мнение ближе к реальным потребностям жизни. Но для его применения необходимо установить четкие пределы, не причиняющие ущерба развитию конструктивного предпринимательства. Лицензированию должны подлежать только такие виды деятельности, бесконтрольность которой может нанести вред национальной, государственной и общественной безопасности, включая экологическую безопасность. Для исключения бюрократизма и волокиты должна быть установлена простая процедура, предус­матривающая неотвратимость ответственности работников, виновных в такого рода проступках.

По общему правилу, лицензирование пока недостаточно эффек­тивно. Отсутствуют организационно-правовые гарантии достижения его цели. Чтобы лицензирование выполнило свое назначение, необ­ходимо соблюдение как минимум следующих условий:

а) должен быть эффективный механизм контроля и юридической ответственности за осуществление деятельности без лицензии или после ее аннулирования;

б) при лицензировании важно предвидеть способы защиты инте­ресов граждан на случай банкротства организаций, получивших ли­цензию на данный вид деятельности;

в) ответственность, в том числе уголовная, за нарушение порядка лицензирования должна быть достаточно суровой, чтобы противосто­ять авантюризму в коммерческой и предпринимательской деятель­ности.

Такие условия пока не созданы. Лицензирование по сути дела является формальным актом, рассчитанным на законопослушных.

 

 

7.4. Организация управления в особых условиях

Особыми условиями, влекущими корректировку в организации управления, являются:

а) чрезвычайные ситуации природного и технологического харак­тера;

б) чрезвычайное положение;

в) военное положение;

г) иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных ус­ловий жизни и необходимость формирования управления, приспособ­ленного для их устранения.

Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природного и технологического характера предусмотрены федеральным Законом от 11 ноября 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций природного и технологического характера».* В этом законе под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на опре­деленной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, ко­торые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значитель­ные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

_____________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648.

 

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформирована единая государственная система, объединяющая орга­ны исполнительной власти и местного самоуправления, а также орга­низации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 нояб­ря 1995 года № 1113 утверждено специальное Положение о единой го­сударственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»*. Им определяются принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимодействия основ­ных структур, а также регулируются основные вопросы функцио­нирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

____________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 46. Ст. 4459.

 

Функциональной подсистемой единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Всероссийская служба медицины катастроф, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 года № 195 // Российская газета. 1996. 14 марта.

 

 

В законе конкретизированы полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основная их направленность - предупреждение таких ситуаций. Непосредственное государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычай­ных ситуаций возложено на федеральные органы исполнительной власти. Обязанности этих органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций являются органической частью их компетенции, осуществ­ляемой в обычных условиях. По отношению к подведомственным организациям они разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают отраслевые нормы и правила безопасности производства, техно­логических процессов, продукции, а также правила защиты работ­ника организаций от чрезвычайных ситуаций и т.д.

В чрезвычайных ситуациях проводят аварийно-спасательные и иные неотложные работы.

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации (МЧС России)* является специальным феде­ральным органом исполнительной власти, осуществляющим государ­ственное управление и координацию федеральных органов исполни­тельной власти в области защиты населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций. Оно образует подведомственные ему территориаль­ные органы соответствующего профиля.

____________________

* Действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством Российской Федерации от 6 мая 1994 года № 457

 

Закон определяет также права и обязанности предприятий, уч­реждений и организаций, а также граждан в области защиты насе­ления и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 года № 675 «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации» введено обязательное декларирование без­опасности промышленных объектов, деятельность которых связана с повышенной опасностью производства. Декларированию подлежат объекты независимо от их организационно-правовой формы. В декла­рации обосновывается безопасность проекта и действующего промыш­ленного объекта, определяются характер и масштабы опасности тех­нологических процессов и в соответствии с этим предусматриваются меры по обеспечению безопасности производства, населения, окружа­ющей среды, регламентируются действия персонала в аварийных ситуациях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1995 года № 738 утвержден Порядок подготовки населения в об­ласти защиты от чрезвычайных ситуаций. Им определены основные задачи, формы и методы подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а так­же группы населения, которые проходят подготовку к действиям в чрезвычайных ситуациях. Подготовка населения к действиям в таких ситуациях осуществляется на предприятиях, в учреждениях и органи­зациях независимо от их организационно-правовых форм, а также по месту жительства.

Методическое руководство, координацию и контроль за подготов­кой населения возложены на МЧС России.

Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуациями и необходимостью их ликвидации. Так, при чрезвычай­ных ситуациях Президент Российской Федерации при обстоятельст­вах и в порядке, предусмотренных федеральным законом, может ввести на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Он может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные силы Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе руководство работами по ликвидации круп­ных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; ко­ординацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодо­лению последствий радиационных аварий и катастроф; контроль за осуществлением мероприятий в этой области; организует формирова­ние и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, полномочия органов государственной власти, в том числе Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычай­ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Рос­сийской Федерации, подведомственных ему региональных органов, можно подразделить на две группы:

а) те, которые осуществляются в нормальных условиях и направ­лены на предупреждение чрезвычайных ситуаций;

б) те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при лик­видации их последствий. Взятые в своем комплексе, они ориентирова­ны на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.

Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законо­дательством представляет собой режим, хотя и пересекающийся с чрезвычайными ситуациями, но не полностью совпадающий в основаниях введения. Чрезвычайное положение в соответствии с Законом РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении» вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозмож­но без применения чрезвычайных мер. Основания для его введения шире, чем чрезвычайные ситуации (ст. 4 Закона РСФСР о чрезвычай­ном положении).

Изменения в управлении в условиях чрезвычайного положения часто ассоциируется со сферой деятельности правоохранительных органов. На самом деле осуществляется комплекс мер по корректиров­ке управления на территории, где введено чрезвычайное положение. Его основы определены упомянутым законом.

На территории, где введено чрезвычайное положение, могут соз­даваться особые формы управления. В соответствии с этим законом особые формы управления предполагают:

а) возможность прямого подчинения органов исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, Президенту Российской Федерации или назначаемому им органу;

б) образование специальных временных органов для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычай­ного положения, а также в случае ненадлежащего выполнения своих функций органами государственной власти на территориях, где введе­но чрезвычайное положение. При этом полномочия органов пред­ставительной и исполнительной власти территорий могут быть вре­менно ограничены либо приостановлены органом, принявшим реше­ние о введении чрезвычайного положения. Специальным временным органам могут быть переданы полностью или частично полномочия органов представительной и исполнительной власти территорий.

Государственные органы, осуществляющие управление в ус­ловиях чрезвычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер по нормализации обстановки, вос­становлению правопорядка и законности и ликвидации угрозы без­опасности граждан.

Исполнительные органы власти и временные органы вправе изда­вать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвы­чайного положения.

Определенные законом чрезвычайные меры касаются не только прав и свобод граждан, но и предприятий, учреждений, организаций. Так, могут быть применены такие меры, как введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходи­мости; изменения в производственной деятельности предприятий, не­обходимые для проведения аварийно-спасательных и восстановитель­ных работ; мобилизация ресурсов предприятий и учреждений; изме­нение режима их работы; переориентация их на производство необ­ходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и т.д.

Возможно отстранение от работы на период чрезвычайного поло­жения руководителей государственных предприятий, учреждений, ор­ганизаций при ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, назначение временно исполняющими обязанности указанных руко­водителей других лиц.

Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным поло­жением. Возможность его введения предусмотрена также Конститу­цией Российской Федерации и отнесена к компетенции Президента Российской Федерации. Режим военного положения должен опреде­ляться федеральным конституционным законом. Но он еще не принят. Налицо пробел в регулировании этого принципиального вопроса. Од­нако, очевидно, что специфика режима военного положения заключа­ется в усилении роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено военное положение. В местностях, объявленных на военном положении, полномочия представи­тельных и исполнительных органов государственной власти в области обороны, охраны государственной и общественной безопасности сосре­дотачиваются в руках органов военного управления.

Органы представительной и исполнительной власти местности, объявленной на военном положении, обязаны оказывать содействие органам военного управления, военному командованию в использо­вании всех возможностей для обеспечения государственной и общест­венной безопасности.

Режим военного положения предполагает введение определенных ограничений прав и свобод граждан, а также возложение на них обя­занностей, которые не могут на них возлагаться в нормальных ус­ловиях (военно-квартирная обязанность для расквартирования воин­ских частей и учреждений, введение трудовой повинности для воен­ных целей и т.д.).

В условиях военного положения может изменяться организация управления различными объектами, не имеющими военного назна­чения; мобилизуются силы и средства для обороны страны, для охра­ны государственной безопасности и общественного порядка под руко­водством военного командования, у которого сосредотачиваются в этой области функции органов государственной власти.

Режимы чрезвычайного и военного положения затрагивают общие вопросы организации управления там, где они введены. Поэто­му они не могут быть сведены к мерам, относящимся лишь к области деятельности соответственно правоохранительных и военных органов.