6.1.1. Законность, дисциплина, целесообразность

Принцип законности является конституционным. Он закреплен в Конституции Российской федерации (ст. 15), в соответствии с кото­рым органы государственной власти, органы местного самоуправ­ления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Особое значение принцип законности имеет в сфере управления. Это обусловливается следующими важнейшими обстоятельствами.

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятель­ности государства и органов местного самоуправления. Здесь осущест­вляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строитель­ством. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим ус­ловием слаженности и функционирования всех звеньев управленче­ской системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и пол­номочия, осуществляют правоприменительную деятельность. Она сопровождается разработкой и принятием управленческих решений в виде актов применения права (например, приказ о назначении на дол­жность, решение по жалобе гражданина и т.п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникновение, изменение, прекращение конкретных правовых отношений в контек­сте различных отраслей права.

При помощи правоприменительных актов оказывается организу­ющее воздействие на объекты управления, оперативно решаются индивидуально-конкретные дела в сфере управления. Поскольку акты правоприменения издаются на основе общих требований правовых норм, постольку они должны соответствовать содержащимся в них юридическим предписаниям. Иначе говоря, правоприменительная де­ятельность субъектов управления должна осуществляться в соот­ветствии с принципом законности.

В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъекты (органы исполнительной власти, должностные лица и т.д.). С ними

 

 

чаще всего и имеют дело граждане, различные организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении за­конов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложен­ных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций.

Поэтому органы исполнительной власти обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение законов и подзаконных актов в деятельности подведомственных организаций, принимать меры по укреплению государственной дисциплины.

В-четвертых, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу обще­ственной жизни.

Издание нормативных актов органами управления базируется на принципе законности, то есть они должны соответствовать законам, основываться на них. Соблюдение законности при издании нор­мативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, предприя­тий, учреждений, организаций. Осуществление правотворческой дея­тельности в рамках законности усиливает их гарантии.

В-пятых, органы управления наделены широкими полномочиями в области применения мер административного принуждения. Осуще­ствляя административную юрисдикцию, они самостоятельно разрешают конфликты, воздействуют на правонарушителей, применяя меры государственного принуждения.

Предметом административной юрисдикции являются дела, связанные с административными и дисциплинарными правонарушениями, индивидуальными спорами. В процессе рассмотрения и разрешения такой категории дел органы управления, должностные лица налагают на нарушителей взыскания, добиваясь от них должного по­ведения. Несомненно, что юрисдикционная деятельность будет только тогда способствовать стабильности общественных отношений, их упо­рядоченности в сфере управления, когда она будет осуществляться строго в рамках требований закона.

Таким образом, законность охватывает различную управленче­скую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и приме­нение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.

Эффективность управления зависит не только от уровня закон­ности, но и дисциплины участников управленческого процесса. Она предполагает неуклонное исполнение законов, иных нормативных ак­тов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфере материаль­ного производства и социально-культурного обслуживания насе­ления.*

_________________

*  Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1985. С. 252.

 

 

 

Дисциплина выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий всех участников управ­ленческой деятельности.

Являясь важным фактором управления, дисциплина формиру­ется, совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Это означает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой — они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисцип­лины, поскольку одним из требований дисциплины является соблю­дение законов и других нормативных актов. Законность является спо­собом защиты дисциплины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах. Следова­тельно, роль и задача законности состоит в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину.

Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обес­печения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В свою очередь без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность.

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, то есть соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной власти, должностными лицами за­дачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Им дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач.

В связи со сказанным трудно согласиться с мнением о том, что исполнительная власть имеет возможность временного, эпизодическо­го отступления от законов во имя общественной пользы, обладает пра­вом действовать целесообразно в экстремальных ситуациях. Оно про­тиворечит требованиям ст. 15 Конституции Российской Федерации, обязывающей всех субъектов права действовать в соответствии с за­коном.

Целесообразность только тогда может приносить пользу гражда­нам, обществу, государству, когда она не противоречит законности. Целесообразность возможна и допустима только в рамках законности И с этих позиций можно говорить о единстве законности и целесооб­разности.

С расширением в последние годы самостоятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, с появлением все большего числа дозволительных правовых норм целе­сообразность в деятельности субъектов управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие.

6.1.2. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении

Обеспечение законности и дисциплины в управлении предполага­ет деятельность соответствующих государственных формирований, направленную на:

а) недопущение нарушений в деятельности органов исполнитель­ной власти, их должностных лиц тех требований и предписаний, кото­рые закреплены в действующих законах и подзаконных актах, и кото­рыми они руководствуются в своей повседневной работе;

б) своевременное и оперативное выявление, пресечение и устра­нение таких нарушений;

в) установление причин и условий, им способствующих;

г) привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины;

д) разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушений законности и дисциплины;

е) создание обстановки неотвратимости ответственности в случае их нарушения.

Обеспечение законности и дисциплины достигается при помощи организационно-правовых средств. В своей совокупности они пред­ставляют собой способы обеспечения законности и дисциплины, а так­же систему этих способов.

Данная система включает в себя значительное число различных государственных органов, деятельность которых в разной степени свя­зана с обеспечением законности и дисциплины.

Для одних органов обеспечение законности и дисциплины являет­ся лишь одной из многочисленных функций по руководству, управ­лению отраслью, сферой, комплексом (например, машиностроитель­ный, топливно-энергетический и др.). В данном случае деятельность по обеспечению законности и дисциплины осуществляется этими

органами в границах их основной деятельности, не связанной в целом с институтом законности и дисциплины.

Наряду с этим государством образуются и такие органы, деятель­ность которых непосредственно направлена на обеспечение закон­ности и дисциплины в государственной и общественной жизни, в том числе и в сфере управления (например, суды, прокуратура, государст­венные инспекции, федеральные надзоры и др.).

Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности и дисциплины, наделены для этого юридически-властными полно­мочиями, что придает их деятельности государственно-правовой ха­рактер. Такая деятельность понимается в качестве способа обеспе­чения законности и дисциплины.*

_____________________

*   Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1985. С. 258.

 

 

 

Она осуществляется различными органами государственной власти, а также местного самоуправления.

Особая роль в обеспечении законности и дисциплины принад­лежит Президенту Российской Федерации как гаранту Конституции Российской федерации, прав и свобод человека и гражданина.

В процессе деятельности по обеспечению законности и дисцип­лины в сфере управления названные органы используют в пределах предоставленной компетенции контроль и его разновидности — про­верку исполнения и надзор.

Контроль является довольно широкой и объемной правовой кате­горией.

Сущность и назначение контроля состоит:

а) в наблюдении за функционированием соответствующего под­контрольного объекта;

б) в получении объективной и достоверной информации о состо­янии законности и дисциплины на нем;

в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений

законности и дисциплины;

г) в выявлении причин и условий, способствующих правонару­шениям;

д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, винов­ных в нарушении законности и дисциплины.

Иначе говоря, посредством контроля его субъекты выясняют, со­ответствует ли деятельность органов исполнительной власти, дей­ствия должностных лиц установлениям правовых норм. Вместе с тем, контролю подлежат те действия граждан и их общественных объ­единений, которые «замыкаются» на сфере управления.

Контроль, таким образом, призван обеспечивать строгое и неук­лонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение

дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.

Проверка исполнения тесно связана с контролем и является сос­тавной частью контроля. Она представляет собой такую деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствую­щего решения (например, вышестоящего органа управления).

Проверка исполнения является также необходимым и неотъемле­мым элементом повседневной, оперативной управленческой деятель­ности руководителей различного ранга (уровня), поскольку одной из их обязанностей является наблюдение за своевременным и правильным исполнением возглавляемыми ими или подведомствен­ными им органами, предприятиями, организациями, работниками различных решений, указаний, распоряжений, мероприятий, служеб­ных и трудовых обязанностей.

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуще­ствляющих, подразделяется на два вида.

Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по над­зору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор) (см. гл. 25, §6).

Другой вид надзора — административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязатель­ных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, нормы санитарии и др.).

Наиболее характерные черты надзора сводятся к следующему:

а) органы надзора (в том числе и прокурорского) осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля — в основном в отно­шении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отно­шении не подчиненных объектов;

б) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же администра­тивного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;

в) по ныне действующему законодательству органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтроль­ных объектов; органы административного надзора проверяют соблю­дение специальных правил на поднадзорных им объектах.

Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комп­лекса вопросов деятельности подконтрольного объекта. Назначение специального контроля состоит в осуществлении проверки деятель­ности подконтрольного объекта по четко определенному вопросу (на­пример, соблюдение ветеринарных правил).

По стадиям проведения контроля выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений. Цель текущего контроля — выяснение сос­тояния законности и дисциплины, вынесение оценки правильности со­вершаемых действий объектами контроля. Целью последующего конт­роля является проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и характера их полномочий можно выделить:

а) контроль Президента Российской Федерации;

б) контроль органов законодательной (представительной) власти;

в) контроль органов исполнительной власти;

г) контроль органов судебной власти.

 

 

6.2. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении

6.2.1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти обусловлены его конституционным ста­тусом как главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому речь идет о его конституционных контрольных полномочиях.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:

а) непосредственный контроль Президента Российской Федера­ции;

б) президентский контроль через соответствующие президентские структуры.

Непосредственный контроль Президент Российской Федерации осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне. Например, по представлению Председателя Правительства Российской Федерации он назначает на должность министров, отдельных председателей государственных комитетов, ру­ководителей федеральных служб и других органов федеральной ис­полнительной власти; назначает представителей России в иностран­ных государствах, высшее командование Вооруженных Сил и др.

Президент Российской Федерации, решая вопросы о назначении на должность, одновременно контролирует деятельность должностных лиц, осуществляющих подбор кандидатур на соответствующие долж­ности.

В области осуществления кадровой политики, в контроле за под­бором и расстановкой кадров ему оказывает помощь Совет по кадро­вой политике при Президенте Российской Федерации. Одна из основ­ных задач Совета — подготовка предложений Президенту Российской Федерации по подбору и расстановке кадров на ведущие должности в системе исполнительной власти, а также Администрации Президента Российской Федерации.* Значительные задачи в этой области выпол­няет также Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров, одной из основных функций которого является обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по определению им основных направлений гоударственной кадровой политики, а также по решению кадровых вопросов, относящихся к ведению Президента Российской Феде­рации.**

__________________

*   Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 23. Ст.2108.

**  Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 52. Ст. 5913.

 

В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской федерации вправе председательствовать на за­седаниях Правительства Российской Федерации. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих реше­ний Правительством Российской Федерации по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства Россий­ской Федерации, Президент Российской федерации имеет право, в ча­стности, отменять постановления и распоряжения Правительства Рос­сийской Федерации, если они противоречат Конституции Российской Федерации, принимать решения об отставке Правительства Россий­ской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О структуре федеральных органов исполнитель­ной власти»* ему подчинен и подотчетен ряд федеральных органов исполнительной власти (например, Министерство обороны Россий­ской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Феде­рации и др.). Его контрольные полномочия в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность.

_______________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34. Ст. 4082.

 

Значительную роль в осуществлении президентского контроля играет Администрация Президента Российской Федерации. В соответ­ствии с Положением об Администрации Президента Российской Феде­рации,* утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 года, она осуществляет контроль и проверку испол­нения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской федерации.

Важные функции и полномочия по обеспечению конституцион­ных контрольных полномочий Президента Российской Федерации осуществляет Главное контрольное управление Президента Россий­ской Федерации. Положение о нем утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года.**

_____________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 41. Ст. 4682.

** Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1066.

 

В соответствии с названным Положением Главное контрольное управление осуществляет контроль и проверку исполнения федераль­ными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации. На него возложен контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации руководителя Администрации Президента Российской Федерации, а также контроль за деятельностью подразделений Администрации Президента Российской Федерации.

Для реализации своих задач и функций Главное контрольное уп­равление вправе создавать комиссии, к работе которых могут привле­каться представители правоохранительных, контролирующих орга­нов, специалисты федеральных органов исполнительной власти, орга­нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такие комиссии образуются для проведения проверок и принятия в ходе их соответствующих мер по оперативному устранению выявленных на­рушений и их предупреждению. Формой контроля является также на­правление должностных лиц данного Управления на заседания Правительства Российской Федерации, его Президиума, коллегий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации, а также на совещания, проводимые федеральными органами исполнительной власти и орга­нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В процессе проведения проверок Главное контрольное управ­ление имеет право требовать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации, от организаций необходимые документы, объяснения и другую информацию; вызывать должностных лиц для дачи устных и письмен­ных объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации.

При обнаружении нарушений Управление вправе ставить перед соответствующими руководителями федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, виновных в неисполнении или ненадле­жащем исполнении своих служебных обязанностей, в том числе о вре­менном отстранении таких лиц от исполнения должностных обязанно­стей.

По результатам проверок Управление направляет предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации. Такие предписания подлежат безотла­гательному рассмотрению и не позднее чем в месячный или иной, ус­тановленный в предписании срок, должны быть приняты меры по устранению выявленных нарушений, о чем сообщается в Главное конт­рольное управление.

В необходимых случаях Управление направляет материалы про­верок в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности для принятия соответствующих мер.

По итогам проверок оно готовит информацию и предложения Президенту Российской Федерации о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации, о привлечении к ответственности и приостановлении дея­тельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверок.

При осуществлении своих функций и полномочий Главное конт­рольное управление тесно взаимодействует с различными федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется так­же через институт полномочных представителей Президента Российской федерации в регионах Российской Федерации. Их право­вой статус закреплен в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 9 июля

1997 года.*

________________

* Российская газета. 1997. 16 июля.

 

 

 

Полномочные представители Президента Российской Федерации назначаются на должность по представлению руководителя Адми­нистрации Президента Российской Федерации Президентом Россий­ской Федерации, подчиняются ему и представляют его интересы на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Полномочный представитель содействует исполнению федераль­ных законов, указов и распоряжений Президента Российской Феде­рации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Фе­дерации.

В процессе своей деятельности полномочный представитель впра­ве осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указанных актов на соответствующей тер­ритории. По результатам контроля он готовит и представляет Прези­денту Российской Федерации аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и вносит ему свои предложения.

Он вправе вносить в Главное контрольное управление Президе­нта Российской Федерации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, главе (главам) исполнительной власти субъ­екта (субъектов) Российской Федерации представления в случае нару­шения, неисполнения или ненадлежащего исполнения территориаль­ными органами федеральных органов исполнительной власти и орга­нами исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Феде­рации, находящимся в соответствующем регионе, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Подобные представления полномочный представитель может так­же вносить в законодательный орган (законодательные органы) субъ­екта (субъектов) Российской Федерации в случае противоречия при­нятых им (ими) нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоря­жениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распо­ряжениям Правительства Российской Федерации.

В процессе своей деятельности полномочный представитель впра­ве запрашивать и получать у государственных органов, органов мест­ного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций необ­ходимые сведения, документы и материалы, участвовать в работе органов исполнительной и представительной власти.

По результатам проверок и получаемой информации полномоч­ный представитель может вносить предложения в соответствующие органы федеральной исполнительной власти о назначении и освобож­дении от должности руководителей территориальных служб, подраз­делений, которые подчинены органам федеральной исполнительной власти.

По предложению полномочного представителя Президент Рос­сийской Федерации приостанавливает действие актов органов испол­нительной власти субъектов Российской Федерации, если они проти­воречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации, нарушают права и свободы человека и гражданина.

Осуществляя свою деятельность, в том числе и контрольную, пол­номочные представители Президента Российской Федерации не впра­ве вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций.

6.2.2. Контроль органов законодательной (представительной) власти

Контрольные полномочия органов законодательной (представи­тельной) власти закреплены в Конституции Российской Федерации, конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации. Соответственно контроль органов представительной власти осуществляется на уровне Российской Федерации, ее субъектов.

Контроль органов представительной власти определяется с соблю­дением ст. 10 Конституции Российской Федерации о самостоятельнос­ти органов всех трех ветвей власти, в частности, органов исполнитель­ной власти.

Конституция Российской Федерации, конституции республик и уставы других субъектов Российской Федерации свидетельствуют о различном объеме контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации и органов представительной власти ее субъек­тов. На уровне Российской Федерации он значительно уже, чем в отдельных субъектах Российской Федерации.

Объем контрольных полномочий палат Федерального Собрания по отношению к органам федеральной исполнительной власти не­велик. При этом они принадлежат в основном Государственной Думе.

Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту Российской Федерации на на­значение Председателя Правительства Российской Федерации; реша­ет вопрос о доверии Правительству Российской Федерации; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка Рос­сийской Федерации.

Государственная Дума осуществляет контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации по разработке федерального бюджета, который оно представляет на рассмотрение Государственной Думой.

Контроль за исполнением федерального бюджета относится к сов­местному ведению обеих палат Федерального Собрания. Для регуляр­ного контроля за его исполнением федеральное Собрание имеет пос­тоянно действующий орган финансового контроля — Счетную палату.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации»* на нее возло­жены функции по организации и проведению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разде­лам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных вне­бюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в Центральном банке Рос­сийской Федерации и др.

______________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167.

 

 

 

Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются также в том, что назначение и освобождение от должности дипло­матических представителей Российской федерации в иностранных государствах осуществляется Президентом Российской Федерации пос­ле согласования с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат федерального Собрания.

Формой контроля является запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству Россий­ской Федерации, руководителям федеральных органов исполнитель­ной власти, руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопро­сам, входящим в компетенцию перечисленных органов.*

_______________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 74.

 

С принятием в последнее время ряда федеральных законов конт­рольные полномочия Федерального Собрания несколько расширились. Так, например, Закон Российской Федерации от 3 апреля 1995 года «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Феде­рации»** и Закон Российской федерации от 10 января 1996 года «О внешней разведке»*** закрепили полномочия Федерального Собрания по осуществлению контроля за деятельностью органов федеральной службы безопасности и органов внешней разведки Российской Феде­рации.

_______________________

**   Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269.

*** Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143.

 

 

 

В субъектах Российской Федерации объем контрольных полно­мочий представительных органов власти значительно шире, хотя и здесь он неодинаков.

Согласно конституциям республик Татарстана и Башкортостана их представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами и органами государственной власти. Их конт­рольные полномочия по отношению к органам исполнительной власти довольно значительны. Так, представительные органы этих республик контролируют деятельность всех подотчетных им государственных органов. Они утверждают в установленном порядке кандидатуры премьер-министров, с ними согласовываются составы правительств, они решают и вопрос о доверии правительству; образуют и упраздня­ют министерства и государственные комитеты. Им подотчетны в своей деятельности правительства.

Представительные органы указанных республик утверждают раз­работанные правительствами важнейшие республиканские програм­мы экономического и социального развития, а также республиканские бюджеты, осуществляя при этом контроль за ходом их выполнения и утверждают отчеты об их исполнении.

Для контроля за деятельностью органов исполнительной власти представительные органы образуют постоянные комиссии, осуществ­ляющие контроль в пределах своей компетенции.

Конституции закрепляют и такую форму контроля, как депутат­ский запрос Кабинетам Министров, премьер-министрам, министрам, руководителям других органов.

Подобными полномочиями обладают представительные органы некоторых других республик.

В краях, областях законодательными (представительными) орга­нами государственной власти являются Думы, Законодательные Со­брания, либо иные по наименованию органы.

Уставы ряда краев, областей закрепляют за ними объем контроль­ных полномочий в отношении органов исполнительной власти.

Они заслушивают ежегодные доклады главы администрации о положении дел в крае, области; он отчитывается об исполнении обла­стного, краевого бюджета, который утверждается представительным органом.

Администрация представляет на рассмотрение этого органа прог­раммы экономического, социального и культурного развития края, области. В порядке контроля представительный орган заслушивает отчеты администрации об их исполнении.

Представительный орган власти вправе заслушивать главу администрации по вопросам исполнения законодательства Российской федерации, Устава, законов и иных нормативных актов, принимае­мых им. В случае нарушения главой администрации законодательства Российской федерации, Устава или законов края, области представи­тельный орган власти ставит вопрос о его досрочном освобождении от должности.

Некоторые представительные органы власти утверждают на дол­жность отдельных руководителей администрации, контролируя тем самым работу главы администрации (правительства) по подбору и расстановке кадров.

Для осуществления контрольной деятельности представительные органы власти образуют постоянные комиссии.

6.2.3. Контроль органов исполнительной власти

Контроль органов исполнительной власти призван обеспечивать законность и дисциплину на порученных им участках работ по руко­водству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе подведомственных им орга­нов, предприятий, учреждений и организаций.

Контроль органов исполнительной власти можно разделить на:

а) общий; б) ведомственный; в) подведомственный.

Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей ком­петенции: Правительства Российской Федерации, правительств рес­публик (советы министров, кабинеты министров и др.), админист­рации субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации объединяет и направляет работу подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов, комитетов и др.); в порядке контроля заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере. Оно вправе отменять акты этих органов, если они противоречат Конституции Российской Федерации, законам, указам и распоря­жениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распо­ряжениям Правительства Российской Федерации.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Феде­рации осуществляет контроль за исполнением законов, иных нор­мативных актов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, авто­номного округа Российской Федерации,* утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года, Прави­тельство Российской Федерации осуществляет контроль за деятельно­стью главы администрации по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, которые делегированы ему по предметам ведения Российской Федерации; по осуществлению им полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

____________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24. Ст. 2598.

 

 

 

Контролю со стороны Правительства Российской Федерации под­лежит так же его деятельность по согласованию решений об образо­вании, реорганизации и ликвидации территориальных органов феде­ральных органов исполнительной власти в крае, области и назначении соответствующих должностных лиц и др.

Контрольные полномочия администраций краев, областей и других субъектов Российской Федерации можно свести в основном к следующим: контроль за состоянием учета и отчетности на пред­приятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собствен­ности субъекта Российской Федерации; за использованием и охраной земель, вод, лесов, недр; за соблюдением утвержденных проектов строительства; за состоянием транспортного обслуживания населения.

Администрация контролирует также санитарно-эпидемиологическое, радиационное состояние подведомственной территории, соблю­дение на ней законодательства Российской Федерации, Устава, зако­нов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации; обес­печивает контроль за соблюдением правил охраны труда, техники безопасности на предприятиях, в учреждениях и организациях, нахо­дящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в отношении под­ведомственных им объектов. Он состоит в проверке этими органами в пределах своей компетенции соблюдения и исполнения законов и под­законных актов, а также своих решений нижестоящими подведомст­венными им органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями. Например, Министерство путей сообщения Россий­ской Федерации осуществляет контроль за правильным применением действующего законодательства и иных нормативных актов на пред­приятиях, в учреждениях и организациях железнодорожного транс­порта, за профессиональным уровнем руководящих работников этих организаций.

Оно осуществляет контроль за выполнением требований Устава железных дорог, состоянием безопасности движения поездов, сохран­ностью перевозимых грузов, использованием грузовых вагонов и кон­тейнеров и др.*

_________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 31. Ст. 3746.

 

Министерство Российской Федерации по атомной энергии осуще­ствляет контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности имущества предприятий и организаций ядерного комплекса.*

_________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 15. Ст. 1794.

 

 

 

В субъектах Российской Федерации ведомственный контроль осу­ществляется соответствующими министерствами, ведомствами, уп­равлениями и другими органами отраслевой и межотраслевой компе­тенции.

Подведомственный контроль осуществляется в основном орга­нами межотраслевой компетенции. В отдельных случаях его проводят отраслевые органы, наделенные государственно-властными полно­мочиями надведомственного характера.

В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, органи­заций по определенным (специальным) вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчинен­ность.

Так, Государственный комитет Российской Федерации по стан­дартизации, метрологии и сертификации осуществляет государствен­ный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований го­сударственных стандартов, правил метрологии и сертификации пред­приятиями, учреждениями, независимо от ведомственной принадлеж­ности.*

________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1526.

 

Государственный комитет Российской Федерации по статистике осуществляет контроль за выполнением всеми юридическими и дру­гими хозяйствующими субъектами законов Российской Федерации, решений Президента и Правительства Российской Федерации по воп­росам статистики.*

_________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №13. Ст. 1522.

 

 

 

Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осу­ществляют Министерство экономики Российской Федерации, Минис­терство финансов Российской Федерации, Министерство труда и соци­ального развития Российской Федерации и др.

6.2.4. Административный надзор

Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблю­дении за исполнением действующих в сфере управления разнообраз­ных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожар­ной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы). Он осуществляется в отношении органов исполнитель­ной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан.

Субъектами административного надзора являются органы феде­рального надзора (федеральный горный и промышленный надзор), отдельные государственные комитеты (Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и др.), государ­ственные инспекции (Государственная автомобильная инспекция и др.), федеральные службы (Федеральная дорожная служба России и др.).

Особенности административного надзора состоят в том, что, во-первых, между субъектами и объектами надзора отсутствует органи­зационная соподчиненность, то есть деятельность органов надзора распространяется, как правило, на поднадзорные объекты, незави­симо от их ведомственной подчиненности и форм собственности. Следовательно, административный надзор по своему характеру является надведомственным.

Во-вторых, субъекты надзора вправе, при соответствующих обстоятельствах, применять к объектам надзора меры администра­тивного принуждения.

Основной задачей органов административного надзора, вытекаю­щей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобяза­тельных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Ре­шение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресе­чения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.

Для выполнения стоящей перед ними задачи и возложенных функций органы административного надзора наделены полно­мочиями, имеющими надведомственный характер, которые позволя­ют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1. Полномочия по предупреждению правонарушений.

2. Полномочия по пресечению правонарушений.

3. Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц.

4. Полномочия по нормотворчеству.

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора вскрывать и требовать устра­нения обнаруженных правонарушений, причин и условий их совер­шения, принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений.

Осуществляя деятельность по предупреждению правонарушений органы административного надзора вправе беспрепятственно посе­щать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по вопро­сам, входящим в их компетенцию, получать при этом необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководите­лей поднадзорных объектов; давать разрешение на производство от­дельных работ, а также заключения по проектам строительства произ­водственных и непроизводственных объектов (зданий, сооружений), на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медика­ментов, продуктов питания; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследова­нию обстоятельств и причин аварий и тяжелых несчастных случаев, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досмат­ривать транспортные средства и запрещать их движение и др. Такие полномочия закреплены во многих положениях об органах административного надзора, например, в Положении о Федеральном горном и промышленном надзоре России *, в Положении о Государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации.**

___________________

*   Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 8. Ст. 657.

*   Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 20. Ст.1764.

 

В целях профилактики правонарушений органы административ­ного надзора осуществляют методическое руководство деятельностью поднадзорных объектов по вопросам своей компетенции, координи­руют ее, разрабатывают мероприятия по ее совершенствованию.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правона­рушений. Они применяются для того, чтобы принудительным путем прекратить правонарушение, предотвратить либо уменьшить вредные последствия от их совершения. Основанием применения данных пол­номочий является начавшееся либо длящееся правонарушение. Они выражаются в применении мер административного пресечения к пра­вонарушителям, в принудительном прекращении противоправных действий.

Обладая данными полномочиями, органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, свя­занной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы. На основании вынесенного постановления они приостанавливают пол­ностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, соору­жений, помещений; запрещают эксплуатацию технически неисправ­ных транспортных средств, изготовление промышленных товаров и продуктов питания, опасных (вредных) для жизни и здоровья граж­дан; приостанавливают действие ранее выданного разрешения на пра­во ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномочиями наде­лены Государственная автомобильная инспекция,* органы государст­венного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники,** Государственная противопожарная служба*** и др.

_________________

*   Бюллетень нормативных актов Российской Федерации. 1992. № 5.

**  Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст.4943.

*** Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 37. Ст.3454.

 

 

 

Реализуя полномочия по предупреждению и пресечению право­нарушений, органы административного надзора выносят в адрес под­надзорных объектов обязательные для исполнения в установленные сроки предписания об устранении обнаруженных нарушений, причин и условий их совершения.

Подавляющее большинство органов административного надзора наделены правом привлекать виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятель­но возбуждают и рассматривают дела об административных правона­рушениях, налагают административные взыскания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в главе 16 КоАП РСФСР. В нем также определена подведомственность дел каждого из этих орга­нов.

Действующим законодательством определенным органам адми­нистративного надзора предоставлено право налагать штрафы на юри­дических лиц. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 декабря 1992 года «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонару­шения в области строительства»* органы Государственного архитектурно-строительного надзора налагают штрафы на предприятия, уч­реждения, организации и объединения. В соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации за нарушение таможенных правил таможенные органы вправе налагать штрафы на юридических лиц.**

__________________

*Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 58.

 

 

** Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 31. Ст. 1224

 

Те органы административного надзора, которые не наделены пра­вом налагать административные взыскания, направляют материалы о правонарушении народным судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать соответствующие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора различными путями. Ряд этих органов самостоятельно разрабатывают и утвержда­ют правовые, технико-юридические нормы, соответствующие прави­ла. Так, например, Федеральный горный и промышленный надзор ор­ганизует разработку и утверждает федеральные правила и нормы по безопасному ведению работ, устройству, изготовлению и эксплуа­тации оборудования; Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов

техники разрабатывает и издает нормативно-техническую докумен­тацию по вопросам государственного надзора за техническим состо­янием и соблюдением правил технической эксплуатации машин и оборудования.* Подобными полномочиями обладают органы государ­ственного ветеринарного надзора** и др.

____________________

*  Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст.4943.

**   Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 24. Ст. 857.

 

Некоторые органы административного надзора утверждают нор­мы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованными организациями обязательные для исполнения требования, нормы и правила в области пожарной безопасности, производства пожарной техники и огнетушащих средств;* Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности разрабатывает совместно с заинтересованными организациями и утверждает правила и нормы в области ядерной и радиационной безопасности.**

____________________

 *  Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 37. Ст.3454.

**   Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 24. Ст. 1338.

 

Одной из форм участия органов административного надзора в нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами. Так, Государственный таможенный комитет Российской Федерации подготавливает проекты законодательных и иных право­вых актов о таможенном деле, участвует в разработке правового ме­ханизма реализации таможенной политики Российской Федерации.*

________________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 27. Ст. 2855.

 

В ряде случаев с органами административного надзора согласовы­ваются проекты правовых актов, принимаемых другими органами. Так, федеральный горный и промышленный надзор* рассматривает и согласовывает проекты стандартов, другие нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, содержащие требо­вания по безопасному ведению работ, устройству, изготовлению и эксплуатации подконтрольного оборудования.

______________________

*   Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 8. Ст. 657.

 

 

 

Таким образом административный надзор как разновидность кон­троля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую не­зависимо от ведомственных границ и форм собственности, направлен­ную на обеспечение, с использованием мер административного

принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

6.2.5. Органы судебной власти и законность в управлении

Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия. Оно осуществляется субъектами судеб­ной власти в процессе конституционного, гражданского, администра­тивного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции Россий­ской Федерации).

Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и за­конных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности.

Отправление правосудия является основной, но не единственной функцией судов. В процессе своей деятельности они осуществляют и другую функцию, в частности — функцию судебного контроля закон­ности издаваемых актов и совершаемых действий органов испол­нительной власти, их должностных лиц.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспе­чения законности в управлении состоит в его 'правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответствен­ности.

Субъектами судебного контроля являются Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Важная роль в обеспечении законности в сфере управления принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Его правовой статус определен Конституцией Российской Федерации (ст. 125), Законом Российской Федерации от 24 июня 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации».*

________________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.

 

 

 

Конституционный Суд Российской Федерации, являясь судеб­ным органом конституционного контроля, разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права. Он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, обеих палат Федерального Собрания, Правительства Российской Феде­рации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государствен­ной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.

Он также разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, высшими государственными органами субъек­тов Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению и разрешению указанных дел в Конс­титуционном Суде Российской Федерации является обращение (хода­тайство или запрос) в Конституционный Суд Российской Федерации Президента Российской Федерации, обеих палат федерального Собра­ния, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государст­венной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Су­да Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации.

Основанием же к рассмотрению дела является выявленная неоп­ределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Россий­ской Федерации закон, иной нормативный акт и т.п.

Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает также дела, связанные с индивидуальными или коллективными жало­бами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конк­ретном деле. При рассмотрении таких дел он проверяет соответствие такого закона Конституции Российской Федерации.

В процессе рассмотрения всех категорий дел Конституционный Суд Российской Федерации вправе требовать от органов, организаций и лиц предоставления текстов нормативных и иных правовых актов, документов, сведений и других материалов; проведение проверок, экспертиз; дачу консультаций и т.п. Эти требования обязательны для тех, кому они адресованы.

Если Конституционный Суд Российской Федерации признает не­конституционным закон, договор или их отдельные положения, то он (они) утрачивают юридическую силу.

 

 

Если при рассмотрении жалоб граждан, связанных с нарушением их конституционных прав и свобод он признает не соответствующим Конституции Российской Федерации примененный в конкретном деле закон, то его решение является основанием для обязательного перес­мотра данного дела соответствующим компетентным органом и вос­становления нарушенного права.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории Российской Феде­рации для всех органов государственной власти, органов местного са­моуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд Российской Федерации выполняет тем самым свою конституционную обязанность — обеспечение законности в Российской Федерации.

Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам.

В порядке гражданского судопроизводства суды рассматривают дела, по которым они обязаны давать правовую оценку действиям органов исполнительной власти, их должностным лицам, а также издаваемым ими управленческим актам. К таким делам относятся, например, споры о признании недействительным ордера на жилую площадь, об отказе в разрешении на обмен жилой площади, о восста­новлении на работе, о нарушении авторских прав, о неправомерных действиях нотариусов, о неправильной записи в книге актов граждан­ского состояния, о допущенных неточностях в списках избирателей и т.п.

При рассмотрении названных и других дел суд, решая вопрос по существу, изучает с позиций закона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью. При этом он выносит решение о восстановлении нарушенных прав граж­дан.

В процессе рассмотрения уголовных дел, в особенности тех, кото­рые связаны с должностными преступлениями, суд с позиций закон­ности исследует и дает правовую оценку действиям должностных лиц как работникам управленческого аппарата.

Если при рассмотрении гражданских и уголовных дел суд ус­мотрит нарушения законности, дисциплины в работе соответствующе­го органа, предприятия, учреждения, организации, выявив при этом условия и причины нарушений, он вправе вынести частное опреде­ление в адрес руководителя органа, предприятия, учреждения, организации либо в вышестоящие инстанции, которые должны в те­чение месяца рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах. Час­тное определение является правовой формой реагирования суда на на­рушение законности.

В необходимых случаях суд принимает меры к привлечению виновных лиц к ответственности.

Суд рассматривает также жалобы лиц (физических и юриди­ческих) на постановления органов и должностных лиц о наложении административного взыскания.

Граждане также могут обратиться в суд с жалобой на действия (решения) органов исполнительной власти, должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на него незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность перечисленных выше жалоб, суд при знает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование граждан, отменяет примененные к нему меры ответственности.

Таким образом, в процессе рассмотрения жалоб граждан и принятия по ним решений суд осуществляет контроль за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти и должностных лиц в области, например, производства по делам об административных пра­вонарушениях; за законностью издаваемых ими актов, тем самым обеспечивая законность, защиту прав и интересов граждан, предприя­тий, учреждений, организаций.

Судебный контроль в сфере управления осуществляют арбитражные суды. В соответствии со ст. 127 Конституции Рос­сийской Федерации, Законом Российской Федерации от 28 апреля 1995 года «Об арбитражных судах в Российской Федерации»*, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации,** принятым 5 апреля 1995 года, арбитражные суды осуществляют су­дебную власть при разрешении дел по экономическим спорам, воз­никающим из гражданских, административных и иных правоотноше­ний. Разрешая дела, арбитражный суд выполняет важные задачи по защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере пред­принимательской и иной экономической деятельности, содействуя тем самым укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.

____________________

*   Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1589.

** Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 19. Ст. 1709.

 

К делам по экономическим спорам, возникающим из администра­тивных правоотношений, и подведомственных арбитражному суду, относятся: о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные инте­ресы организаций и граждан; об обжаловании отказа в государствен­ной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом; о взыскании с орга­низаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими кон­трольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бес­спорный порядок их взыскания; о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функ­ции, в бесспорном порядке с нарушением требований закона или ино­го нормативного акта и др.

Разрешая перечисленные споры, арбитражные суды вправе истре­бовать у соответствующих органов и должностных лиц необходимые документы, в том числе и правовые акты, для их изучения и прове­дения экспертизы, поскольку они могут быть письменными доказа­тельствами при разрешении спора. Тем самым, они контролируют правомерность и законность актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц, то есть ответчиков. Установив при расс­мотрении дела несоответствие акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону, либо издание его с превышением полномочий, арбитражный суд принимает решение в соответствие с законом.

Вступившее в законную силу решение арбитражного суда являет­ся обязательным для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Фе­дерации. Немедленному исполнению подлежат решения арбитражно­го суда о признании недействительными актов государственных орга­нов, органов местного самоуправления и иных органов. Принудитель­ное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществля­ется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответ­ствующим арбитражным судом.

Если в результате разрешения спора будут выявлены нарушения закона и иных нормативных правовых актов со стороны органа испол­нительной власти, должностного лица, арбитражный суд вправе вы­нести частное определение в адрес соответствующих органов, долж­ностных лиц.

Таким образом, содержанием контроля арбитражных судов явля­ется проверка ими при разрешении экономических споров, вытекающих из административных правоотношений, соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требо­ваниям законности и принятие мер по устранению обнаруженных правонарушений.

Закон Российской Федерации от 23 октября 1996 года «О судебной системе Российской Федерации»* закрепил единую судебную систему, в которую, кроме ныне действующих судов, входят специализирован­ные федеральные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской федерации, мировые судьи. Специализированные феде­ральные суды рассматривают гражданские и административные дела, а мировые судьи кроме этого, и уголовные дела.

__________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

 

Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федера­ции создается для рассмотрения вопросов соответствия законов субъ­екта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов го­сударственной власти субъекта Российской Федерации, органов мест­ного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Несомненно, деятельность названных судов и мировых судей пос­лужит укреплению законности во всех сферах государственной и общественной жизни, в том числе в сфере управления.

6.2.6. Общий надзор органов прокуратуры

В соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Закона Российской Федерации от 18 октября 1995 года «О внесении изме­нений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»* на органы прокуратуры возложено осущест­вление от имени Российской Федерации надзора за исполнением дей­ствующих на ее территории законов, обеспечения их верховенства, единства и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Надзорная деятель­ность органов прокуратуры включает в себя ряд направлений или отраслей, одной из которых является общий надзор.

__________________

*    Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. С. 4472.

 

 

 

Предметом общего надзора является: а) исполнение законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов;

б) соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными орга­нами исполнительной власти, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Объектами общенадзорной деятельности являются федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы конт­роля, их должностные лица, коммерческие и некоммерческие орга­низации, их органы управления и должностные лица и др.

Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемыми Правительством Российской Федерации. Это прерогатива конститу­ционного контроля. Однако, если принятое Правительством постанов­ление противоречит Конституции Российской Федерации и ее зако­нам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Прези­дента Российской Федерации.

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в уп­равлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нару­шения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответствен­ности виновных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора за­креплены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре Российской Федерации. В соответствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлении служебного удостоверения, беспрепятственно входить на территорию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов;

требовать от руководителей и иных должностных лиц объектов надзо­ра представления необходимых материалов, документов, статисти­ческих и других сведений, в том числе акты, изданные ими с нару­шением закона.

Прокурор имеет право требовать от должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов, по которым не­обходимы специальные знания; проведения проверок и ревизий дея­тельности подконтрольных или подведомственных им организаций, предприятий, учреждений в связи с имеющимися у него сведениями о нарушениях закона. Должностные лица, которым поступило требо­вание прокурора о проведении проверок и ревизий, обязаны неза­медлительно приступить к его исполнению.

Прокуратура наделена правом координации деятельности право­охранительных органов по борьбе с преступностью.

 

 

В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых при­нимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.

Прокурор вправе проверять законность административного задер­жания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, кото­рые были незаконно подвергнуты административному задержанию на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство об администра­тивном правонарушении, либо требовать привлечения нарушивших закон лиц, к иному виду ответственности, установленной законода­тельством; обращаться в суд за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства; вызывать должностных лиц и граж­дан для объяснений по поводу нарушений закона.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднад­зорными объектами правовых актов, нарушения прав и свобод граж­дан, осуществляются прокуратурой на основании поступивших в нее сообщений, заявлений, жалоб, сведений о фактах нарушения закон­ности.

Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры не вправе вме­шиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, подменять собой иные государственные, в том числе, конт­рольные органы. Требования прокурора, вытекающие из его полно­мочий, обязательны для исполнения адресатом в установленный срок. Их неисполнение влечет за собой предусмотренную законом ответст­венность.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы про­куратуры используют в своей работе соответствующие методы, к ко­торым относятся:

1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Ито­гом проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий их порождающих, предла­гаются меры по их устранению. Справки направляются в соответству­ющие органы, организации для принятия мер по устранению выяв­ленных нарушений законности.

2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объек­тами и действий должностных лиц, порождающих юридические пос­ледствия. Такие проверки осуществляются с целью установления со­ответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, на­несен ли им ущерб.

 

 

3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федераль­ных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку.

Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной власти, пред­ставительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ­ления, коммерческими и некоммерческими организациями.

4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру, либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать со­ответствующим образом. В Законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушения законности.

В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона). Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему та­кой акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части, либо о приведении его в соответствие с законом. Принесение прокурором протеста не приостанавливает действия опротестованного акта, кроме случаев, прямо предусмотрен­ных законодательством. Так, например, в соответствии со ст. 270 КоАП РСФСР принесение прокурором протеста на постановление о на­ложении административного взыскания приостанавливает его испол­нение.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятель­ствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения проте­ста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме.

Протест прокурора на правовой акт содержит определенные рек­визиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он издан;

содержание опротестованного акта либо части его; правовое обосно­вание незаконно изданного акта; указание на нарушение нормы зако­на или подзаконного акта; требование прокурора об отмене или приведении в соответствии с законом опротестованного акта; предло­жение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок; должностное положение прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.

 

 

Представление прокурора (ст. 23 Закона) является актом проку­рорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения за­кона, причины и условия им способствующие. Оно вносится в орган общественное объединение, политическую организацию, должностно­му лицу, которые полномочны принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению и в месяч­ный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений за­конности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания.

Основанием внесения представления может быть выявленное на­рушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.

Как и протест, представление содержит в себе определенные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которому оно адре­суется; материалы, явившиеся основанием внесения представления;

наименование нарушенного закона или законов; сущность совершен­ных правонарушений, их причины и условия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предло­жение о привлечении их к ответственности; должностное положение, классный чин прокурора, дату внесения представления.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, прокурор вправе вынести постановление о возбуж­дении уголовного дела или производства об административном право­нарушении. Постановление о возбуждении производства об админист­ративном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме.